论加入WTO后我国农产品国际贸易政策调整，本文主要内容关键词为：国际贸易论文,政策论文,我国农产品论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F752.0 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2003)03-0014-06
农业是我国加入WTO后受冲击较大的产业之一。由于我国是农业大国，66%的人口生活在农村，48%的劳动力依靠土地为生计，农产品国际贸易的变化直接影响到农民的增收、就业和农村经济发展。因此，应高度重视加入WTO对我国农产品国际贸易的冲击，及时做好政策调整。
一、加入WTO对中国农产品国际贸易影响
（一）中国农产品国际贸易基本状况
1980年以来，中国农产品国际贸易得到快速发展，按SITC（国际贸易标准分类）统计，2000年中国农产品进出口贸易总值达到268.2亿美元，比1980年的105.92亿美元增长1.53倍，年均增长4.75%。1990年以来，我国农产品国际贸易一直保持顺差，1995-2000年每年净出口值分别达到28.1、24.3、25.4、24.4、53.1、44.2亿美元。与此同时，农产品贸易在中国国际贸易中所占的比重不断下降，1980年至2000年，农产品出口占全国商品出口的比重由24.1%下降到6.27%，进口比重由31.07%下降到4.98%，进出口比重由27.8%下降到5.65%。
我国农产品的主要出口市场为亚洲地区，1995-2000年对亚洲国家的出口占农产品出口的67.5%以上；其次是欧洲市场，占15%-20%左右；对北美地区的出口一般占5%-7%左右；对非洲、南美洲、澳洲的出口较少，占3%-5%左右。从国家（地区）来看，2000年我国农产品出口最多的5个国家（地区）是日本、香港、韩国、美国和德国。我国农产品主要进口市场为北美地区，1995-2000年28.5%以上的进口来自该地区；其次为南美洲市场和澳洲市场，分别占14%-20%和10-14%左右；欧洲对我国农产品出口波动较大，占6%-15%左右。从国家（地区）来看，2000年我国农产品进口最多的5个国家（地区）是美国、澳大利亚、阿根廷、加拿大和巴西。按HS统计，1995-2000年，我国农产品出口中，谷物、水产品比重上升，园艺产品、畜产品比重下降。2000年1-10月份，5类产品出口比重排序为园艺产品30.22%、水产品22.89%、畜产品16.78%、谷物16.38%、“其他类”产品13.73%。1995-2000年，我国农产品进口中，谷物先降后升，水产品比重上升，畜产品、园艺产品比重相对稳定，“其他类”产品大幅下降。2000年1-10月份5类进口产品比重排序为：谷物33.86%、“其他类”产品25.26%、园艺产品17.32%、畜产品12.56%、水产品11.0%[1]。
（二）加入WTO对中国农产品国际贸易的影响
1990年前后，我国粮食、棉花、油料、生猪、苹果、烤烟等大宗农产品的国内价格普遍低于国际价格，国际比较优势明显。但近十年来，我国农产品成本平均每年以约10%的速度递增，致使小麦、玉米、大豆、棉花、油菜籽等大宗粮、棉、油农产品价格高于国际市场价格20-60个百分点。以2000年11月为例，我国大米、小麦、玉米和大豆的价格比国际市场（离岸价）分别高出8.6%、26.0%、32.1%和38.0%。据国家物价局等相关资料计算，1997-1998年中国小麦、玉米、大豆生产成本比美国分别高21%、31%和51%；小麦、油菜籽的生产成本比加拿大分别高165%和191%。据程国强等专家计算，1997年中国大宗农产品国际比较优势度为：小麦(-0.18)、大米(0.12)、玉米(-0.17)、棉花(-0.02)、大豆(-0.10)、油菜籽(-0.05)、甘蔗(0.87)、生猪(0.37)、苹果(0.77)、烤烟(0.71)[2]。可见，中国的粮、棉、油农产品比较优势弱化明显，国际竞争力日益乏力，只有大米还有微弱的比较优势；而以生猪为代表的畜产品和以苹果、烤烟为代表的园艺产品比较优势较明显。
长期以来，我国对农产品的进口调控主要依赖进口许可证、进口配额、检疫标准、国有国际贸易企业垄断经营等非关税措施进行，关税措施主要用于配额数量之外的农产品，配额内税率普遍很低[3]。如粮食进口，配额内税率一般为0%-3%，而配额外税率则高达114%-183%。根据乌拉圭《农业协议》和《中国加入世界贸易组织法律文件》，中国加入WTO对农产品国际贸易不利影响主要有两大方面：(1)贸易措施关税化影响。由于谈判基期（1986-1988年）我国大部分农产品的价格低于国际市场价格，关税化后的关税等值为负值，这使我国不仅失去非关税措施这一传统屏障，而且因关税减让幅度过大而失去高关税保护。在这种情况下，我国只能通过和缔约国谈判上限约束关税和靠关税化的“例外条款”应对。据《中国加入世界贸易组织法律文件》，加入WTO后，我国农产品进口的关税总水平要从2001年的21%削减到2004年的17%，美国关注的农产品削减到14.5%，其中牛肉削减45%-12%、猪肉20%-12%、禽肉20%-10%、大豆114%-3%、柑桔40%-12%、葡萄40%-13%、苹果30%-10%、杏仁30%-10%、葡萄酒65%-20%、奶酪50%-12%。另外，有配额保护的6种农产品小麦、大米、玉米、棉花、豆油、菜籽油的配额内关税为1%、1%、1%、1%、9%、9%，至2004年最终年配额外关税为65%、65%、65%、40%、9%、9%。农产品进口的关税大幅减让将导致我国比较优势差的农产品，如谷物、牛奶制品、优质水果、动植物油、食糖及深加工农产品的进口压力增加。特别是大豆，因税率降到只有3%，且国内外价格差距较大（加上关税进口大豆价格低于国内市场20%左右），加入WTO后受到的冲击很大，2001年我国大豆实际进口达到创纪录的1440万吨；(2)配额扩大影响。WTO《农业协议》规定关税化后市场准入机会不低于减让基期国内消费量的3%，在减让基期结束扩大到5%，这对我国粮棉油进口不利。根据《中国加入世界贸易组织法律文件》，我国初始年小麦、玉米、大米三种谷物进口配额总和为1638.4万吨，占谈判基期1995-1997年国内消费量的4.62%，至2004年最终年配额增加到2215.6万吨，占谈判基期国内消费量的6.25%；2004年棉花的最终配额达到89.4万吨；2005年，豆油、菜籽油的最终配额分别达到358.71万吨和124.3万吨，并从2006年起取消配额限制，50%-90%属私营企业贸易，进口关税为9%。1994-1998年，我国平均每年进口小麦、玉米、大米三种谷物合计661.5万吨，加入WTO后，初始年配额多增进口976.9万吨，2004年多增进口1554.1万吨。口粮进口的大量增加虽然不至于严重影响到我国的粮食安全，但因小麦、玉米的配额占基期消费量的比例较大，2004年分别占基期的8.16%和6.69%[4]，且国内生产成本显著高于国际生产成本，我国北方小麦、玉米主产区将受到较大冲击，小麦长期净进口的状态将延续并加强，玉米多年出大于进将转为进大于出，并且我国传统的北方玉米南调的国内贸易格局将被打破，南方各省将更多地从国外进口玉米。专家估计，仅小麦一项，我国至2004年要损失60亿元人民币的国内市场，有近300万的麦农要离开麦田生产。棉花生产因最终配额与以往进口量相比增加较多，并且2004年配额数量相当于1998年国内产量的19.8%，因而所受影响比谷物生产更大。植物油情况与棉花类似，国内生产受到的影响也很大。
据中国加入WTO农业谈判专家组利用国际农产品贸易中心开发的“中国农业贸易政策模拟模型”(CATP)测算，中国加入WTO后至2005年，小麦、玉米、棉花、大豆和油菜籽的比较优势将分别下降21.19%、16.36%、21.36%、40.83%、13.21%，导致这些产品更加缺乏国际竞争力。同时，对生猪、大米、烤烟、甘蔗、苹果的国际竞争力也有一定的冲击，但影响较小，这些产品仍将具有比较优势[5]。
（三）加入WTO后中国农产品国际贸易基本走势
中国加入WTO后，比较优势差的粮棉油农产品进口主要来自北美、澳洲市场。北美、澳洲农业生产规模全球最大，户均生产经营规模是中国的几百到上千倍，机械替代劳动力的边际效益高，粮油作物的户均生产效率是中国的上百倍。而我国近年来农业劳动成本不断上涨，农业生产规模却依然较小，致使大田作物生产成本不断推高。因此，加入WTO后中国比较优势差的“土地密集型”大宗粮棉油农产品价格普遍下跌，进口大幅增加是基本走势；中国传统的比较劣势农产品，如乳品、油脂、食糖、羊毛等，因非关税措施消除、关税减让等将引致价格下调，进口增多；深加工的农产品，如牛肉制品、乳制品、浓缩果汁、多味蛋等，因外国公司进入国内设厂和建立营销体系，进口也呈增势。另一方面，中国传统的农业特产，如茶叶、蜂蜜、丝绸、花生、大蒜等和比较优势高的“劳动密集型”农产品，如畜产品、水产品、园艺产品，因出口的市场准入增多和出口国家的多元化，出口量将有相当程度的上升[6-7]。
二、加入WTO后中国农产品国际贸易政策调整思路
加入WTO对中国农业的影响是深远的、全方位的，不论在市场机制上，还是在生产结构上，都会促使中国农业发生一系列的变革，更进一步走近国际市场。对加入WTO后我国农产品国际贸易政策调整，应系统分析各种互动因素，根据当前形势和任务，做出相应改革和调整。从我国农产品国际贸易政策现状出发，我们认为，我国农产品国际贸易政策调整应实现如下三大转变：
1.从国内外市场分割的农产品国际贸易政策向国内、国际市场对接的农产品国际贸易政策转变我国传统的农产品贸易政策为国内国外分割，国内国外两套规则。加入WTO后，农产品国际贸易政策必须与国际接轨，符合WTO规则。对此，农产品国际贸易政策调整首先必须修改、更新现行的外贸法律、法规与相关管理体制，解决好两个市场的对接。这方面，当前的农产品国际贸易政策改革重点有：
(1)改革农产品国际贸易管理机制。加入WTO后，国际贸易管理已不能按“文件”去执行，必须遵照国际惯例，按国际通行的法律法规实行全面的市场化管理，国际贸易管理任务重点转到严格执法和加强监督，保证农产品进出口企业公平竞争和有序交易。根据《中国加入世界贸易组织法律文件》，中国加入WTO后农产品进口配额不能由国有国际贸易企业垄断，必须保证私营企业参与进口，并明确规定国有企业和私营企业配额比例范围。这意味着由我国国有外贸企业垄断农产品进口的国际贸易管理体制已无法再存在。因而，新的农产品国际贸易管理机制必须尽快建立与完善，调整的措施包括：激活出口机制，放开农产品国际贸易经营权；建立以技术性措施为主的进口管理制度；尽快制定符合国际规则的农产品质量标准体系；加强动植物检疫工作和转基因农产品的检测、评估和管理工作；严厉打击走私，强化进口秩序管理等。
(2)加快粮食流通储备体制改革。经过二十年的市场开放，我国农产品价格市场化率现已达到96%左右，价格控制和价格补贴的品种越来越少，国内价格管理方式只有粮食不符合WT0规则要求。我国1985年起实行粮食保护价收购制度，1998年以来实行“保护价敞开收购、顺价销售、资金封闭运行”新粮改政策。加入WTO后，全面的粮食保护价收购政策因与WTO“出口补贴”规则相左不能再实行，故应实施粮食流通储备新政策。原有的粮食流通储备体制，因粮食收购价格倒挂形成粮食经营企业巨额亏损，地区间保护盛行，国有粮食企业内部管理不善，粮食风险基金支持不足等，存在着较多的弊端。实行新的粮食流通储备政策，除按WTO规则要求放开粮食垄断经营和直接价格管制外，应有针对性地打破地区、部门间的分割和垄断，全面清理粮食流通市场和流通企业，建立全国统一的粮食储备调控体系。同时，应公开粮食储备调节财政补贴预算，增盈粮食风险基金，扩大仓容和扩建储备设施，充分发挥储备粮的吞吐调节机制，缓解国内粮价波动[8]。
(3)改革农产品流通管理体制。加入WTO后，我国农产品流通须按WTO规则大范围开放，包括取消国内外企业进入粮棉油流通领域的限制，国外企业可以提供仓储、运输、修理和维护等服务，可以设立营销网络体系等。对此，我国农产品流通管理体制的改革，首先应改革政府对农业的管理体制。目前，我国农业生产的管理权在农业行政部门，农业生产资料供应和农产品流通权在商业行政主管部门，农产品国际贸易管理权在国际贸易行政主管部门。这种农业管理体制使产供销脱节，产前、产中、产后市场分割，容易诱使行政权力干预市场，阻碍农产品流通的顺畅和农业一体化发展。应借鉴美国等国家的经验，组建产供销统一管理的农业管理部门，以增强农产品流通的纵向协调能力，适应加入WTO后农产品的国内外流通管理。其次，应规范市场价格行为。目前为止，我国的价格法体系中对价格欺诈、价格垄断、低价倾销、经营暴利等不正当的价格行为还缺乏完善的约束性法律，并且执法上行政干预现象很严重，这对加入WTO后的市场管理很不利。一方面，分割的、行政化的价格管理和市场行为管理不符合WTO规则，不利于形成统一流动的全国农产品交易市场，人为抬高国内农产品的价格，限制地区间比较优势的发挥。另一方面，滞后的价格立法难以约束外国贸易商的“过度营销”行为，给外国贸易商钻法律空子留下可操作空间。
2.从传统的农产品国际贸易保护政策向符合WTO规则的新型农产品国际贸易保护政策转变充分利用WTO农业贸易规则，借鉴相关国际经验保护我国农业的合法权益。
(1)建立农产品价格支持新体系。按WT0农业国内支持总量AMS的“微量允许标准”（发达国家为5%，发展中国家为10%，中国入世谈判为8.5%），我国可有基期（1986-1988年）农业总产值8.5%，即412亿元的农业国内支持总量（农业生产性补贴）。除去可豁免的AMS部分，我国近年的AMS占基期农业总产值仅有2%左右，即我国还有约315亿元的农业国内正支持空间。这为我国扩大实施“黄箱政策”（价格支持、营销贷款、面积补贴、生产投入补贴、牲畜数量补贴、贷款补贴等）、减轻粮棉油等比较弱势农产品的成本压力提供了一定的条件。我国传统的农业国内支持“黄箱政策”主要以农产品价格补贴为主，贷款补贴（贴息贷款）为辅。价格补贴大多用于降低农业生产资料价格、支农服务的收费标准，以及农产品购销环节的补贴。这些补贴占财政对农业补贴的比重很大。1998年，中央财政和地方财政用于农产品流通环节的价格补贴总额达到712.12亿元（其中粮棉油补贴为565.04亿元），占财政总支出的6.6%。这些价格补贴绝大部分用以居民消费补贴，农民间接从中受益。我国对农产品价格支持的另一途径为粮食的垄断性保护价收购，虽然这一政策在1994-1995年开始之时带有抑制通货膨胀的短期宏观政策特征，但近年来随着粮食价格的大幅回调，已成为中央保护农民收入稳定的过渡性支农政策。由于近年来我国粮食收成较好和收购价与市场倒挂，使我国粮食储备出现仓满为患的现象，因而储备粮食价格倒挂出口成为必然选择，这其中的亏损最终还得由财政负担。据专家估计，2000年我国粮食出口亏损达74亿元左右[9]。由于我国在加入WTO谈判始年已多次宣称不实施农产品出口补贴，因而我国粮食出口的政策性补贴成为加入WTO谈判中外方要价的主要对象。根据《中国加入世界贸易组织法律文件》，中国加入WTO后不能实施农产品出口补贴，只是保留今后出口补贴的权利[4]。因此，我国通过保护价收购来支持农产品价格的做法在加入WTO后将被取消。农产品价格支持是提升本国农产品国际竞争力的主要手段之一，加入WTO前，我国农产品国际贸易由于有诸多的非关税措施保护，因而农产品价格支持的主要目标是保护农民收入，若对开放性的国际竞争来说，我国传统的农产品价格支持是一个自相矛盾的体系，其措施中，既有生产投入补贴和出口补贴等降低农产品价格的作用，又有给城镇居民消费农产品补贴和高于市场价格收购的抬高农产品价格的作用。加入WTO后，我国农产品价格支持体系的构建应把重点放在加大农业生产资料补贴等生产投入补贴上，同时扩大黄色补贴范围，结合农业结构调整对营销贷款、面积补贴、牲畜数量补贴等实行补贴，以此来达到调优农产品价格支持体系结构，提高补贴的效率，尤其应借鉴国际经验，减少农民收益较少的农产品流通环节的补贴，把支持与补贴的重点转向农业生产者。
(2)建立农产品国际贸易保护新体系。加入WTO后，传统的以非关税措施为主的保护方式已经失效，新的国际贸易保护方式应转到WTO规则下正当的法律措施保护和新的国家支农政策保护。WTO《农业协议》中有一些条款有利于发展中国家农产品的国际贸易保护，如“特殊保障条款”、“特殊和差别待遇”、“特别处理”、“微量允许标准”等。灵活运用这些条款，能够采取恰当的调整措施减少某些农产品的过度进口，并能有效地采取反倾销、反补贴的法律措施保护本国的合法权益。另外，在WTO《农业协议》执行中，有许多“灵活”的操作空间，如关税配额管理，WTO各成员就有应用关税、拍卖、先到先得、按历史记录等多种管理办法，据WTO秘书处统计，1995年成员国关税配额履行率平均为66%，1999年仅为50%，其中部分配额无法履行纯粹是因为配额管理上的限制[10]。所以，因时因地管理好我国的关税配额，能减轻进口农产品对同类产品生产的冲击。又如卫生及动植物检疫标准，虽然《农业协议》要求各成员方对农产品的卫生捡疫措施必须符合国际准则和国际标准，并有科学根据和在充分透明的原则下执行，但在实际履行中，各成员国的标准和科学根据往往有较大差距，欧盟、日本等发达国家比一般发展中国家采取更高的技术标准和环境标准，形成新的“绿色贸易壁垒”，在转基因农产品上，欧盟和美国更是争论不休。据统计，2000年世界转基因作物种植面积达4420万公顷，我国转基因作物仅占1%左右，其中美国、阿根廷、加拿大所占比率位居前三位，分别达到68%、23%和7%[11]，而这三个国家都是我国农产品进口的主要大国。转基因作物安全标准是我国借鉴欧盟绿色标准的成功经验之一，我国已于2001年5月23日颁布实施《农业转基因生物安全管理条例》，并于2002年3月20日施行3个配套管理方法，这在一定程度上减轻了我国大豆进口的压力。加入WTO后，我国转基因生物安全标准及其他绿色标准的实施，将在WTO规则下筑起新的农产品国际贸易保护防线。在建立国家新的支农政策体系上，首选应加强农业的投入保护，增加农业的补贴额度，更多地利用“绿箱政策”增强农业的保护力度。自1995年世界贸易组织成立以来，各成员国纷纷调整其国内农业支持政策，增加“绿箱”支持幅度，加大政府对农业的支持力度。从各国的“绿箱”支持水平看，美国、欧盟的绿箱支持分别为463、238亿美元（均占其农业支持水平的76%），日本为327亿美元（占其农业支持水平的47%）。相比之下，我国的“绿箱”政策支持总量较小，1996-1998年平均为1514.2亿元人民币（182亿美元），按1996-1998年的数据测算，WTO农业协议“绿箱”政策包括的12项措施中，我国还有6项属于空白。“绿箱政策”上，我国在农业科研、市场促销服务、农业基础设施建设、粮食安全补贴、生产结构调整补贴、地区发展补贴等方面还有着较大的实施和发挥空间，是间接增强我国农产品国际贸易保护的有力措施。其次，应建立起综合协调、适时高效的农产品国际贸易保护体系，如借鉴美国的经验，加强农产品出口信贷支持；提高农产品出口退税比率，加大对具有比较优势农产品的出口支持；加强农业保险的国家支持与出台相关政策法律，降低农产品生产和出口风险；成立农业国际贸易政策咨询委员会，为进出口企业提供技术、法律方面的咨询服务等。特别是，我国应尽快制订、完善我国的反倾销、反补贴以及保障措施立法。反倾销、反补贴是WTO规定的抵制国外产品不正当竞争的法律手段；而保障措施则是在国外产品的正当竞争给国内产业造成严重损害时的法律救济手段。这三种手段可作为我国加入WTO后抵制国外产品进口冲击的强有力的“武器[12]”。以美国总统布什2002年5月13日签署的《2002年农业法》，决定在未来6年内对美国农产品补贴增加67%为鉴，我国应成立专门机构部门负责农产品国际贸易中的“官司”工作，并建立相应的应急机制。
3.从主导、控制型的农产品国际贸易政策向管理、服务型的农产品国际贸易政策转变 加入WTO后，主导、控制型的农产品国际贸易政策不仅容易引起国际贸易争端，并且有损于农产品贸易效率。加入WTO后，农产品国际贸易政策应转向间接调控管理和加强政府服务的国际贸易政策。
(1)在间接调控管理方面，加入WTO后，我国应改变基层政府以往对农业生产过于直接的管制，对农业结构调整，应通过间接的经济手段引导，如通过设立粮棉油等农产品结构调整专项基金加快农业产业结构调整，引导农业生产转向比较优势强的农产品；通过优质优价的储备收购制度提高农产品优质率，增强出口竞争力等。近年来我国农产品成本攀升较快的原因之一是农村的制度成本较高，农民负担较重，因而，应加快农村的体制改革，如放开户籍制度以增加农民进城打工的机会，间接扩大农业生产经营的规模；通过加强农村税费改革和农村基本教育制度改革以降低农民负担，减少农产品的额外成本等，来达到增强农产品的国际比较优势，提升出口竞争力。在流通管理上，应尽快建立起全国统一的农产品营销市场网络和管理体系，同时加强农产品出口的质量和卫生监督管理，维护本国出口农产品的国际声誉。
(2)在加强服务方面，加入WTO后，我国应建立起全球农产品国际贸易动态系统和国内农产品国际贸易分析预警系统，加强农产品市场信息服务；在郑州粮食期货市场的基础上，完善和扩建农产品期货市场，及时反馈农产品价格走势信息，减轻农产品价格波动；加强农产品质量认证服务和环境认证服务，以提高我国农产品质量档次和躲过绿色壁垒。应强调的是，我国应加快出台农业合作组织的相关法律以引导和培育农业中介组织的成长，通过农业中介组织来促进农业生产与市场对接和整合农产品的营销实力，较可行的方法为把中华供销合作总社改造成真正的农民中介组织。以日本为例，日本农户有97%加入日本农协，农户农产品销售的97%和购买生产资料的80%通过农协办理，客观上形成了日本统一的农产品营销网络，使日本能够支撑与美国之间旷日持久的“大米战”，这对我国很有借鉴意义。
收稿日期：2002-07-03
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