城市基础设施建设投融资问题研究，本文主要内容关键词为：基础设施建设论文,投融资论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济的发展和城市化进程的加快，城市经济布局的调整，城市集聚和辐射能力更强，城市流动人口越来越多，当前城市的基础设施已不能满足人们日益增长的需要。城市基础设施具有公共产品的性质，理论上看其投资应该来源于政府财政投入。但政府有限的财力投入不能满足城市基础设施扩建的需求，必须拓宽城市基础设施建设投融资渠道，实施多元化投融资模式，加快基础设施建设和其服务能力的提升，促进城市的健康发展，构建和谐社会。本文以上海市为例进行研究。
一、城市基础设施现状
(一)交通设施
1.道路交通
当前，大城市道路的结构性、功能性矛盾突出，路网容量不够、密度不均衡、结构不良、功能混杂；次干道数量不足，比例失调；主要交叉口拥挤严重，路网资源没有得到合理的配置利用，越来越不适应现代大都市的交通需求。如上海中心区道路网络密度为6.7公里/平方公里，已经超过国家标准推荐值的上限，外围区道路网密度约为3.3公里/平方公里，大约仅为中心区的二分之一，又低于国家标准的下限。另外，私家车小汽车拥有量的持续增长，连续两年增长6.5万辆，其中90％是私人小汽车。而以轨道交通为主的大容量公交客运体系尚未形成，轨道交通与公共汽车的客运量增长相对较为缓慢，于是导致个体非机动车的快速膨胀，行人与车辆争道、机动车与非机动车混行现象普遍存在。
2.水路交通
随着对外贸易额的急剧增长，大城市的水陆交通急需扩建，以满足进出口货物的高效转运。我国最大的港口上海港港区总面积3619.6平方公里，2005年上海港累计完成集装箱1808.4万标准箱，比上年增长24.3％，货物吞吐量超越新加坡港约2100万吨，成为世界第一大货运港。上海港面临良好的发展机遇的同时，由于港口码头太少，码头通过能力不适应集装箱发展的需要，船舶滞港、货物压港等现象仍然存在，港口设施的滞后制约了其本应发挥的作用。同时，新建的上海国际航运中心洋山深水港未来的配套交通状况不容乐观，2010年将拥有25个泊位，预计每天将超过30000个集装箱需要转运。东海大桥作为惟一的连接通道，压力很大。
目前上海内河航道多为四、五级，通航能力很差，为了初步建成以三级为主、四级为辅的高等级内河网，构建连接长三角、与国际航运中心地位相称的内河系统，预计投资需超过90亿元。政府财政投入有限，水路交通建设对投资资金的需求与现实投资水平之间的矛盾非常突出。
(二)电力供应
近年来大城市电力需求持续增长，许多城市出现“电荒”，供应严重短缺，用电高峰需要拉闸限电以暂时缓解并不能从本质上解决电力供应的供需矛盾，扩大城市电力供应已非常紧迫。如上海地区未来的能源结构中，60％～70％靠本地区的发电站供应，而剩下的30％～40％则需要从外地通过电网输送过来。到2010年，上海地区每年将增加用电负荷150万千瓦，因此上海电力公司将每年投资约170亿用于输配电设施建设，投资规模和力度相当于20世纪90年代最高峰的6倍。每年这么多资金仅靠政府直接投资或银行贷款是不可能解决的，电力公司必须进一步扩大融资渠道来筹集建设资金。
(三)水务
随着经济的发展和城市化步伐加快，全国660多个城市中，缺水城市有400多个，其中严重缺水城市114个。严重缺水城市中北方城市占71个，南方城市有43个。即便在长江流域也有缺水城市59个，缺水县城155个，城市水务问题非常突出。从地理位置上看，上海市内和周边地区都不缺水。但缺水和缺水资源是两个概念，现在上海缺乏的正是可供利用的水资源。上海的人均淡水资源拥有量现在仅为145立方米，大大低于全国人均2350立方米(世界人均8840立方米)的水平，全国排名也是在20位以下。上海市现有黄浦江上游及陈行水库两大水源地，原水供水量786万立方米/天，而目前全市需求用水量为1069万立方米/天，原水水量配套滞后量达26％。到2020年，上海城市用水需求量将达到1400万立方米/天。黄浦江上游水源供水已接近极限，为保证上海日益增长的需求，增加长江口水源地原水供应量，建设第三个水源地已迫在眉睫。大城市为了提高原水水质，改造现有水厂、管网和二次供水系统，要新建和改建污水处理厂及雨水排水系统，建设污泥处理处置工程等。完成上述供排水任务，上海预计需要投入资金455亿元人民币，这笔巨资筹集受阻，上海的整个水务系统将无法有效运转，阻碍城市功能的发挥。但来自政府的资金投入不能满足庞大的资金需求，上海水务部门必须扩大融资渠道来筹集建设资金。
(四)城市绿化建设
近年来，大城市的人居环境建设取得很大进展，但和国际上绿化建设较好的城市差距还很大。上海的人均绿化面积十几年前只有一张报纸那么大，如今达到11平方米。如果按照作为一个国际都市所要求的人均公共绿地15平方米的要求，上海的城市绿化建设还有很大差距。上海造绿代价巨大，政府不但要补贴被占用土地的居民，还要筹资新建和完善城市绿地，资金不足，阻碍了绿化建设和城市环境的进一步改善。
二、城市基础设施建设滞后的原因分析
(一)城市基础设施建设的资金不能满足需求
城市基础设施建设缓慢的最主要原因就是建设资金的缺乏。1992年到2002年十年间，上海市城市建设投资公司筹集的建设资金达1240多亿元，上海市凭着每年以10％左右的GDP增长率，财政收入相对于其他城市要高出许多，对城市建设的投资相对其他城市较多。2005年，上海财政收入同比增长13.9％，地方财政支出比上年增长19％，其中，基本建设支出369.21亿元，比上年增长18.8％，占财政支出的22.2％，上海财政支出和基本建设投资比财政收入增长得快。
2010年，上海市常住人口将达到1800万，预计城市基础设施投资总额将需7600多亿元。这一巨资单靠政府和城市建设投资公司筹集是不能解决的。近几年上海尝试了多种融资方式，但由于体制、法律等原因，筹集的资金仍不能填补如此庞大的缺口，致使有些基础设施建设或改善不能成行，给某些产业，特别是服务性行业带来了严重的瓶颈制约，这种结构性不平衡，也制约了城市的健康发展。
(二)投资主体单一，建设资金效率较低
公共基础设施产品对于空间、地域和时间具有不可挪用性，其投资成本具有沉没性，一旦投资建成后，基本没有残值，必须按照既定用途使用下去，否则，巨额投资将无法收回；另外，公共基础设施具有时空性特点，规划和建设应具有超前意识。由于基础设施建设项目的投资与规划是政府决策的，政府既是投资者又是管理者，既要考虑投资项目的经济效益，又要考虑其社会效应，往往不能进行有效的投资决策。一旦政府对公共基础设施的建设决策有误，浪费了建设资金，造成建设资金缺口进一步扩大，使得城市基础设施建设越来越困难。
(三)管理不科学，资源整合度较差
城市交通结构不合理。市区道路交通过分拥挤，郊区以及与周围城市的连接度和整合度不够。城市能源整合度较差，电力的充分供应依赖其他地区的电力资源供给，输电设备的建设显得需要庞大的资金和国际先进技术。城市水务行业虽引入竞争机制，对企业转变经营机制，迈向市场打下了基础，但单一国有资本结构的城市各供、排水企业整合不够，管理落后，无法和国外水务巨头相抗衡。
(四)城建融资运作模式未多样化
城市投融资改革经历了举债扩大政府投资规模、土地批租挖掘资源性资金、盈利性基础设施项目推向市场，实行社会融资。通过改革，城市基础设施建设发展迅速，但资金来源主要还是政府承担，城建资金短缺严重。对投资规模大、建设成本高的高风险投资项目——城市轨道交通等工程，投资主体是各级政府，融资方式主要采取国家预算内资金、国内贷款和利用外资三种形式，由于建设管理体制和项目本身的金融风险，筹资难度较大，由政府出面贷款常常使政府背负沉重的负担和附加购置车辆和其他控制设备等条件，加大了项目建成后的运营成本。而国内储蓄转化为投资渠道很窄，社会闲散资金充足但此时未能被充分利用。
仅靠政府财力，发达国家也无力同时保持高社会福利和高水准基础设施。为适应我国城市化进程，要加快城市基础设施建设，必须使投资主体多元化、融资渠道多样化。
三、城市基础设施建设投融资对策探讨
(一)用活土地资源，回收溢出效益
据公共物品理论，环境保护、绿化建设等“纯公共产品或服务”同时具有非竞争性和非排他性，外部效应很大，私人经济效益一般为零。所以，理性的私人投资者不会进入该行业，只能政府直接用财政收入投资建设，同时带动沿线周边土地产生级差效应。没有充分考虑到土地的价值，政府无法回收溢出效益，溢出价值却被一批房地产开发商无偿享用，房地产开发商的利润率上升了，但政府却要为“纯公共产品或服务”建设负担重荷。
因此，政府应把区域内的土地资源、相关的有收益的产业与部分纯公益性建设项目有机整合，实行捆绑式系统开发，开发商承担相应责任，使土地级差效应得到最充分的发挥，溢出效应对政府的投入有所回报。同时，政府要充分考虑基础设施建成后将会对周边地区带来的升值空间，通过对周边地区的土地使用权拍卖回收土地溢出效益。利用纯公共所产生的巨大的正外部效应来弥补财政投资庞大的前期成本。
(二)盘活存量资产
大城市基础设施建设规模逐年增大，而这些设施作为城市资产未在价值形态上充分体现，特别是城市道路、立交桥、天桥、地下构筑物、绿地等非经营性城市基础设施。为使其更加货币化、资产化，可通过市场盘活城市的这部分存量资产，获取最大的收益，给城市建设和管理注入新的资金。在开发附属价值的理念下，进行商业性经营，设置广告经营权、道路桥梁冠名权等，形成新的城市国有资产，实现城市投入产出的良性循环，美化市容，展现城市的良好姿态。
(三)投资主体多元化，扩大基建融资渠道
政府通过贷款建设基础设施，拉动经济增长，用财政多收的税就可保证偿还贷款所需的利息，国外已经意识到这种盈利模式，越来越多的外资银行愿意投资于城市基础设施建设，国内的银行却表现得不那么积极，因人们普遍错误地认为很多基础设施只有社会效益没有直接的经济效益。2007年1月末人民币储蓄存款余额为16.2万亿元。存款不能盘活，钱就不会成为资本，对资源是一种浪费，政府应积极有效的利用城市居民存款等民间资本进入城市基础设施建设。
借鉴国外的成功经验，建立城市基础设施开发基金和基金会。泰国政府的担保基金对城市环境基础设施的私人经营者和市政提供担保，帮助直接融资，创造较便捷的长期融资渠道，随着市政的贷款增加和担保基金的努力，很快为市政建立了良好的信用等级。城市建设基金会维护和管理城市建设资金，为更多的民间资本进入城市基础设施建设和经营作担保，扩大基建融资渠道。
(四)融资方式多样化，整合资源，科学管理
借鉴国外城市基础设施建设项目的BOT、PFI、TOT、ABS等融资方式。
1.BOT(建设—经营—转让)项目的融资完全由项目公司承担，不需要政府对项目借款、担保、保险等负连带责任，大大减少政府的债务负担。BOT模式的项目建设速度快，建设成本和运行成本低，效率高；常常是国外发达国家和地区具有实力的私营机构来承担，可以带来先进的技术和管理经验。通过引进BOT的融资方式，大城市基础设施建设可以打破资金紧缺的瓶颈，还可以学习国外先进的建设技术和管理经验，使城市基础设施更好地为城市健康发展服务。
2.PFI(Private Finance Initiative公共项目私人融资)就是利用私人或者私有机构的资金、人员、设备、技术、管理等优势从事公共项目的开发、建设、经营的一种建设模式，政府作为一个合伙人。PFI比BOT在运作上更具有灵活性。对于城市绿地等收益性低的基础设施建设项目可以通过PFI的方式融资建设，对其可能产生的周边土地升值效应，在公共部门和私人部门之间可进行合理分配。对项目的收费可以进行一定程度的市场化运作，改变城市存在的某些公共产品收费较低的情况，政府也从中受益。
3.TOT(Transfer—Operate—Transfer移交—经营—移交)，通过移交现有资产在一定期限内的经营权，获得资金来建设新项目。TOT融资方式只涉及基础设施经营权的转让，不存在产权的让渡，不会威胁国家安全。电力、水务等要求政府有较强的控制力，可以用TOT融资方式，通过吸收国外资本来组建大型水务集团，学习国外水务巨头统一经营供排水，实行供排水一体化运作，解决污水建设资金问题，减轻财政负担；优化配置资源，迅速提升企业规模，发挥规模效益；利于污水业务企业化运作，提高运行效率。
4.ABS(Asset—backed Securitization资产证券化)是一种以资产为支持发行债券的融资方式，既可以保障政府的控制权，又可以提高部分市政、公用基础设施资产的流动性，并从民间筹集更多建设资金。ABS可以在国内外资本市场上运用。我国的股票市场的市盈率明显高于国际市场，表明证券市场中流通的股票数量不能满足人们的投资需求，利用ABS融资方式可以使一些不愿意投资于股票的风险回避者，能够获得一种新的风险极低的投资渠道，为民间资本进入城市基础设施又开辟了一条新的融资渠道。
城市基础设施在进行项目融资时可以凭借良好的信誉，较强的经济实力，众多的保险公司、基金等金融机构作保障，灵活运用多种融资方式，开辟新的融资渠道。
(五)发行市政债券融资
市政债券以融资成本低、资金运用效率高、安全性高、流动性强、期限灵活、免交所得税等优点，引起广泛关注。我国政府债券只能由中央政府统一计划、发行和管理，目的是为了避免引起地方政府可能因为发债过度而导致政府信用的风险，有利于宏观经济的整体调控和风险管理。目前有规范的金融市场基础、广泛的投资群体、雄厚的财力、常住人口特别庞大的特大城市争取作为发行市政债券的试点城市，进行融资，推进城市基础设施建设。
城市基础设施是城市正常运行的基本保障，投资主体多元化，拓宽投融资渠道，运用多种融资方式，提高融资效率和管理水平，对于提升城市基础设施水平，保证城市的健康发展有着重要的意义。