近十年我国成人教育法立法研究综论，本文主要内容关键词为：教育法论文,近十年论文,成人论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G720 文献标识码：A
成人教育法作为成人教育的基本法或“母法”，具有不可或缺的功能：从法律上确立成人教育的地位和作用；规定政府及各部门对成人教育应承担的义务与职责；保证成人教育的财政拨款确认公民享有继续教育的权利和义务等等。成人教育法立法是现代成人教育发展的一个重要特征，许多发达国家都将成人教育法立法作为保证、巩固、促进和发展成人教育的一项基本措施。如1949年日本颁布《社会教育法》，1966年美国通过《成人教育法》，1976年挪威颁布《成人教育法案》。近年来，随着我国成人教育的迅速发展，规模不断扩大以及诸多问题的出现，成人教育法立法受到了越来越多学者的关注。本文试图对我国成人教育法立法已有研究进行初步梳理，并结合研究现状提出展望。
一、近十年我国成人教育法立法研究的主要范畴
（一）成人教育法立法的必要性
近十年来，学者们对于成人教育法立法的必要性是比较认可的，并从不同视角对其论述。仲耀黎结合成人教育现状论述了成人教育法立法的必要性，他指出：作为教育体系四大组成部分之一的成人教育至今未有一部自己的单行法律，致使目前各门类的成人教育基本上处于各自为政、各行其是的无法可依的状态；随着成人教育规模的日趋扩大，存在的矛盾也随之增多；成教工作者在实际工作中与劳动、人事部门有很多问题难以协调，达不成共识，又找不到统一规定的标准和尺度妥善解决。因此，“成人教育呼唤立法”，这不仅是成人教育自身发展的需要，也是市场经济发展的必然要求。王加林和刘梦鹭指出我国迫切需要一部成人教育法，主要是基于以下六种需要：是确立成人教育在国家教育体系中地位的需要；是适应市场经济要求的需要；是确定和保障成人受教育权利的需要；是引导和保障成人教育健康发展的需要；是理顺成人教育管理体制的需要；是保证成人教育经费来源的需要。也有学者通过成人教育法立法比较，借鉴欧美发达国家成人教育立法的经验，指出我国要加快成人教育的立法步伐，完善成人教育法律体系，尽快制订成人教育法，做到有法可依，使成人教育健康有序地发展。
但也有少数学者对此持有异议，有的学者认为《教育法》、《高等教育法》及其他的法律法规中对成人教育已有涉及，成人教育可以此为依据；持“以职代成”观点的学者提出，《职业教育法》能较大面积覆盖成人教育，因此，成人教育没有专门立法的必要，等等。持上述观点的人没有认清成人教育的特殊性和重要性，在某种程度上把成人教育放在了一个从属的地位，其认识是比较狭隘的，不利于我国成人教育事业的发展。抓住时机，把握机遇，尽快制定成人教育法，是大势所趋、人心所向。
（二）成人教育法立法的可行性
进行成人教育法立法，首先要分析其可行性，这样才能从“应然”成为“实然”。对此学者们论证较多。多数学者认为目前成人教育法立法已有一定的基础，因此是切实可行的。有学者指出，我国成人教育法立法管理不仅是必要的，而且是可能的，既有理论指导，又有实践基础：《教育法》的颁布和实施，标志着我国教育迈上了依法管理的轨道，也为成人教育法立法提供了基本法；《中国教育改革和发展纲要》对成人教育的一系列政策性指导，是成人教育法立法的政策性基础；成人教育十多年来的改革与发展为成人教育法立法奠定了扎实的实践基础；由原国家教委统一组织和部署的全国普通高校成人教育评估，也为成人教育法立法创造了必要的条件。任学强对成人教育法的立法可行性分析比较全面，他认为成人教育法立法的基础如下：
1．法治基础。一是立法依据充分。《宪法》、《教育法》、《中国教育改革和发展纲要》等为成人教育法的制定提供了宪法和法律依据。二是立法基础较好。国务院制定了《关于改革和发展成人教育的规定》、《成人高等学校设置的暂行规定》、《普通高等学校函授教育暂行工作条例》等一系列行政法规。与成人教育相关的法规还有《教育部关于举办职工中等专业学校的试行办法》、《扫除文盲工作条例》、《关于乡（镇）农民文化技术暂行规定》等，这些部门的规定为成人教育的规范运作提供了制度性的保障，也为成人教育法的制定奠定了实践基础。此外，《立法法》第56条也做了相应的规定。三是依法治教观念逐步形成。教育行政部门转变领导方式和管理方式，严格依据法定的权限和程序办事，实行政务公开，执法为民；成教机构完善规章制度，依法实施教育教学活动，推进教育公正和民主监督；学员个体法治观念日益增强，也敢于利用法律主张自己的权利。
2．理论依据。一是终身教育理论的普及。终身教育思想深入人心，终身教育体系的建立，要求成人教育法在教育制度、成教机构、组织实施、经费来源、课程内容等方面作出明确规定，以保证终身教育理念的贯彻落实。二是人力资本理论的发展。成人教育法的制定，有利于社会人力资源的培养和整合，为社会经济的健康发展提供强有力的智力支持。
3．现实需要。一是巩固成人教育改革成果的需要；二是解决成人教育问题的需要；三是完善教育法治的需要。
还有学者提出国外相关法制建设进程为我国成人教育法立法的基础，国外尤其是发达国家颁布了有关成人教育法律、法规，它们都从法律上确认了成人教育的地位和作用，规定政府及各部门对成人教育应承担的义务与职责；从法律上规定国家有义务为成人教育从财政上予以拨款，确认公民有继续教育的权利和义务，享有“带薪学习假”权利等，这些都为我们进行成人教育法立法提供了有益的启示。
（三）成人教育法立法的原则
在成人教育法立法中应当遵循哪些基本原则呢？随着对成人教育法守法必要性和可行性等问题的探讨，这个问题的重要性也就逐渐显露出来，从而成为研究的重点之一。
“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”。对于成人教育法立法的原则，学者们从不同的角度来认识。有学者提出成人教育法立法应坚持符合成人教育发展规律的原则、兼顾公平和效率的原则、统一性与灵活性相结合的原则、与相关法律相协调的原则；仲耀黎则认为在制定成人教育法的过程中应遵循以下四个准则：科学性、方向性、全法性、实用性；宁正法认为成人教育法立法的原则应符合适应性原则、配套性原则和可操作性原则；刘凤存则提出，成人教育法立法应遵循教育机会均等原则和可操作性原则，通过立法来保障我国国民成人教育的权利，特别要关注贫困地区人民和社会不利群体的教育和学习，力求实现教育的公平和公正；对成人教育的实际问题做出明确的规定，或提出指导性建议，促进问题的解决。还有学者提出，成人教育法立法的原则应包括以下内容：坚持“三个面向”的原则；坚持社会效益与经济效益相统一，以社会效益为最高准则的原则；坚持“一个中心，两个基本点”的党的基本路线的原则；坚持以终身教育、继续教育为思想体系的原则。
由此可见，学者们对成人教育法立法的原则众说纷纭，尚未达成一致的意见，这需要我们进一步深入探讨。
（四）成人教育法立法的内容
成人教育法立法内容研究是成人教育法立法研究中很受人们关注的一个问题，也是学者们争相探讨的焦点。“制定一切教育法案的思想起点应从保障学习权以及学习权的主体开始”。第四次国际成人教育大会通过的《学习权利宣言》指出：“学习权利的确认是人类面临的前所未有的重大挑战。”随着国内外学者对成人学习权的关注，成人学习权或教育权成为人们探讨的热点。基于这种思想，马林指出，在《成人教育法》中应确认成人受教育权利，就针对建立成人带薪教育假制度做出具体规定：对学习时间做出规定；对学习期间的经济待遇做出规定；对学习的内容做出规定；对带薪教育假的批准程序做出规定；对享有带薪教育假的资格做出规定。刘红梅也认为，成人教育法中应明确规定成人学习权问题，从而切实为我国终身学习实践的健康发展提供具体而有效的保障。上述学者仅仅是从关注成人学习权或教育权的角度来探讨成人教育法立法研究的，作为“母法”的成人教育法如只包括这些内容，未免显得单一和偏颇。任学强对成人教育法的内容框架设计则比较全面。他认为，从宏观框架上来看，成人教育法应包括：第一章总则；第二章成人教育体系；第三章成人教育机构与教育工作者；第四章成人受教育者；第五章成人教育的经费投入与用途；第六章法律责任；第七章附则。从具体内容上来看，第一章包括：立法的依据和目的；适用范围和对象；成人教育的任务与管理；成人教育的地位和作用；成人教育的基本原则。第二章包括：岗位教育制度；继续教育制度；扫盲和普及文化、科学技术的教育制度；成人学业证书制度和职业证书制度；现代企业教育制度；自学考试制度；成人教育评估制度。第三章包括：成人教育机构的设立、变更、终止的条件和程序；成人教育机构的管理体制；成人教育机构的办学自主权和主要义务；教师的权利和义务。第四章包括：平等使用教育资源权、获得奖励和接受资助权、公正评价权、申诉和诉讼权等权利；遵守法律法规及学生行为规范，完成学习任务、遵守相关管理制度等义务。第五章包括：规定成人教育实行多渠道筹集经费体制；国办的成人学校的经费由各级人民政府拨款予以保障，以及各级人民政府应依法保障破产企业下岗待业人员培训经费；地方各级人民政府在教育财政预算中，应有一定比例的经费用于发展成人教育，其中有一定比例用于扫盲教育和农村成人教育，等等。第六章包括：出现违反法律规定，虚假宣传，欺骗性招生；违反国家有关规定擅自举办成人教育机构等行为者，应根据情节轻重给予警告、罚款、停止招生、取消办学资格等行政处罚，情节严重构成犯罪的依法追究刑事责任，造成成人学生经济损失的应依法承担民事赔偿责任。第七章包括：实施细则制定权、法律解释权、法的生效程序和时间、本法与其他法的关系等。他对成人教育法内容的设想虽然是尝试性的，尚需进一步完善，但为成人教育法立法提供了一个清晰的框架。
（五）成人教育法立法的途径
对于成人教育法立法应采取何种途径，学者们进行了尝试性的探讨，概括起来说有两种类型。一种是“由上至下型”。根据宪法和立法法，由国家立法机关——全国人民代表大会或人大常委会依照一定的立法程序，讨论通过成人教育法法案，最后在全国颁布实施，作为成人教育工作的基本准则。另一种是“由下至上型”。省市地方政府“先行一步”，根据本省市的成人教育情况制定本地区的成人教育法律法规，进行试点，待取得经验后，综合各地区之长，逐步充实和完善，再通过一定的立法程序制定一部能指导全国成人教育的法律法规——成人教育法。
二、近十年我国成人教育法立法研究的缺憾
（一）理论研究不够充分
尽管成人教育法立法引起了人们的关注，学者们也对此进行了探讨，取得了一些阶段性成果，但与其他研究领域相比，成人教育法立法理论研究不够充分，十分薄弱。表现之一，有关论文论著数量不足。就论文而言，根据笔者对中国学术期刊全文数据库(1997-2007)检索结果来看，专门研究成人教育法立法的文章不足20篇；就论著而言，专门探讨成人教育法立法的论著更是凤毛麟角，仅有一两部。表现之二，对成人教育法立法的研究仅仅停留在零碎的、具体的某些地方成人教育法规建设的实践经验上，尚未经过螺旋式的“抽象思维”，无法从理论上作出普遍性的结论，指导成人教育法立法实践。这种局面，不利于成人教育法立法研究的顺利开展。
（二）“拿来主义”现象较为突出
仔细分析近十年我国成人教育法立法研究成果，无论是成人教育法立法必要性、可行性的研究，还是成人教育法立法内容、原则的研究，我们不难发现，大多是普通教育或职业教育立法研究的直接套用和简单移植，仅仅冠以“成人”二字，对成人教育法立法自身特色研究不足，“成人教育”特性缺失。当然，鉴于目前我国成人教育法立法研究还处于“呀呀学语”阶段，应该借鉴普通教育或职业教育立法研究的相关成果，但如果只采取“拿来主义”，这在一定程度上抹杀了成人教育法立法的学科特性，阻碍了成人教育法立法理论的发展，也最终将削减其对成人教育法立法实践的指导作用。
（三）研究内容不全面
成人教育法立法研究不仅是一个具有理论性的课题，更是一个操作性和实践性较强的课题，因此从理论和实践两个层次上进行探讨是其研究的应有之意。近十年成人教育法立法研究内容不全面，存在着一定的偏差。主要集中于成人教育法立法的必要性、可行性、原则、内容等问题，而对成人教育法立法实践方面的探讨较少，例如对成人教育法立法的障碍因素、推进策略、技术等没有涉及或者有所涉及但研究不深不透，缺乏专门研究。而上述内容与成人教育法立法的顺利实施休戚相关。对障碍因素、推进策略等研究的缺乏极易导致成人教育法立法研究的畸形发展，缺乏全面性。长此以往，不仅会使成人教育法立法的实践偏离方向，而且也难以构建系统、完整的成人教育法立法理论体系。
（四）研究方法相对落后
“要进行教育科学研究，就要有正确的、科学的、现代化的教育研究方法。”但近十年成人教育法立法研究在研究方法方面相对落后，亟需改进。一方面，不少研究者往往无视其他相关学科的发展，只把眼光局限于成人教育法立法领域内，从而陷入单纯地就成人教育法立法研究成人教育法立法的窠臼；另一方面，一些研究者创新意识不强，“多年一贯”“众人一样”，沿袭重理论思辨的传统方法，立足书斋、查找资料、相互借鉴，对调查法、实验法、访谈法、个案研究法等基本方法的运用较少，从而使研究程序和研究结果的科学性都大打折扣。上述情况的存在，必然导致成人教育法立法研究的徘徊不前。
三、近十年我国成人教育法立法研究的发展展望
（一）成人教育法立法研究队伍有待加强
由于成人教育法立法涉及到成人教育学和法学的领域，是两门学科的交叉，因此，从事成人教育法立法研究要具有这两方面的专业知识和技能。但现实中，由于成人教育研究者和法学研究者“术业有专攻”，缺乏对方的专业知识和技能，固然有研究的热情，也很难使研究深化。所以，推进理论研究，首先要加强成人教育法立法研究者队伍建设。成人教育研究者和法学研究者应深刻认识到自身的长处和不足，通过自主学习、参加培训、接受继续教育、攻读学位等多种方式，进一步提升相关专业素质，同时加强交流和沟通，互通有无，取长补短。此外，成人教育法立法研究者还应深化理论研究，坚持从实际出发，从地方成人教育法规建设的实践经验中探索出成人教育立法的规律性，上升为理论的认识，进而用来指导成人教育法立法和接受其实践检验。
（二）“成人教育”特色彰显
列宁曾指出，单纯依靠像“选择”“同化和异化”“能力平衡”等生物学概念，“是不能对社会现象作任何研究，不能对社会科学方法作任何说明的”。这一思想对成人教育法立法研究是具有重要指导意义的。如上所述，成人教育法立法应该也可以借鉴普通教育和职业教育立法的相关成果，这可以说是推进成人教育法立法研究发展的一条捷径，但我们要科学合理借鉴普通教育和职业教育立法已有研究成果，注意其“境域性”和“适切性”，吸收其“合理内核”。 除此之外，成人教育法立法研究更为重要也更为迫切的是真正以“成人”为立足点，立足于自身的研究对象和研究范畴，研究成人教育法立法现象，揭示成人教育法立法特点和规律，彰显“成人教育”特色，构建具有原创性的成人教育法立法理论体系，使成人教育法立法符合成人教育实际和发展趋势。
（三）研究内容不断完善
针对现实生活中成人教育法立法“千呼万唤不出台”，处于边缘地位的局面，成人教育法立法研究者们不仅要注意理论层次的研究，探讨成人教育法立法的哲学基础、内涵、必要性、可行性、原则、内容等问题，更要注重实践层次的研究，尤其是应加大成人教育法立法推进策略的研究力度。分析影响我国成人教育法立法的障碍因素，结合具体国情和成人教育特点，提出切实可行的推进策略，引起有关方面的注意，从而使成人教育法立法不再是“乌托邦”，从梦想成为现实。
（四）研究方法日趋丰富
成人教育法立法是一个多序列、多形式的动态开放系列，这一特点也决定了成人教育法立法研究不应局限于单一的观点与方法，而应在“复杂视阈”下，“不能用一个关键词来概括，不能归结为一个规律的作用，不能化归为一个简单的思想”，从不同学科角度审视成人教育法立法，以不断促进和引导自身的发展。具体而言，成人教育法立法研究专家和学者应积极借鉴并运用法学、社会学、管理学、历史学、哲学、现象学等学科的观点与方法，对成人教育法立法进行全面深入的研究。另外，不断更新和完善研究方法，具体而言，今后的成人教育法立法研究要灵活运用实验法、调查法、比较法等基本研究方法，并注意上述研究方法间的“平等的对话”，互补和整合。这样无疑会促进成人教育法立法研究在深度和广度上都有更大的发展。