深入试点务求实效大力推进国有企业改革——国家经贸委副主任陈清傣泰在全国企业改革试点工作经验交流会上的报告（摘要）——（1995年10月7日），本文主要内容关键词为：副主任论文,会上论文,实效论文,试点工作论文,企业改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、企业改革工作的进展情况
党的十四届三中全会以来，尤其是党中央、国务院确定国有企业改革为今年经济体制改革的重点以来，国有企业改革取得了一系列新的进展。今年5月，我们在上海召开全国企业改革试点工作现场交流会，总结和推广了上海等试点城市、试点企业建立现代企业制度和“优化资本结构”的典型经验，下发了一些可操作的政策性文件，对增强大家的信心，明确企业改革任务，探索解决重点难点问题，推动下半年的改革工作产生了积极影响，上海会议以后，许多试点城市市委、市政府认真研究上海会议提供的经验，结合本地情况，采取得力措施，加快了企业改革的步伐。
当前，企业改革总的形势是好的：一是全国上下对搞好国有企业的重要性、紧迫性和搞好国有企业的思路形成了共识，企业改革进入了扎实推进的实施阶段；二是中央和省、区、市已确定的2000多家现代企业制度试点，18城市“优化资本结构”等四项试点以及各地区、各部门的改革试点工作全面推进，目前进展顺利；第三，企业改革的重点难点问题已经理清，有些正在着手解决并有新突破，各地从实际出发，制订措施，取得的经验各有特色，初见成效。
（一）关于百户建立现代企业制度试点
试点工作自去年11月开始启动，各试点企业以三中全会《决定》为指针，认真制订试点《实施方案》。到目前为止，我委、体改委与有关地区或部门已批复实施方案52户（其中体改委联系批复的12户），其他企业多数也已进入方案的最后论证阶段。在已批复的企业中，有13户按照《公司法》的有关规定进行了公司注册登记并已挂牌运营。从实施情况看，试点工作在以下几个方面取得了明显进展。
⒈ 进行公司制改建
目前试点方案已获批复并开始实施的企业，分别按以下五种形式进行改制。一是改制为多元股东持股的有限责任公司或股份有限公司，有唐山碱厂、吉林化纤等7户企业，占已改制企业总数的13.5%。其中唐山碱厂将中央和地方“拨改贷”转为“贷改投”，形成由国家开发投资公司、省建设投资公司、省经济开发投资公司及唐山市经济开发投资公司等四家股东持股的有限责任公司，实现了投资主体多元化、形成有利于政企分开的内部制衡机制，同时，还使企业的资产负债率由90%降到了59.5%。二是改制为国有独资的集团公司，并由新组建的国有独资集团公司作为投资主体，将其生产主体部分改制为股份有限公司或有限责任公司，这一类企业有24户，占已改制企业总数的46.2%。其中，重钢、杭动、冶钢、扬子电气、武锅、徐工、桦林集团、西北轴承等21户的生产主体部分改制为股份有限公司，上海汽车和安徽轮胎等3户主体部分改制为有限责任公司。这些企业中，扬子电气、徐工、长春汽油机和西北轴承等企业已获A股上市额度，建设工业集团等企业已发B股。三是直接改制为混合控股的国有独资公司。有烟台合成革、太钢、湖北化纤、西北七棉、秦川机床等17户，占已改制企业总数的32.7%。四是将原行业主管厅局“转体”改制为单纯控股的国有独资公司，有青岛益青、湖南物资等3户，占5.8%，改为控股公司，主要从事资产经营。五是解体1户，即上无三厂。
这些企业改制后，除3户企业由行业主管部门代行所有者职能外，均已明确了国有资产的投资主体。多数正在按母子公司体制，将子公司改建为多元股东持股的有限责任公司或股份有限公司，充分发挥公司制组织形式有利于吸纳社会资本的特点，实现自己的发展战略。如西北轴承厂改为国有独资集团公司后，已与不同地区、不同行业另外5家股东发起筹建股份有限公司，与一家县属企业合资成立有限责任公司，以优势产品为龙头，以产权为纽带，朝着跨地区、跨行业、跨隶属关系大型企业集团的方向发展。同时，已改制的企业都依照《公司法》规定，建立了由股东大会、董事会、经理层、监事会组成的公司治理结构。改制为国有独资公司的，由政府向其派出监事会，对国有资产保值增值实行监督。目前，冶钢、杭动、徐工、扬子电气、烟台合成革等国有独资公司的外派监事会已经组成，其他企业的监事会正在抓紧组建中。
⒉进一步转换经营机制
一是通过公司制改建，企业内部的制衡机制开始形成。一些企业在改制为多元股东持股的公司后，由于股东利益相互制约并构成了对经理层的内在约束，企业开始以新的程序和机制决策，投资饥渴受到了明显的抑制。二是在进行公司制改建的基础上，在企业内部形成母子公司体制，精简内部机构。冶钢在改制过程中，制定了将二级单位分别改制为子公司、事业法人和分公司的实施办法，完成了职能机构重组和二级单位领导班子调整，削减机构12个，精简人员1900余人。三是加大了三项制度改革的力度，在企业内部形成了择优、竞争上岗的机制，如重钢在改制过程中形成了内部劳动力市场，经常保持约1000名富余职工参加下岗培训，为减轻企业冗员负担，提高劳动生产率创造了条件。
⒊针对重点难点问题实行突破
在试点企业《实施方案》的论证、审批过程中，许多地区或部门为了增强企业的竞争力，形成能带动地方经济发展的优势企业、拳头产品，多次召开由省市主要领导主持的协调会议，解决重点难点问题，积极为试点企业创造条件。到目前为止，凡批复的《实施方案》中，都伴有省市、部门以《决定》。《意见》、《通知》、《会议纪要》等正式文件形式下达的有关改革试点的政策、措施，在地方、部门权限范围内，提出了不少解决重点、难点问题的办法。
在减轻债务负担方面，有26户试点企业的资产负债率有所下降。各地对试点企业“增资减债”的措施主要有以下几种：一是将企业实际上缴的所得税、属地方部分的增值税以及城建税等返还一定比例给企业，作为国家资本金；二是将地方的财政性借款、欠缴的“两金”、集中的折旧以及“拨改贷”转为国家资本金；三是在企业的资产负债率下降到合理比例之前，将企业税后利润或国有资产收益留给企业，用于增加国家资本金；四是允许企业加速折旧。
在分流富余人员、分离办社会职能方面，试点企业和所在地方政府同心协力，已有所突破。重钢计划在五年内分流1.9万人，占现有职工总数的38.9%，其中有6800人将在今后6年内向社会分流，进入劳动力市场，所属的26所中小学校从今年开始逐步移交当地政府管理，目前已有3所小学由当地教育部门接收；徐工拟在3年内分流职工总数的20%；太钢的30所中小学校拟在3-5年内由市政府帮助接收，企业交付的教育经费以1994年实际开支为基数逐年递减20-30%。
（二）关于18城市“优化资本结构”试点
经过一年多的积极工作，总的看，18个城市企业底数基本摸清，试点思路基本清晰，主要政策陆续出台，重点难点问题正在突破，试点取得了初步成果。
1、多渠道增加国有企业资本金，调整企业资产负债结构
截止到今年6月底，18城市为企业增资共计49.94亿元。其中所得税返还1.38亿元，占2.76%；企业自补29亿元，占58.06%；多渠道增资19.56亿元，占39.16%。
2、对优势国有企业的技术改造力度加大
为了帮助18城市编制好“九五”技改规划，推动改造与改革、改组、加强管理相结合，我们年初在上海召开了18城市技改工作研讨会，以上海老工业基地改造的实例，对试点城市编制技改纲要提供指导。在各城市配合下，我委提出了《18城市试点国有企业和拳头产品摸底调查分析报告》，建立了18城市4052户工业企业原始档案，以销售额、实现利税、银行信用等级、产品销售率、资金利税率五项指标为标准，划分了四大类企业，理出经济效益高、技术含量高、有发展前景、能带动城市工业结构和产品结构调整的“龙头”产品，优先予以扶植。按照“择优扶强”的原则，各城市全部提出了《城市企业技改规划》或《技改纲要》。环绕各城市支柱产业的技改项目，将在年内启动。
3、分离企业办社会职能，分流企业富余人员
各试点城市分离企业办社会职能大多采取“先分后离”两步走的办法，先将办社会职能独立出来，自收自支，逐步减少费用支出，待条件成熟再脱离母体。步子较快的城市，一些企业的办社会职能已开始由政府承担，如蚌埠、重庆、沈阳、武汉、柳州等市，已接收企业分离出来的自办学校12所。
试点开始以来，尤其是今年以来，各城市分流富余人员力度明显加大。归纳起来，主要渠道有6种：一是开发新的生产项目，兴办各类企业；二是企业间劳务输出，调剂余缺；三是新建企业优先招收老企业富余人员；四是出资鼓励职工自谋职业，实行离厂谋职、厂管养老或组织起来重新就业；五是对年老体弱职工在厂内提前退养；六是分流到社会，进入劳动力市场。据统计，1994年初18城市国有企业共有职工1469万人，其中已下岗的富余职工240万人，占职工总数的16.3%。截止今年8月底，已分流133.6万人，占下岗富余人员总数的55.6%。
4、推动企业兼并破产
130号文下发5个月来，共有52户企业被兼并，其资产总额12.4亿元，负债总额11.2亿元，资产负债率平均为89.8%，这些企业通过兼并得到了解救，资本得到了优化，结构得到了调整。
目前18城市已经或正在进入破产的企业共计161户，其中，已破产终结的58户（去年47户，今年上半年11户）；正在破产程序中的20户；拟进入破产程序的83户，已破产终结的58户企业，资产总额18.7亿元，负债总额32亿元。共涉及职工5.3万人，其中在职职工3.8万人，安置率达99%。
通过这一段的实践，试点城市普遍感到，兼并破产是进行国有资产存量重组，劳动力优化配置和结构调整的重要手段。兼并破产工作力度加大，在实践中开始探索到一些经验。
在充分肯定成绩的同时，我们还要看到当前企业改革试点工作中还存在一些问题，主要有以下几点：
一是部分试点企业对科学规范、相互制衡的法人治理结构的内涵和意义认识不足或抱有疑虑。建立科学规范的法人治理结构，是企业转换经营机制、建立现代企业制度的一个关键环节。但一些试点企业缺乏建立企业内部制衡机制的积极性和主动性。在制订改制方案时，不愿意在自己之外再有一个国有资产投资主体作为股东，也不愿意别的股东来参股。一些企业的管理人员则倾向于董事长、总经理一人兼，不愿意自己的权力受到更多的制衡。
二是试点工作的进展不平衡。中央直属企业的试点工作落后于地方管辖企业。中央企业改制工作中明确投资主体等工作涉及的部门较多，一些问题的协调相当困难，影响了企业改制的进度。地区之间进展不平衡。有些地区的试点企业尽管较早地完成了方案的制订工作，但由于在领导的工作日程上排不上队，迟迟不能进入方案论证和审批，影响了进度。企业之间进展也不平衡。有少数企业在试点之初就抱有幻想，希望得到优惠政策，试点工作展开后发现不仅没有偏饭吃，而且要花大力气进行制度创新，试点的积极性有所下降。
三是各方面的配套改革尽管已迈出了步子，但仍然跟不上企业改革的步伐。目前企业改革迫切需要政府机构改革、金融体制改革、财税体制改革和社会保障体系改革的配套和支持。主要表现在：试点企业明确投资主体难。企业兼并和结构调整的进度还受到某些环节的制约。企业经法院裁定破产终结，但后续的资产变现、呆帐冲销等十分困难。企业分离办社会职能受到政府财力筹措能力的制约。跨地区、跨隶属关系的企业兼并经常遇到现行所得税制的障碍。由于社会体保障体系不健全，劳动力市场不发育，使企业分流富余人员的工作步履维艰等。
二、全面学习、领会五中全会和江总书记《讲话》精神，提高认识，深入试点，务求在重点难点问题上取得突破
按照五中全会精神，“九五”时期是经济体制转轨、初步建立社会主义市场经济体制和现代企业制度的关键时期，是加快结构调整、提高经济增长质量和效益的重要时期。试点城市、试点企业承担着为改革、发展探路的重任，试点的成败关系改革的进程和全局。为了巩固已有的成绩，切实解决存在的问题，必须全面学习和领会五中全会和江总书记《讲话》精神，在企业改革的一系列重大问题上进一步提高认识，统一思想，深入试点，务求在解决深层次的矛盾和问题上取得经验，趟出路子，实现突破。
（一）关于全国、准确地理解现代企业制度的四项特征
江总书记在《讲话》中强调指出，三中全会《决定》“把现代企业制度的基本特征概括为‘产权清晰、权责明确、政企业分开、管理科学’。这四句话是相互联系的统一整体，缺一不可，不能只强调某一方面而忽略其他方面，必须全面准确地领会和贯彻”
全面、准确地理解“四句话”，是正确把握企业改革方向的重大问题，在三中全会《决定》发表后的一段时期，有的同志过分强调产权决定一切，似乎只要产权问题解决了，现代企业制度就建立了，而对产权问题的理解也很狭窄，似乎就是股票上市。今年初，我们召开了全国企业管理工作会议，强调要全面理解“四句话”，把改革和管理结合起来，又出现了另一种倾向，认为国有企业的问题只要狠抓管理就可以解决，用不着机制转换、制度创新，在试点工作中，有的同志对科学规范的法人治理结构的内涵和意义认识不足，实质上也是对“四句话”理解不深、把握不准的问题。
究竟应当怎样全面、准确地领会和贯彻“四句话”的科学内涵，是我们在学习江总书记《讲话》时要深入研究的一个问题，这里先谈谈我们的初步理解，供大家讨论。
“产权清晰”主要是指产权责任清晰，现代企业制度是一种出资者明确、到位的企业制度。实现产权清晰，就是要通过建立一套符合市场经济要求的经营性国有资产的管理，监督和运营体系，明确企业国有资产的投资主体，使所有者代表到位，进入企业内部行使所有者的权利。在此基础上，企业通过转换机制，建立现代企业制度，成为独立的法人实体，进入市场自主经营。这样，就可以在保证和落实国家对国有资产的所有权的同时，构造出千万个独立的市场竞争主体，从根本上解决公有制与市场经济相结合的问题。
“权责明确”重点是要在两个方面明确权利和责任。一是在国家与企业的关系方面，要明确国家作为出资者与企业之间的权利和责任划分。国家通过国有资产投资主体在企业中行使出资者权利，并以投入企业的资本额为限对企业的债务承担有限责任；企业则拥有包括国有投资主体在内的各类投资者投资及借贷形成的企业法人财产，对其享有占有、使用、处置和收益的权利。二是在企业内部，通过建立科学的法人治理结构，形成规范的企业领导体制和组织制度。依据《公司法》建立权力机构、决策机构、执行机构和监督机构，并界定各自的权利和责任。
“政企分开”重要的是实行政企职责分开，职能到位。首先是政府的社会经济管理职能与经营性国有资产的所有者职能分开，其次是经营性国有资产的管理、监督职能与经营职能分开。只有实行两个分开，才能为实现政府调控市场，企业自主经营创造基本条件。职能到位指改变目前政府──企业职能错位的状况。企业的经营权应交还给企业，政府不再直接干预企业的决策和生产经营活动；企业办社会的职能由政府接过来，使企业将目标真正集中到追求经济效益上来。
“管理科学”的内涵是随着生产力发展和社会进步而不断完善和丰富的。当前建立现代企业制度中应着重考虑的是：一、企业的经营发展战略；二、建立科学的领导体制与组织制度；三、把握市场信息，及时有效地作出反应；四、不断优化企业内各项生产要素的组合；五、以提高市场竞争力为目标，完善各项管理制度；六、注重实物管理的同时，注重价值形态管理，注重资产经营，注重资本金积累；七、开发人力资源，培育企业文化；八、遵纪守法，诚信交往，塑造良好形象。
现代企业制度的这四项特征是一个有机的整体。四句话有很强的关联性，既互为因果，又互为条件。只有四项特征都充分地体现出来，才能综合地从根本上解决国有企业面临的深层次问题。依法规范的现代公司，比较全面地体现了上述特征，是建立现代企业制度的组织载体。
（二）关于转换企业经营机制
建立现代企业制度既包括企业制度创新，也包括经营机制转换，对于试点企业来讲，两者不可偏废。现在，经济体制和经济环境正在发生深刻的变化，我国经济正处于一个重要转折时期。其中对企业影响最大的有三点：首先，市场机制正在取代计划体制，“九五”是这一新体制加速建立的重要时期；其次，是我国正由短缺经济转向供需平衡，对经济发展由资源制约正转向市场制约，由量的追求转向质的追求和结构的追求；第三，是对国内市场的高关税保护正转向与世界经济的大幅度交叉和融合，国内市场将逐渐成为世界市场的一部分。
面对如此深刻的变化，企业转变经济增长方式，提高经济增长质量和效益已成为十分紧迫的问题。过去产品生产出来就一定有买主、就会有利润，这是短缺经济卖方市场的特征；过去热衰于以外延保经济增长，这是国家出钱企业花的结果；过去重速度、重产值、轻效益的背景是收支两条线，国家对企业的债务承担联带责任等等。可以说，传统计划经济增长方式的本质是短缺经济，政企不分。经济环境的变化和不断深化的经济体制改革使传统经济增长方式存在的基础正在发生根本性的转变。企业健康发展必须面对已经改变的环境寻求新的经济增长途径。
企业转变经济增长方式的基础是转换经营机制。所谓转换经营机制，其核心是在新旧体制转轨中，企业运转的轴心和运行体系要实现根本性转变。在原有体制下企业以国家计划为轴心而公转，以完成生产任务为中心而自转，通过收支两条线和全方位的计划管理体系，实现国有国营，而在市场经济体制下，企业要以市场为轴心而公转。以实现经营目标为中心而自转，企业作为独立法人进入市场竞争体系，面对无情的优胜劣汰筛选，自主经营，自负盈亏、自我发展，自我约束。这一机制的转变，使企业追求的目标变了，企业接受导向的信息源变了，对企业和经理人员的评价和考核的标准变了。相应地，企业要重新构造与政府的关系，与用户的关系，与其它企业的关系，与银行的关系，与职工的关系等。
因此，企业要进入市场，除了政府要为之创造条件外，关键还是要自己转换经营机制，要不断地捕捉市场提供的机遇，对市场的信息和宏观调控信号及时地作出有效的反应，要形成科学高效的内部组织，通过对企业各类活动的计划、组织、指挥、协调和控制，不断优化配置企业的各类资源，充分运用法律法规和市场经济允许的各种方法和手段，去获取最大的经济效益。同时接受来自所有者和市场的硬约束。
怎样把“转机”与“建制”有机地结合起来，实现企业经营机制的转换？从根本上说，就是要把现代企业制度的特征移植到国有企业中。首先，改变债务责任关系。企业依据《公司法》成为独立法人实体，对自己的债务债负责，自负盈亏，直至破产；包括国家在内的出资者则只以投入企业的资本额为限，对企业债务承担有限责任，从根本上改变企业吃国家“大锅饭”的体制；其次，形成资产流动机制。企业要“活”，重要的是要形成产权结构的流动性和开放性，即资本的注入和出资者的更换、增减能顺利进行。这就改变了工厂制企业中固化而不能流动的板块式、封闭的产权结构；第三，拓宽企业融资渠道。改变国有企业与财政和银行紧紧捆在一起，企业只能依赖财政注入资本的体制，使企业有可能进入资本市场，多渠道融资；第四，形成转机制、抓管理的内在动力。企业以追求经济效益为目标，面对来自市场的激励与约束，形成企业内部制度创新、管理创新、技术创新的动力；第五，形成新型的企业与职工关系。企业作为独立的公司法人，与职工的关系是依据《劳动法》形成的契约关系，企业不再包揽职工就业、福利、子女、社会保障等一切方面；第六，形成企业的约束机制。通过公司治理结构，所有者代表进入企业，在企业内部形成所有者、经营者和劳动者相互激励、相互制衡的机制，使三者的利益得到保障，三者的行为受到约束。从而在国有企业中建立起我们渴望已久的自负盈亏、优胜劣汰以及激励和约束相结合的经营机制。
（三）关于抓住有利时机，大力推进兼并破产
对于兼并破产和结构调整的意义，目前各方面的认识正在趋于一致。很多城市负责同志表示，打开城门，只要能增加税源、安排就业，欢迎外地优势企业兼并当地困难企业。打破原有的隶属关系，跨地区、跨行业兼并的力度正在加大。国发[1994]59号文件和银发[1995]130号文件下发后，政策也基本到位。在优势企业与困难企业之间差距明显拉大的情况下，现在是通过兼并破产，建立优胜劣汰机制，加速结构调整的一个十分有利的时机。但是，从前一段的情况看，实践中也存在不少难点问题，有一些需要澄清的认识。
有些同志对把兼并破产作为当前结构调整的重要手段的意义认识不足，有畏难情绪。实践证明，国有经济结构不合理是很多国有企业陷入困境、国有资产运营效率低下的一个基本原因。在向市场经济转轨的过程中，必须对国有经济进行一次战略性的结构调整，这是进入良性循环所不可超越的一个阶段。结构性矛盾经多年积累已形成相当一批长期亏损、资不抵债、扭亏无望的企业，从各地调查的情况看，这类企业一般都占企业总户数的15%左右。对这类由于结构不合理而陷入困境不能自拔的企业，一味地用水多加面、面多加水的办法是不行的，必须通过兼并破产，进行资产存量重组，重新配置资源的办法来解决。
有的同志觉得国有企业破产是破国家的“产”，认为由于破产使国家遭受损失。实际上，在破产时表现出来的资产损失在企业破产之前就已经形成，破产不过是把已有的损失搞清楚。水落石出，石头不是因为水落才长出来的。从积极的意义上看，不是因为破产才造成损失，而是通过破产防止了新的损失。因为濒临破产境地的企业，人还在，各项开支仍要发生，在没有有效产出的情况下，几乎都是吃了资产吃土地，吃了财政吃贷款，这样的企业多维持一天，劳动力和生产资料就闲置一天，资产就流失一天，这些损失归根到底都是国家的损失，是国有资产的流失。因此，对符合破产条件的企业实施破产，不是一种消极的办法，而是一种积极的防止新损失的办法。
近来有一种意见，把企业破产工作与银行投资的高风险区联系在一起，对这个问题要作具体分析。如果有的地方假破产，真逃债，而且一而再，再而三，使债仅人的权益无法保证，把这样的地方列为投资高风险区，是恰如其分的，但是，某个地区该破产的企业中，依法实行破产的比别的地方多，就此并不能认为是银行投资的高风险区。
在市场经济中，银行投资的安全性靠什么来保证？在债权人方面，要靠银行自己行为规范，认真审查债务人的资信情况和投资项目的可行性等等。在债务人方面，决定借贷和投资的是企业，怎样才能使企业作出科学、慎重的决策，减少坏帐的形成？一个重要的条件就是建立优胜劣汰机制，劣到极限就只能破产。如果企业都觉得自己反正不会破产，它的决策就很难有科学性，银行的投资也不会安全。目前我们大力推进兼并破产，不仅仅是为了解决历史遗留的结构不合理问题，同样重要的是建立起优胜劣汰机制。正如江总书记指出的，“企业人员可以流动，长期亏损、资不抵债的企业可以破产，这是企业在市场经济条件下优胜劣汰的表现，也是搞活国有企业的重要条件”。通过兼并破产，建立起优胜劣汰机制，就会从根本上硬化债权债务关系对企业借贷和投资行为的约束，使企业的决策更加科学和慎重，从而从根本上降低银行投资的风险。因此，那些兼并破产推进较快的地区，实际上恰恰是在努力创造条件，建立降低银行投资风险的机制。如果一个地区的企业不论怎样资不抵债，不论怎样决策失误，都不必担心会被兼并或破产，这样的地区才真正是银行投资的高风险区。
当然，在统一思想、大力推进兼并破产的同时，也要不断完善有关的政策，例如呆帐准备金调剂使用的问题，“亏三逾二”的标准问题，都需要对有关政策加以完善。各地也已经创造出一些行之有效的做法，有待总结。另外，从对国家负责的角度，各地在推进兼并破产时一定要掌握政策，尊重主要债权人的意见，依法实施，严防假破产，真逃债。据工商银行最近对77户破产企业的调查，大多数是依法破产。但也有20户左右有逃废债行为，其中10户比较明显，这个问题要引起我们的高度重视。如果经过调查，确属逃废债行为，一定要立即纠正，并总结经验教训，防止再犯，保证这项工作能顺利健康地向前推进。概括来说，当前兼并破产工作总的方针是统一思想，大力推进，完善政策，依法实施。
（四）关于建立“减人增效”机制
国有企业富余人员多、办社会负担重，是大家公认的必须解决的难点问题。但是一旦推进起来，又发现在一些地方，有关各方积极性并不太高。有的地方政府安于富余人员滞留于企业的现状；有的企业不愿冒减人的风险；有些职工也乐于吃企业的“大锅饭”，不愿意到劳动力市场上去找工作等。
富余人员多，办社会负担重，企业每年要为此支付大量成本。按富余人员占职工人数的30%、每人每年平均花费4000元计算，国有工业企业每年要为富余人员支付960亿元的开支，比去年的利润总额还多100亿元。因此，不进行“双分”，国有企业就不可能在成本、价格上实行平等竞争。除了这个因素外，更重要的是它严重阻碍着企业转换机制、进入市场。
一是使企业面临多个互相矛盾的目标，精力分散，无所适从，弱化了效益目标。在市场经济中，企业的目标是追求效益，政府则追求增加就业，提供福利等社会目标，两种目标经常是矛盾的。在现有的体制下，国有企业承担大量社会职能，不得不在这两类矛盾的目标之间经常进行艰苦的权衡、取舍，而不能全神贯注地追求效益目标。结果，在巨大的、现实的生活福利、就业、上学等压力之下，效益目标被弱化，企业在市场竞争中处于不利地位，社会目标最后也难以保证。
二是在岗的有效工作人员与富余人员混杂，是管理松弛和失效的重要原因。在一些老企业中，企业变成了部落式的小社会，几世同堂，家族关系、姻亲关系盘根错节，极大地增加了管理的难度，人的积极性和创造性受到压抑，劳动生产率难于提高。
三是企业办社会强化了职工对所在企业的依赖，阻碍了劳动力的正常流动，使劳动力资源无法根据需要通过市场优化配置。企业花费大量成本办“小社会”，使职工与社会的关系变成了职工与企业的关系，职工除了从企业取得工资外，还要依靠企业提供形形色色的非货币的收入、福利和各类保障。职工离不开企业，就像人离不开社会一样；企业难于辞退职工，就像社会不能抛弃每一个人一样。结果是职工稳吃企业“大锅饭”、企业对职工生老病死一包到底。
人是企业从事生产经营的基本要素，但他不能随企业生产经营和市场竞争的需要在数量和结构上进行调整，企业就难于富有活力、具有市场竞争力。因此，各级政府要高瞻远瞩，从搞好国有企业全局出发，看到分流富余人员、分离办社会职能的深远意义，下决心创造条件，通过持之以恒的努力，解决这一历史性问题。
为此，各试点企业和试点城市通过大胆探索，已经迈开了步伐。对政府来说，要致力于建立和完善社会保障体系，逐步实现离退休职工和失业，待业职工的社会化管理；创造条件分步接收企业的各项办社会职能；大力培育劳动力市场，广开就业门路，增加就业岗位，推行再就业工程。随着技术进步，集约化程度提高，一般地讲，新的就业机会不在大企业。要探索通过发展各种形态的中小企业积极安置富余人员的途径。对企业来说，要推行全员劳动合同制，在企业和职工之间形成契约关系；搞好定员定额，实现竞争上岗，在企业内部保持一定的待业率；实行“先分后离”将富余人员从岗位上撤下来；将生产主业与后勤辅助部分分开。再以企业为依托办各类企业，成熟时走向社会，与母体脱离；疏通富余人员流向社会的渠道，逐步实现富余人员由企业安置为主，转向由劳动力市场配置为主。
（五）关于“搞好大的，放活小的”加速国有经济的结构调整
江总书记在谈到以企业改革促进发展，提高经济增长的质量时指出，“要集中力量抓好一批大型企业”。“同时，要加快国有中小型企业的改革”，“对一般小型国有企业，要进一步放开，放活，有的可以实行兼并、联合或租赁，有的可以改组为股份合作制，也可以出售”。
“搞好大的，放活小的”即“抓大放小”是调整国有经济结构的一个原则，是在多种经济成份共同发展的条件下发展和壮大公有制经济的一条途径。我国几十年的计划经济基本上是国有经济的一统天下，企业不论大小，行业不分主次，一概为国有国营。现在，多种经济成份共同发展，国家就面临着控制哪些企业，哪些行业，才能保证公有制的主体地位和国有经济的主导作用的问题。一些地方的经验表明，大型骨干企业体现国家实力，要搞活、搞好；小企业创造市场活力，要放开、放活。今年上半年国家经贸委选定的1000户优势企业中，有878户工业企业，从户数看，仅占全部预算内工业企业总数的2.82%，而资产总额占63%，产值占69.6%，销售收入占70%，利税占74%。这些数字说明，集中力量抓好一批优势企业，抓住关键的少数，就抓住了国有经济和国民经济的大头，正如江总书记指出的，“一个国家的经济发展，工业化的实现，经济整体素质的提高，主要依靠大型企业和企业集团。有了一批大型企业和企业集团，就能有效地带动一大批中小型企业健康发展，对危困企业的调整余地就大了”。
采取多种灵活方式加大改革力度，是搞活国有小企业的现实选择。小企业的特点是，处于竞争性行业，行业划分细而分散；势单力薄，要适应市场及时调整。对这类企业政府直接管理，一是由于政府管理效率低，企业对政府存有依赖心理，使这些企业在市场上缺乏应变力和竞争力；二是数目如此众多的企业，国家事实上很难实现有效的管理。即使广泛采用承包等办法，也难以防止资产的流失，监督管理成本很高；三是国家不可能也没必要提供足够的财政支持。一些地区的实践证明，放开这些小企业，可以充分利用市场机制调动企业和职工的积极性，绝大多数小企业是可以搞好的。国家则可以集中有限的财力和改革力度，抓好“关键的少数”，因此，放开、放活小企业可能成为搞活国有经济的一条新路。
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