联合国制裁恐怖主义制度的构成及其本质①，本文主要内容关键词为：联合国论文,恐怖主义论文,本质论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D815 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－6241（2011）03－0020－07
“9·11”事件后，联合国通过了一系列的反恐决议，建设和创立了一系列针对恐怖主义的国际机构和制度。国际、国内学术界也因此出现了一些研究联合国反恐机制的成果。这些成果或者评述了联合国反恐制度的发展历程；或者提供了一种评价反恐机制有效性的视角；或者剖析了某一具体机制的构成及面临的挑战。它们是学术界对联合国的反恐机制研究的初步尝试，有助于人们初步了解联合国反恐机制。② 但在研究联合国制裁恐怖主义机制这方面，现有的成果相对少。西方一些学者的研究主要是探讨制裁制度与人权的关系。③ 而另一些成果则探讨制裁制度的缺陷和改进意见。如，沃森委员会④ 指出了制裁制度中列名程序、委员会运作以及个人和实体从清单中除名程序的缺陷，并提出了修正方案。⑤ 然而，这类成果没有详细分析制裁恐怖主义制度的构成和本质，中国学界又缺少系统地研究联合国制裁制度的成果。本文试图结合联合国的相关决议和制裁机构的实践，对制裁恐怖主义制度作立体性分析，以说明该项研究对中国的联合国外交的意义。
一、联合国制裁恐怖主义的运作机制
联合国制裁恐怖主义的制度是反恐专门领域中的社会制度，它包含规则、多样行为体和行为体之间的关系。这里的行为体包括国家、国际组织和其他非国家行为体。联合国制裁恐怖主义的制度体现于联合国的一些反恐决议和行为体经常性的互动实践中，尤其体现在相关国际机构的运作过程中。
联合国制裁恐怖主义的制度首先体现于联合国安理会的一系列决议之中。1390（2002）、1452（2002）号、1455（2003）号和1526（2004）号决议是联合国制裁恐怖主义机制的基础。这些决议确定了综合清单、军火禁运、武器禁运和旅游禁运等规则。这些规则的前身是不完全针对非国家恐怖主义行为体的第1267（1999）号和1333（2000）号决议。
在20世纪末，恐怖主义的危害日益成为一个严重的国际问题。那时，受到其直接危害的国家是美国和俄罗斯。1998年8月7日，美国在肯尼亚和坦桑尼亚的使馆受到恐怖袭击，造成重大人员的伤亡。俄罗斯也因恐怖主义分子支持车臣叛乱而深受其害。1999年10月15日，美国、俄罗斯和加拿大等国家推动联合国通过了1267号决议。该决议认定，塔利班支持恐怖主义的行为，对国际和平与安全构成威胁；根据《联合国宪章》第七章，安理会要求成员国对那些关联着塔利班政权的个人和实体实行冻结资产和航空制裁。由于1267决议未能实现削弱恐怖主义势力的目标，在2000年12月，安理会通过1333号决议。该决议把制裁的对象扩大到基地组织和塔利班，增加了军火禁运和外交制裁的内容，并要求冻结基地组织的基金和其他资产。第1267号和第1333号决议先后编写了制裁所针对的个人、集团、企业和实体的清单。因而，1267号决议和1333号决议包含了一个由综合清单、冻结资产、军火禁运、外交制裁组成的制裁制度。
该制度具有国家性、区域性、时效性、低效性的特征。（1）国家性。虽然1333号决议把制裁的对象扩大到奥萨马·本·拉登和与基地组织相关的实体与个人，但制裁的重点仍然是塔利班。该机制试图通过对塔利班施加压力以削弱恐怖主义的势力。当时，塔利班掌握着阿富汗的政权，可以说，该机制的制裁对象主要是国家。（2）区域性。在建立之初，该机制要求所有国家均应对依第1267（1999）号和第1333（2000）号决议所列清单的个人、集团、企业和实体采取制裁，这是一种全球层次的要求。然而，在实施过程中，这个机制运作的范围要小得多。如，2001年3月，联合国为增强制裁的效果，专门设立了一个专家组，以对监测制裁效果做出建议。专家组工作的范围主要是所谓的六国加二国小组的国家，即阿富汗的邻国加美国和俄罗斯。专家组的建议也重在强调阿富汗的邻国如何加强边境控制和实施制裁。因而，这是一个极具地区性质的机制。（3）时效性。1267号决议规定，一旦秘书长向安全理事会报告说，塔利班已经履行相关的义务，即终止制裁措施。1333号决议的制裁时效为12个月。（4）低效性。第1267号决议规定，所有国家在制裁措施生效后30天内向联合国报告本国的执行情况。截至2000年3月31日，仅51个国家向联合国递交了报告。与此类似，对于1333号决议，到2001年4月4日为止，仅有46个国家向联合国提交了报告。⑥ 递交报告的国家仅有四分之一左右，这表明，由于该机制没有设立一个监测制裁执行情况，各国执行制裁的意愿不高。制裁机制的有效性极低。
2001年的“9·11”事件从一个侧面反应了以上机制的低效性。“9·11”事件凸显了恐怖主义对国际和平与安全的危害。为应对这类威胁，会通过第1388号（2001）、1390（2002）、1452（2002）号、1455（2003）号和1526（2004）号决议，安理变革了该机制，建立起完全针对恐怖主义行为体的制裁机制。
2002年1月4日在安全理事会的非正式协商会议上，秘书长的阿富汗问题特别代表拉赫达尔·卜拉希米先生建议迅速撤消对于不再受塔利班控制的阿里亚纳阿富汗航空公司的制裁，以便于阿富汗朝觐者前往麦加朝觐。2002年1月11日，安全理事会主席发布说明，考虑到阿富汗临时行政当局为履行其义务迫切需要财政资源，并注意到阿富汗中央银行不再由塔利班控制，安理会成员决定，在不影响委员会的责任的情况下，委员会清单中除去中央银行，自2002年1月11日起生效。⑦ 在2002年1月15日，安理会的1388号决议规定，第1267（1999）号决议所规定的制裁内容不再适用于阿里亚纳阿富汗航空公司的飞机或该航空公司的资金和其他金融资源，并终止1333号决议要求立即关闭阿里亚纳阿富汗航空公司在本国境内的所有办事处的规定。由此，1267号决议以来的制裁制度不再针对某一具体国家，转变为针对基地组织和下台的塔利班等非国家行为体。通过后续的决议和机构建设推动，成员国和联合国一道推动了联合国制裁恐怖主义制度的形成。
二、联合国制裁恐怖主义的相关决议
在2002年1月的1390号决议中，对基地组织和塔利班及与其相关的个人、团体和实体，安理会又增加了旅游和军火方面的制裁。由此，联合国针对非国家的恐怖主义行为体的制裁机制初步形成。该机制由综合名单、冻结资产、旅游禁令和军火禁运四部分组成。
（一）综合名单
综合名单由联合国成员国提出，经1267委员会确定，包括“基地”组织和塔利班的成员以及与它们或与基地组织有关联的其他个人、集团、企业和实体的名称。而且，同基地组织、奥萨马·本·拉登或塔利班有关联的个人、团体、企业或实体所直接或间接拥有或控制的企业或实体，或以其他方式支持它们的企业或实体，也可以列入名单。安理会指出，表明个人、集团、企业或实体与基地组织、奥萨马·本·拉登或塔利班“有关联”的行为或活动包括：伙同或代表奥萨马·本·拉登或塔利班或其任何基层组织、下属机构、由其分裂或衍生出来的集团、或以其名义或者支持它们从事资助、筹划、协助、筹备等恐怖主义行动或活动；为它们供应、销售或转移武器和有关军用品；为它们招募人员；或以其他方式支持它们的行动或活动。⑧ 综合清单并不是一份罪犯名单。清单上开列的是曾经以某种方式实际参与或支持基地组织或塔利班的恐怖活动的个人或实体。⑨ 名单由1267委员会悬挂在委员会的网站上，也向成员国发放。
（二）冻结资产
安理会要求成员国冻结综合名单所指定的资金和其金融资产或经济资源，包括由它们或由代表它们或按它们的指示行事的人拥有或直接间接控制的财产所衍生的资金，并确保本国国民或本国境内的任何人均不直接间接为这种人的利益提供此种或任何其他资金、金融资产或经济资源。⑩“经济资源”被定义为所有各种资产，无论有形还是无形资产、动产还是不动产。(11)
在这些资源中，不包含委员会以人道主义需要为由而逐案核准者，也不包含经有关国家决定属于下列情况的资金及其他金融资产或经济资源：（1）所必需的基本开支，包括支付食品、房租或抵押贷款、药品和医疗、税款、保险费以及水电费，或者专用于支付合理的专业人员费用和偿还与提供法律服务有关的费用；（2）常规持有或维持冻结的资金或其他金融资产或经济资源所需要的规费或服务费，但需有关国家先将酌情授权动用这类资金、资产或资源的意图通知1267委员会，而且，在收到该通知后，委员会在48小时内没有决定反对。(12)
（三）旅游禁令
旅游禁令要求所有成员国阻止这些个人入境或过境。但制裁的规定绝不迫使任何国家拒绝本国国民入境或要求本国国民离境，该规定也不适用于为履行司法进程必须入境或过境的情况或委员会经逐案审查认定有正当理由入境或过境的情况。(13)
（四）军火禁运
安理会要求成员国：阻止本国国民、或从本国领土、或使用悬挂本国国旗的船只或飞机向被列入综合名单者直接或间接供应、出售和转让军火和各种有关物资，包括武器和弹药、军用车辆和装备、准军事装备及上述物资的备件；阻止本国国民、或从本国领土向被列名者直接或者间接提供与军事活动有关的技术咨询、援助或训练；所规定的措施不适用于委员会事先核准的专供人道主义和保护用途的非致命性军事设备，以及相关的技术援助或训练，而且这些措施不适用于联合国人员、媒体代表和人道工作人员运入阿富汗供其个人使用的保护性服装，包括防弹夹克和军用头盔。(14)
这四个部分是一个相互关联的整体。综合名单是制裁机制的核心，而冻结资产、旅游禁令和军火禁运是三大支柱。旅行禁令旨在防阻清单所列人员跨越边境；资产冻结则打击其后勤能力；武器禁运在于防止恐怖主义行为体不花大价钱就能在当地取得他们发动攻击所需的物资和训练。(15)
与“9·11”事件之前的机制相比，目前联合国决议中所体现出的机制具有非国家性、全球性和长久性的特征。从非国家性这方面来看，这些机制所针对的目标不再是一个具体国家或政权，而是基地组织和塔利班及与其相关的个人、实体。制裁机制所针对的对象变得更加开放，不再局限于指定的团伙、个人和国家。从全球性来看，冻结资产、旅游禁令和武器禁运，是联合国对所有成员国规定的义务和要求。尤其在“9·11”事件后，在恐怖主义组织化整为零地分散到全球的背景下，旅游禁令和武器禁运不再是地区层面上的一种操作规则。而在长久性方面，此前的制裁机制都有一定的期限或者终止的条件。考虑到反恐斗争的持久性，目前的制裁机制没有任何时间限制。
三、联合国制裁恐怖主义机构
制裁恐怖主义的机制不但明示于联合国的具体决议，还体现于联合国制裁机构的运作实践中。与制裁恐怖主义有关的联合国机构分为两种，一种是常设机构，如1267委员会；另一种是临时性机构，如阿富汗问题监测组和分析性支助和制裁监测工作小组。
（一）1267委员会
1267委员会依安全理事会1999年10月15日第1267（1999）号决议第6段设立。委员会是安全理事会的一个附属机构，由安理会15个成员国组成。最初，这个委员会只是一个制裁塔利班的委员会。在2000年1333号决议，在联合国把制裁扩大到基地组织之后，该委员会改名为关于阿富汗问题的第1267（1999）委员会。2002年1月，鉴于阿富汗的形势发生了重大变化，委员会改名为制裁基地组织和塔利班委员会，不再提及阿富汗。
1.委员会主席由安全理事会指定，包含一名主席和两个副主席。他们以个人身份任职。主席的职权包括：主持委员会会议；至少每90天向安理会口头报告委员会和监测组的总体工作情况；详细评估会员国实施制裁措施的情况；委员会主席选定成员国进行访问以促进制裁措施的执行。(16)
2.委员会有下列职权：制订列名、除名的规则、审议列名、除名请求和对现有资料的拟议、黑名单的更新；同有关会员国协商，以落实相关反恐决议所规定的措施，并向安理会报告此种协商的结果；报告现有制裁措施的执行情况；评估在执行制裁措施方面存在的问题，提出如何加强执行的建议；敦促所有国家立即采取步骤，酌情通过立法或行政措施，执行和加强应对恐怖主义措施，以预防和惩罚违反制裁措施的行为；促成员国把采取此种措施的情况通知委员会，并请各国向委员会报告所有相关调查或执行行动的结果。
3.委员会会议以非公开的方式举行。委员会采用委员会成员国协商一致的原则列名。除名的程序是：被列名者所在国的政府或自身向列名发起国提出申请，向发起国提供足够的新信息并进行磋商；被列名者也可以向反恐委员会直接提供足够的信息并申请除名。如果新证据充分，而且没有受到任何政府的反对，就可以除名。(17)
由于联合国的制裁并没有达到预期的效果，安理会为增强联合国制裁机制的效果，使塔利班尽快交出奥萨马·本·拉登和降低阿富汗对恐怖主义的支持，联合国安理会通过第1363（2001）号决议，决定一个监测制裁措施的机构—阿富汗问题监测组。
（二）阿富汗问题监测组
2001年7月30日，联合国决定在纽约成立监测组。不过，监测组的形成时间是在“9·11”事件后的一周。2001年9月18日，秘书长任命了监测组五名成员。监测组的任期为第1333号决议所规定的措施实施期间。此后，经2003年1455号决议，安理会把监测组的任期延长了12个月。监测机构包括职权和运作程序两个部分。
1.监测组的职责如下：（1）监测第1267（1999）号和第1333（2000）号决议所规定措施的执行情况；（2）向与塔利班控制下阿富汗领土接壤的国家和其他相关国家提供援助，以提高它们执行1267（1999）号和第1333（2000）号决议所规定措施的能力；（3）核对、评估、尽可能核实和报告有关违反第1267(1999）号和第1333（2000）号决议所规定措施的资料，并提出建议。监测组应向第1267委员会报告监测机制的工作。
2.监测组的运作程序。阿富汗问题监测组通过分析成员国递交的报告和接触成员国，以了解他们在执行综合名单、冻结资产、武器禁运和旅游禁运时所遇到的问题。通过研究这些问题，以报告的方式，监测组通过1267委员会向安理会提出建议。
监测组分别在2002年1月14日、2002年8月22日、2002年12月16日向1267委员会提交了三次报告。在这三次报告中，监测组指出，联合国制裁恐怖主义的制度存在三方面的困境。首先，向1267委员会递交报告的成员国数量较少。截至2002年6月30日，1267委员会仅收到了67个国家的答复。截至2003年7月31日，委员会从各国收到了86份报告。换句话说，只有三分之一左右的成员国递交了报告。其次，冻结行动的速度减缓。截至2002年12月，约166个国家和司法部门发布了冻结令，中止金融和其他经济交易。总共约冻结1.12亿美元。这些资金大多数是在2001年9月11日恐怖主义攻击之后冻结的。第1390（2002）号决议通过以后，只冻结了1,000万美元。已冻结的1.12亿美元，不过是可供“基地”组织和塔利班使用的资金和资源中的一小部分。第三，制裁机制在实施过程中仍存在很多障碍。如综合名单信息的不完整、提交制裁名单的国家少，需冻结资产形式的多样性（除资金、有价证券外，还有钻石等）和多渠道性（正规汇款系统和非正式汇款系统）、国际合作制裁中遇到的情报分享不充分、旅游禁令中遇到的伪造身份和旅行证件及盗用护照的行为，都限制着制裁机制发挥效能。
阿富汗问题监测组本是为了满足增强地区性制裁而设立。但“9·11”事件之后，恐怖主义日益成为一个全球性的挑战。为减少制裁制度的困境，在工作的同时，阿富汗问题监测组也经历着从地区制裁向全球制裁的转型。监测组指出，监测组与之详谈的大多数国家逐渐认识到，清单中不一定包括作为奥萨马·本·拉登、“基地”组织或塔利班成员或与之有联系的所有个人。这促成对人员和实体的管制和（或）观察清单范围的扩大。这为制裁对象扩大到面向全球恐怖势力提供了契机。监测组认定：尽管国际社会所采取的各项措施对“基地”组织已造成明显影响，迫使其转入地下活动、转移其资产并设法招募新成员，但该组织依旧“强健有力”，而且看来仍可再次发动攻击，基地组织对国际和平与安全继续构成严重威胁；安理会需延长经修订的制裁制度任务期限，并延长监测组的任务期限。(18) 鉴于此，在2002年的1390号决议中，安理会把监测组的任期延长12个月。在2003年1月的第1455号决议中，安理会呼吁成员国加强履行制裁的措施，并要求1267委员会结合监测组的建议，口头评估成员国执行制裁的措施以促进推动成员国改进制裁。同年2月，秘书长重新任命了由原来人员组成的监测组。该监测组被改称为第1363号（2001）决议所设监测组。在2004年1月，安理会更把阿富汗问题监测组改名为1526号决议所设之分析性支助和制裁监测工作小组。
（三）分析性支助和制裁监测工作小组
2004年，安理会通过了1526号决议。该决议要求：1267委员会发挥中心作用，评估各国切实执行各项措施的资料以供安理会审查，并提出改进这些措施的建议。决议要求所有国家、国际机构和区域组织强调必须确保拨出资源，包括通过国际协作，以对付恐怖主义势力。在一定程度上，这一点强调了国际政治行为体对联合国制裁制度的服从。而且，为进一步评估成员国实施制裁措施的情况，安理会根据该决议设立了分析性支助和制裁监测工作小组。该监测机构包括构成和职能、运作程序三部分。
1.监测工作小组的构成。监测小组由八名成员组成，其中一名为协调员，其他人员都在与恐怖主义活动有关的各领域具有一项或多项专门知识。
2.监测工作小组的职能。除阿富汗问题的监察组的职权外，分析性支助和监察组还拥有以下职责：研究基地组织和塔利班不断变化的性质和最佳对策，并就此向委员会提出报告；鼓励会员国按委员会的指示，提交名单和其他用于识辨的信息，以便列入综合名单；协助委员会处理不遵守制裁措施的问题；酌情进行个案研究；与会员国协商，包括定期在纽约及各国首都同各国代表进行对话包括对各国进行的访问；结合会员国的意见，对制裁相关的问题提出的意见；同联合国其他机构密切合作和交流信息，以确定共同的工作领域；按照委员会的指示，深入探讨任何其他有关问题；以口头或书面简报的形式，定期或在接获委员会要求时，向委员会通报监测组的工作及其活动。(19)
3.监测小组的运作程序。结合成员国向1267委员会提交的报告和监测小组对成员国的有计划的实地访问，分析性支助和制裁监测工作小组评估成员国执行制裁措施的情况，并依据安理会的安排，作出有关综合名单、冻结资产、武器禁运和旅游禁令的报告，并提出建议。
决议中的规则和机构中的规则共同构成了联合国制裁恐怖主义的国际制度。决议中的规则是机构中规则的基础。而机构中的规则不但确保了制裁机制的可操作性，还推动了制裁制度在国际体系内的扩散。制裁制度包括一整套的支柱性规则、组织机构和运行规则、评估机制。制裁制度的运作方式如下：1267委员把涉嫌与恐怖主义有关联的个人或者团体列入/除出黑名单，委员会通过向各国索取相关资料，了解各国执行黑名单所列成员的措施。结合这些资料和实地访问，监测小组定期依要求向委员会提交工作报告。委员会定期向安理会提交报告。(20)
三、联合国制裁制度的本质
要正确理解以上制裁制度的本质，就要分析该制度的制定者、反恐机构中的人员构成和制度运行的动力。
首先，核心规则由美国、英国、俄罗斯等国主导制定。一方面，该制度起源于1999年针对阿富汗的1267号决议。该决议的发起国是美国、英国和俄罗斯等国。2000年扩大制裁范围的1333号决议则由美国、俄罗斯、印度、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦发起。1267号决议和1333决议都提到，制裁是为了使阿富汗不支持恐怖主义。这两个决议都是俄罗斯大使担任安理会主席时通过。对美国而言，决议专门提及了恐怖主义对美国大使馆的袭击。另一方面，“9·11”事件之前，就作为制裁制度的核心部分的综合名单来看，主要的列名国是美国及其盟国。在美国取得了阿富汗战争的胜利后，美国及其盟国又一起推动了名单的更新。
其次，联合国制裁恐怖主义制度的人员构成。
1.1267委员会主席。在“9·11”事件之前，继俄罗斯大使短暂任此一职后，1267委员会主席由当时与美国结成“肉体关系”(21) 的阿根廷大使担任。马里和乌克兰两国代表团指派两名副主席，马里是法国的传统盟友。乌克兰是俄罗斯的盟友。“9·11”事件后，2001年到2003年，委员会主席由美国在南美洲的重要盟国哥伦比亚的大使任主席。马里和乌克兰代表团任副主席。因而，“9·11”事件前后，人员构成有利于法国、俄国和美国。在2003年美国攻打伊拉克到2005年，由于欧美同盟发生分裂，委员会主席由智利大使担任，而在地区局势上依赖于美国的几内亚大使和美国的盟友西班牙及罗马尼亚的大使任副主席。从而，在此期间，人员构成出现了完全有利于美国的变化。这一方面是为了满足美国盟友的反恐需要，如2004年受恐怖袭击的西班牙；另一方面，也是为了便于美国在伊拉克战争后，更好地削弱恐怖主义势力。2005年到2006年时，黎巴嫩真主党和巴勒斯斯坦穆斯林逊尼派哈马斯组织在阿根廷、巴西和巴拉圭3国交界地带活动频繁，美国为防止此地的恐怖主义危害其安全，尤其担心因阿根廷反恐措施不力而危及冻结资产的制度，(21) 可根廷大使再次被推选为委员会主席，美国的盟国希腊和罗马尼亚的大使担任副主席。有利于美国利益的成员设置得以持续。近年来，随着美国与欧洲和俄罗斯关系的缓和，后者又重新获得了在反恐委员会主席一职上的机会。如2007年到08年比利时和俄罗斯的大使分别担任主席和副主席。由上可见，1267委员会主席人员的更替显示了西方在该制度中的主导地位。而这种程序上的优势，确保了美国与西方国家对反恐制度的主导优势。
2.监测机构成员的组成。虽然监测组的成员由联合国秘书长任命，但这种任命需要同委员会密切协商。而由美国及其盟国在安理会的主导地位决定了监测组专家的构成。在阿富汗问题监测组中，组长麦克尔·钱德勒来自英国，其他成员，除美国的维克托·科姆拉斯外，都来自美国的盟友，包括约旦的哈桑·阿巴扎、法国的菲利普斯·格雷弗及尼泊尔的苏兰得拉·巴哈杜尔·沙阿。1455（2003）号决议延长的监测组的任期后，这些成员得到重新任命。2004年安理会通过第1526号决议后，秘书长于2004年3月15日任命监测小组的8名成员。来自英国的理查德·巴雷特任协调员，其他成员包括来自澳大利亚、埃及、法国、俄罗斯联邦、新加坡、英国、美国和赞比亚的专家。从以上成员的构成来看，美国及其盟国在专家组中占了大多数，这就确保了美国对监察组有效控制。美国对监测组的影响还体现于监测组的报告。监测组的报告以美国和英国的专家主笔。由美国和英国专家主笔的监测报告不仅决定着增强制裁的建议有利于西方国家，还使得西方凭借其话语优势和程序优势影响欠发达国家的反恐政策。
最后，制裁制度运行的动力。虽然联合国安理会授予了制裁制度以合法性，但对于大部分发展中国家而言，反恐不是最为迫切和首要的事务。制裁制度得以运行的动力是美国的军事实力、经济上的双边援助和制度性霸权。（1）军事实力。制裁制度得以运行的一个重要因素是美国的军事实力。在2001年到2002年，提交报告的国家只有三分之一左右。但美国攻打伊拉克后，截至2004年7月底，有130个国家向制裁机构提交了报告。(22) 美国的军事势力和强权地位推动了制裁机制的运作。（2）经济援助。“9·11”事件后，美国对外经济援助以反恐为中心，重点援助反恐前线国家。在亚洲，2004年，伊拉克、阿富汗、约旦、土耳其等都得到了美国经济援助支出的很大份额。在非洲，美国的经济援助也大为增加，如近几年对也门的援助。这些援助增强了欠发达国家对制裁恐怖主义制度的支持，也为制裁制度得以持久运作提供了基础。（3）制度性霸权。制裁制度的运作与依赖于美国在国际组织中的既有制度性霸权。二战结束以来，美国按照自己的利益和价值塑造了国际制度，国际货币基金组织、金融行动特别工作组（FATF）和世界银行都是美国霸权塑造的结果。在推动各国制裁恐怖主义这方面，这些既有的国际组织也起了推动作用。金融行动特别工作组所制定的反洗钱四十项建议和反恐融资九项特别建议，是世界上反洗钱和反恐融资的最权威文件。世界银行和国际货币基金组织依这些特别建议对恐怖主义势力实施金融制裁和冻结资产。(23)
结论
联合国制裁恐怖主义的机制包括决议中的规则和机构中的运行规则两部分。联合国决议中的规则由综合名单、冻结资产、旅游禁令和军火禁运组成。联合国制裁恐怖主义的机构有1267委员会、阿富汗问题监测组和1526号决议所设之分析性支助和监测小组。这些机构中的原则包括机构的职能与运行程序。该制度的建立者、反恐机构中的人员配置都体现了西方国家（尤其是美国）的主导地位。制裁制度运行的动力来自于美国的军事实力、经济实力和制度性霸权。不过，有别于针对国家的制裁制度，联合国制裁恐怖主义的制度具有全球性；所针对的目标具有非国家性；制裁没有限定时效。联合国的制裁恐怖主义制度具有非国家性，这不会与国家主权的原则有冲突。然而，在通过2004年1526号决议后，联合国要求成员国递交专家名单以成立分析性支助和监测小组，中国却没有提交专家名单。考虑到中国周边的恐怖主义威胁，中国应该提供相关的专家人士并参与到监测机构的工作，在联合国的制裁恐怖主义制度中发挥更为积极的建设性作用，以体现出一个负责任的大国的形象。
［收稿日期：2010-12-23］
注释：
① 在笔者写作本文过程中，复旦大学的张贵洪教授和南京大学的蔡佳禾教授提供了不少有益建议。在此，笔者对他们深表谢意。
② 马勇等．联合国反恐怖主义机制发展历程评析[J].2006(9):26－30.王炎．国际反恐怖合作的新自由制度分析[J].南京师范大学硕士论文．Jimmy Gurulé,“The Demise Of The U N Economic Sanctions Regime To Deprive Terrorists Of Funding,” Case W.Res.J.Int' l L.19 2009,pp.60-61; Monik A.Heupel,“Adapting to Transnational Terrorism:The UN Security Council's Evolving Approach to Terrorism,”Security Dialogue,Vol.38,No.4,2007,p.477; C.S.R.Murthy,”The U N Counter-Terrorism Committee:An Institutional Analysis,”http://library.fes.de/pdf-files/iez/04876.pdf.
③ Iain Cameron,“Due Process and United Nations Security Council Counter-Terrorism Sanctions,”2006/06/02,arrive at http://www.coe.int; Peter Gutherie,“Security Council Sanctions and the Protection of Individual Rights,”NYU Annual Survey of American Law,Vol.60,pp.491-542.
④ 受瑞士、德国和瑞典政府的委托，美国布朗大学沃森国际研究所定向制裁项目研究小组，分析了制裁委员会的现行做法，并提出了加强联合国定向制裁程序的建议。根据其分析结果，沃森国际研究所于2006年3月编写了题为《通过公正和明确的程序加强定向制裁》的白皮书．
⑤ A/60/887 S/2006/331，《沃森国际研究所报告》．
⑥ S/2000/282、S/2001/326.
⑦ S/2002/74
⑧ S/2005/1617.
⑨ S/2005/572.
⑩ S/1999/1267,S/2000/1333,S/2004/1526.
(11) http://www.un.org/chinese/sc/committees/1267/guidance.shtml.
(12) S/1999/1267,S/2002/1390,S/2002/1452.
(13) S/2004/1526.
(14) S/2000/1333,S/2002/1390.
(15) S/2006/154，第6页．
(16) S/2003/1455.
(17) S/2000/1333,S/2002/1390.
(18) S/2002/65,S/2002/1050,S/2002/1338.
(19) S/1999/1267,S/2005/1617.
(20) S/1 999/1267.
(21) 孙洪波，“基什内尔当政以来的阿根廷与美国关系，”arrive at,http://ilas.cass.cn.
(22) S/2004/679.
(23) Smallwood,“Combating the Financing of Terrorism:The Roles of the IMF”,Villanova University Villanova Law Review,October,2005,p.645.
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