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摘要：市政设施养护是指对市政道路、桥梁、排水等设施的保养和管理，具体包括：城市道路路面、雨污水管道、泵站、人行道、桥梁、隧道、路灯等项目。养护内容包括经常性的零星小修和定期大、中修及特殊情况下的应急抢修。市政养护具有规模小、工期短、点多面广、社会敏感性强、突发性强、交通组织复杂等特点。本文介绍了国内城市市政设施的几种管养模式，并分析了优缺点及对航空港区市政设施养护的建议。
1航空港区市政设施基本概况
1.1航空港区市政设施数量
目前航空港区建成移交的道路约160公里、雨污水管网460公里、桥梁28座、路灯3700基。预计2019年还将移交道路50公里、桥梁30座、隧道4公里、综合管廊6.1公里、路灯3000基。到2021年城市道路累计通车里程将达到600公里。按照实验区城市规划，在415平方公里范围内共建设的路网长度约2000公里、雨污水管网约5000公里、桥梁380座、隧道长度40公里、路灯14万基。如此庞大的市政设施量需要综合性、专业化的管养单位负责运行。
1.2航空港区目前市政设施管养模式
目前航空港区市政设施养护工作采用公开招标形式，引进四家养护施工单位按次序以月为单位轮流派工，负责区内市政设施零星维修和应急抢险工作。从往年工作情况来看，存在诸多不足。一是日常养护工作。民营企业养护工作不及时、效率低下，配备的设备不齐全、设备落后，养护人员专业水平不高，安全防护措施不到位，不能满足航空港区市政管养工作要求。二是应急抢险工作，民营企业利字当先，社会担当不够，应急方案不健全，响应不够及时，存在一定的安全隐患和弊端。目前的管养模式与航空港区快速增长的市政设施数量不匹配，无法满足信息化、精细化养护的要求。
2 目前国内主要的管养模式和优缺点
2.1管、干一体，管养不分家的传统模式
这种模式是我国传统的市政设施养护管理体系，郑州市城区和苏州市城区的市政养护工作采用该种模式。市政设施的管理者既是养护的生产者，也是养护的监督者，这种管、养不分的模式很难保证计划地合理性和科学性，实施的严格性和科学性。该种模式的不足主要体现在以下几方面：
2.1.1管理方式落后
市政设施养护部门为事业单位，运行模式缺乏竞争，大多是情况下为被动养护，市政设施的完好与否与职工的切身利益关系不大，导致职工被动劳动，缺乏竞争意识和效益意识。机械设备为非经营性资产，对外经营创收受限，机械设备资源得不到充分利用。此外，还存在人员严重超编现象
2.1.2未完全摆脱计划经济管理模式
传统的市政设施养护体制是“生产者”与“管理者”责任不清。由于责任交叉，难免出现互相推诿扯皮的情况，一旦发生养护质量问题，很难追究责任。养护经费基本上按平均分配的方式计划安排，部分路段由于养护经费的不足，设施的完好性很难得以保证。
2.2完全市场化、公开招标的模式
部分城市率先实行了市政设施养护的市场化，航空港区和上海市是采用的该种模式，不同之处是上海市绝大多数重要市政设施养护工作的中标单位为当地有实力的国有养护企业-上海城建城市运营集团。目前航空港区的养护单位为几家小规模民营企业。在该种模式下运行过程中也出现了一些问题，主要表现在以下几个方面：
2.2.1 监督管理方面
发包单位缺乏足够的监管力量，养护监理的监督力度不够，过程控制不严。由于发包单位没有足够的人手去跟踪施工单位的施工情况，质量把控不到位，会出现养护治标不治本的现象。
2.2.2.养护企业内部管理方面
养护单位往往以低价中标的方式获得养护工程，中标以后不能够按招标文件和合同的要求去履行责任。有的单位自己没有专门的养护机械，全靠租赁或者将工程转包给其它合作施工队伍，导致养护巡查力度不够，缺乏专门的巡查人员，缺乏专门的应急抢险人员。更有甚者为了节省开支，竞放弃机械作业，采用人工作业方法，养护质量和养护效率难以保障。
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2.2.3.在应急抢险方面
市政设施的应急抢险应该是一项重要的工作，应急抢险是不考虑时间、地点，而且费用很难预见。这项工作以投标的形式发包给非专业的民营养护单位，后果很难预料，他可能以现在是节假日无人上班、养护经费不够、现在机械不到位等等理由拒绝抢险。反观上海市采用国有企业养护的模式，养护水平和运行机制都走在了国内前列，企业自行搭建的智慧管养信息平台更是在市政养护工作中发挥了巨大的作用。
2.3政府授权、国有企业运作的模式
苏州工业园区市政管养采取政府授权、企业运营、市场外包、合约管理的方式，秉承精简高效、高度整合原则提升效率效能。苏州工业园区综合执法局负责市政管养等业务的基本行政事务和监管，其人员编制（负责市政模块）仅有几人；市政服务集团通过管委会指定负责苏州工业园区市政管养业务管理职能，提供市场化、专业化、一体化管养服务。
郑州市郑东新区和高新区的市政管养均同样采取“建管分离、政企分开”的管理体制，通过管委会指定由其投资平台公司负责。
苏州工业园区郑州市内新区的市政养护工作取得了不错的效果，但郑东新区养护企业的所有养护、管理工作人员为自有员工，企业包袱过重，不利于灵活运转。
上述三种管养模式下的问题和弊端在航空港区也有不同程度的体现，如养护效率低、设备落后，专业技术人员缺乏、应急抢险表现不佳等
3针对航空港区市政设施养护的建议
结合航空港区目前的市政设施管养模式和存在问题，建议在今后管养工作中着重考虑以下几方面：
3.1市场化模式下，国企运作优于民企
市政基础设施与市民的生活息息相关，社会敏感性强、关注度高。已实行市政设施管养市场化的城市，多数是将大型、重要的市政设施交由国有企业负责养护。国有企业制度完善、内部管理规范，人才储备充足。市政设施包含的种类多、设施设备多，需要道路、桥梁、隧道、机电、安装、造价、管理等多个专业的技术人员；国企有强烈的社会责任感、执行力度强；有强大的资源整合能力，尤其在应急抢险、突发事件的处置方面表现令主管部门满意。例如2016年上海中环5.23事件，超重车辆发生事故侧翻导致中环高架桥侧倾，交通中断。上海城市运营集团迅速调集150余人、55台设备不计成本牵头先期抢险，这是小型民营企业做不到的。另外，在临时性重大任务面前以完成任务为重经济利益其次。民营企业一般规模较小，追求利润最大化，内部管理松散，缺乏专业技术人员，机械设备相对陈旧落后，在新材料、新设备、新工艺方面的投入远不如国有企业，责任担当意识不够。
3.2积极探索新的费用核算方式
目前市政设施养护费用的核算主要有两种。一是据实结算，依据维修量进行核算支付，干多少活付多少钱；另一种是按照国家相关部门和地方政府出台的养护定额标准编制的包干价，养护企业保证市政设施达到养护标准，自负盈亏。据实结算工作量大且管养单位存在偷工减料、虚报工程量的现象，被动养护，不利于最大发挥设施的使用寿命。实行包干价有利于调动养护企业的积极性，主动开展养护工作，病害处理前置，日常保养及时，减少中小修次数，有利于延长设施的使用寿命也有利于新材料、新工艺的推广使用。包干价是根据设施的服役年限、维修率、人工材料价格等，制定年度养护费用，是科学合理的。养护单位可以通过强化内部管理，严控养护质量，购买先进设备，采用性价比高、效率高的材料和工艺。这样对于企业来说，可将结余的资金投入到智慧化、信息化养护中，购买先进的养护设备，达到更好的养护效果；对于政府来说，支出合理的养护费用，保证了市政设施的完好，大大减少了管理人员的工作量。通过机制的改进，最大发挥人的主观能动性，从而形成良性循环。实行包干价不存在谁占便宜谁吃亏的问题，是一种双赢的方案。
3.3引导采用“长周期养护模式”
目前的市场化招标方案，一般为一次招标，两年或三年延用，养护周期较短。引导市政设施维护策略从短期养护计划专项较长周期的养护规划，甚至是设施设计使用年限内的总体养护规划，与养护单位签订长期养护合同，设施在使用年限内由同一家单位负责维护，此举可以调动养护单位的积极性，主动养护，不会存在合同即将到期消极养护的现象。长周期养护会促使养护单位投入更多的人员、设备。更重要的是，养护单位对设施的健康状况了如指掌，便于系统性、有针对性的养护维修，尤其是涉及多种设施设备的隧道、大型桥梁。减少频繁维修和“休克式”的大中修对城市运行造成的不利影响，科学配置资金投入，延长设施使用寿命，实现总体成本最低化和综合效益最大化的养护理念。
3.4采用灵活的用工制度
采用灵活的用工制度，专业技术人员和岗位重要程较度高等技术密集型岗位由企业自主招聘，其他劳动密集型或临时性岗位采用聘任制或派遣制，这样不仅降低企业的运营成本，也可调动人员的积极性。
论文作者:高继祥1,赵方昕2
论文发表刊物:《防护工程》2019年8期
论文发表时间:2019/7/31
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