国外贷援款项目绩效审计实践的探索，本文主要内容关键词为：款项论文,绩效论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国外贷援款项目绩效审计的程序和主要做法
（一）绩效审计的准备阶段
1.明确绩效审计的思路，科学合理地选择项目。绩效审计项目的选择和确定，是开展绩效审计的第一步，也是最关键的一步，是搞好绩效审计的前提。审计工作中要注意把握几点具体原则：一是重要性原则。即所选项目是否具有社会影响力；二是可行性原则。即选择相关数据较易获得，是审计部门、外资审计人员力所能及，审计环境相对较好的项目；三是增值性原则。即所选项目有改进空间；四是合理组织原则。对审计人员开展有针对性的培训，提高审计人员对问题的理解能力，同时聘用外部专家协助审计人员开展绩效审计工作，充分利用财政等部门的评价结论，这样既节省了审计资源，又可提高审计的权威性和科学性。
2.注重审前调查，明确审计重点，编制切实可行的审计方案。一是认真查阅和熟悉国家及地方相关政策法规、贷援款协议等准确、科学地掌握评价标准。二是深入被审计单位调查、了解项目实施的基本情况，对所掌握情况和原始数据进行初步分析、整理。三是熟悉资金情况，了解和掌握被审计项目财务收支情况。四是进行合理分工，明确责任，并制订出步骤方法和相应措施，便于审计方案的落实。五是根据审前调查获得数据，对初步掌握项目的实际情况进行分析探讨，结合国外贷援款项目绩效审计的特点明确指导思想，在核实项目资金真实性的基础上，以项目目标实现情况的评价为中心，确定绩效审计的目标、范围，确定审计评价标准和审计方法。重点围绕揭露项目执行中因管理不善、决策失误等造成严重损失浪费和资产流失进行审计，制订出切实可行的审计实施方案。
（二）绩效审计的实施阶段
1，结合实际，灵活采用审计方法。审计人员要按照审计方案的要求，结合实际灵活运用各种审计方法。围绕审计目标收集充分可靠的相关审计数据，进行分析和评估。在审计实施中，我们将绩效审计与财务审计项目结合，审计人员除了采用审阅、核对项目账务等传统的审计方法外，还采用因素分析法、定性分析和定量分析等统计和研究方面的技术方法。另外，通过实地观察项目建设、问询相关人员、深入乡村农户对受益人调查问卷、审查诸多非财务资料，如会议纪要、业务档案等方法，获得和收集对项目正反两个方面的评价证据，注意发现有无损失浪费和国有资产流失等重大违规违纪问题。
2.理顺关系，充分沟通。与项目执行单位沟通是绩效审计中的一个关键环节，通过充分的沟通交流，一方面可以了解被审计单位相关领导和人员的意见，达成共识，使审计建议得到更好的落实。另一方面也可进一步掌握了解项目的特点，项目执行中的业务流程等重要环节的情况，审计中不走弯路，从而节约有限的审计资源。
3.根据项目特点，确定绩效审计报告的评价。在审计中评价的标准应包括项目立项文件和可行性研究报告、项目概算、预算的批复、项目贷款协议和转贷协议、部门和行业评价标准、会议纪要等。为维护资金安全，减少资金风险，审计人员结合实际，有效地检验项目的投资效益，将以下几点列为项目绩效审计结果的评价要素：一是检查项目的前期论证是否科学，是否符合国家宏观调控政策和投资方向，分析评估决策的科学性和资金投向的合理性；二是检查是否制订了相应的管理制度，工程招投标、工程监理以及项目验收评比等制度是否有效执行；三是检查项目是否按既定的计划、标准和方法进行，有无随意改变建设内容，提高建设标准等情况；四是以资金使用的真实合规性为基础，审查有无擅自改变资金用途、挤占挪用项目资金用于非项目建设，造成资金使用中损失浪费等问题；五是审查项目是否达到了预期目标或达到预期目标的程度，这一点是我们检验项目投资效益的核心指标。
4.注重问题产生的原因，提出切实可行的审计建议。在撰写审计报告时，我们并不是对审计查出的问题就事论事，而是透过问题表面，看问题的本质，深入思考、认真分析问题产生的原因，重点分析项目成功和失败的直接原因，在此基础上，提出建议。近几年通过审计报告，既充分肯定并总结了世、亚行贷援款项目所取得的成绩，又对存在的主要问题进行了披露。同时依法认真查处了项目执行中违纪违规问题，保证了国外贷援款能够完整有效地用于贷援款项目。通过审计人员向项目单位介绍财务、管理和审计方面的要求，并建议项目主管部门加强人员培训，改变了一些单位重视争项目争资金而轻视项目管理的现象，促进了项目单位管理水平的提高。
（三）审计结束后的跟踪检查，落实审计意见及建议
外资审计人员在出具审计报告之后，应采用电话询问、走访等形式，对审计报告提出的审计建议的采纳和落实情况进行跟踪检查，并对审计项目进行总结和分析，将被审计单位反馈回来的整改报告、函件装入审计档案备查。这样既促进了被审计单位的整改，堵塞了漏洞，又加强了项目管理，从而实现了绩效审计的价值，同时也促进了审计部门加强管理，提高审计质量。
二、国外贷援款项目绩效审计实践中面临的困难和存在的问题
（一）对外资绩效审计的认识存在误区
目前对于外资绩效审计有两种错误的认识：一种观点认为经济效益只是对于物质资料的生产领域而言，而对于非生产领域及非盈利组织机构，如教育卫生等部门不存在经济效益的问题。因此，这些行业国外贷援款项目的审计也就无需进行绩效审计。实际上，虽然这些部门一般不直接从事生产及其他经营性活动，但教育、卫生等部门工作效率的高低、服务态度的好坏都直接或间接地制约着我省经济社会的发展速度和效益高低。另一种观点则认为我国目前国外贷援款项目公证审计的重点是真实合法，开展绩效审计会妨碍真实性、合法性审计。我们认为实施绩效审计并不排斥真实性、合法性。评价经济效益的优劣必须在项目财务收支真实性、合法性审计的基础上进行，实施绩效审计只有认真核实项目的财务数据，其审计结论才是可信的，风险才是最低的。
（二）国外资援款项目绩效审计法律体系不完备，评价标准存在不确定性
绩效审计因各国国体不同亦有多种称谓，我国称为绩效审计，但现行的《审计法》仍然沿用了效益审计的称谓。新修订的《审计法》第二条规定“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，《审计法》和《审计法实施条例》仍然没有对绩效审计做出最终定性和规定，这就造成了审计实践和审计法律制度的脱节。由于目前绩效审计尚无明确的法律地位，缺乏法律文件支持，加之绩效审计评价标准不确定性这一特点，在绩效审计评价体系中，存在以下问题：一是制定绩效审计标准的来源，如组织的命令或计划文件、有关法律和规章制度、公认的管理实物准则等内容不详细；二是审计标准不适用，如项目单位的计划指标不科学，不能反映经济活动应当达到的水平，由于经营环境的变化导致原来使用的标准不适用而没有及时更改。由于政出多门，标准本身很不完善，有些标准之间相互矛盾，一定程度上影响了绩效审计的质量和审计结论的可信度。
（三）没有成熟的绩效审计模式，另受公证审计项目固定模式所限，绩效审计发展受到制约
目前尚未有成熟的绩效审计模式，主要是由我国社会主义初级阶段的国情和我国审计工作发展水平所决定的。绩效审计作为一种正在探索和实践的审计方式，没有固定模式可循。另外，国外贷援款的规划和项目审批、对外工作窗口、外债管理等分属于多个行政部门。项目的执行和计划、债务的偿还在项目谈判、签约之初就作了商定和规范。即便是项目的审计报告，在形式、内容和时间上也早在中方和外方的多次合作协商中，已作了规范和固定。一方面，其项目协定、贷款协议等规范性文件，都具有法律效力，中方是必须遵守的。另一方面，以公证审计报告的固定格式作为绩效审计的唯一载体，对绩效审计方面的内容既不好反映，篇幅又不宜过多。因为中方需求的，不全是外方关心的；外方关心的，又不能完全满足中方的需要。加之出具公证审计报告时间的固定，审计人员精力上难免照顾不到绩效审计各方面的内容，这就造成了在项目执行期间，国外贷援款项目绩效审计难以全面开展。
（四）国外贷援款项目绩效审计质量控制体系不完备
我国绩效审计尚处于探索发展阶段，国家审计各项准则中未涉及绩效审计方面的内容，也未制定专门的绩效审计准则，绩效审计实施的各环节无充分的依据，国外贷援款项目绩效审计的质量就无从保证，审计人员的审计行为也无从规范，这都直接影响了绩效审计的深入开展。
（五）外资审计人员的素质不能满足绩效审计的需求
绩效审计范围广泛，审计标准、方法多样，审计人员不仅要具有财务审计知识，还应具有其他方面的知识和较高的政策水平，以及较高的理解问题、分析问题的能力和判断事物以及创造性思维能力。但是目前审计人员的素质还达不到上述要求，不能满足国外贷援款项目绩效审计的需要。
三、搞好国外贷援款项目绩效审计需要重点解决的几个问题
（一）牢固树立绩效审计观念
目前绩效审计已成为外资审计工作的发展趋势，是客观经济发展的要求，也是审计机关审计使命所决定的。尽管我们在深入开展国外贷援款项目绩效审计中还存在着这样或那样的困难，但是不能让这些困难影响外资审计人员的思想，羁绊外资审计人员前进的步伐。重要的是要牢固地树立绩效审计高效工作的观念，使外资审计人员从思想上接受并认可绩效审计的必要性和紧迫性，然后再逐步运用到工作中去，促进绩效审计工作的发展。
（二）将绩效审计与传统的财务审计相结合，并建立审计责任问责机制
现阶段，开展绩效审计一般应结合财务审计进行，只有财务收支是真实的，才能准确反映经济运行质量和经济效益。因此，在真实性、合法性、效益性三者当中，真实性是前提和基础，只有把真实性搞清楚了，才能进而检查其合法性、评价其效益性。另外，为了防止绩效审计成为一种形式化的程序，我们应通过建立和完善项目决策失误责任追究制度，明确法律责任，使相关法律法规更加具体化和规范化，实现“谁决策，谁负责”的审计监督目的。对发现问题的项目和单位要一查到底，坚决依法追究单位及其负责人的直接责任，对于审计中发现的损失浪费现象要坚决予以揭露和制止。
（三）完善法律法规并建立科学的外资绩效审计模式
为做到绩效审计合法，《审计法》应作符合法理要求的修改。绩效审计的内容在《审计法》中应有明确规定，应在“第三章—审计机关职责”中增加绩效审计职责的专门条款。同时，应将《审计法》总则第二条“……审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”中的“效益”二字更正为“绩效”。然后再在《审计法实施条例》中对“绩效”一词做出“经济性、效率性、效果性、合规性”的进一步解释。同时国外贷援款项目绩效审计应当由各级审计机关粗放零散的审计形式转变为统一组织的集约化、机制化的绩效审计模式，并通过单独制订《国外贷援款项目绩效审计准则》或在《国家审计基本准则》的基础上，尽快出台具体的国外贷援款项目绩效审计指南，进一步健全审计制度，规范审计主体行为和审计信息传导机制，实现绩效审计的规范化、制度化、法制化，从而提高国外贷援款绩效审计的质量。
（四）健全和完善科学的绩效标准和指标评价体系，撰写好内容全面的绩效审计报告
统一开展绩效审计，必须建立一套科学合理的绩效标准和效益指标评价体系，才能保证绩效审计人员客观公正地提出评价意见。同时要建立各行业、各门类评价绩效标准和效益指标信息资料库，并及时更新，形成长效机制。同时要注意撰写好审计报告，因为审计报告是审计成果的集中体现，对国外贷援款项目绩效审计报告凡有关绩效审计方面的内容，在小组审计报告中应充分披露，经本级审计机关审阅批准后，形成审计机关的国外贷援款项目绩效审计报告，作为对中方的绩效审计报告。
（五）提高和培养高素质绩效审计工作人才
首先，要进一步强化绩效审计的培训工作，全面提高现有审计人员的综合素质。其次，在大学相关专业中应开设专门的绩效审计课程，条件成熟时可考虑设立绩效审计专业，为未来的绩效审计培育人才。再次，要扩大和坚持吸纳一些经济学、法律、工程等专业技能人才，再辅以专门的财务审计知识培训后，投入到绩效审计工作中去，尽快发挥其作用。另外，还要借鉴国外同行的有益经验，建立长效机制，设立各门类的专家库，吸纳各领域专家学者介入绩效审计工作，与国家审计人员相互帮助，相互学习，相互促进，使国外资援款项目绩效审计人才迅速成长。