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[中图分类号]D929[文献标识码]A[文章编号]1003-8353(2011)11-0181-05
今年是青岛建置120周年。回顾青岛100多年的沧桑，有一段历史是绝对不能回避的，那就是德占时期。从1897年到1914年的17年间，德国人为了证明自己的殖民地经营能力，不惜代价采用最新科学技术，运用国家干预机制，仿效军队模式，力图把胶澳①建设成一个“模范殖民地”。他们在行政管理、司法制度、土地政策、市政规划、路港建设、工商业经营、办学活动、卫生保健、植树造林和赋税等方面实施了一系列措施，对青岛城市的形成和现代化建设产生了重大作用和深远影响。这一时期青岛的立法、司法和法学教育等都达到了相当的水平，对青岛的城市管理、经济发展产生了一定的推动和保障作用。本文将对这一时期的法制状况进行初步的探究，以期更好地挖掘这座城市的历史文化内涵。
一、德占青岛时期的立法概况
德占时期胶澳租借地的法律渊源主要由三方面的内容组成：即中国法律、德国法律以及胶澳总督府颁布的法令，分别适用于不同的人群和情形。前两者主要是对华人社会和非华人社会中的民事和民事诉讼法律规范的保留，其数量不多，限于篇幅，在此不予赘述。胶澳总督府颁布的法令是总督府在改造和建设殖民地的过程中，基于构建殖民地社会政治、经济、文化新秩序的目的制定的，其内容繁杂，数量庞大，是胶澳时期立法的主体部分，具有鲜明的时代特征和地域特点，是本文研究的重点。
据《青岛全书》记载，1897年11月至1912年的15年间，德国在胶澳地区颁布各种规章、条例涵盖17类，共计188个，内容涉及到衣、食、住、行、婚、丧、嫁、娶等方面，大致可以分为以下几类：
(一)行政管理领域
德国殖民者为加强对租借地社会的全方位控制，建立了严密、详尽的管理体系，先后颁布了一系列社会管理法规，如《胶澳土地条约》、《德属之境内外界章程》、《中国人条例》、《关于中国人法律关系条例》、《参议署德华董事章程》、《华民诉讼审判规条》、《治理青岛、鲍岛、台东、台西章程》、《保卫地方治安章程》、《巡捕局整理地面章程》、《卫生章程》、《拟定设立厕所章程》、《安设自来水规条》、《接通雨水干筒章程》、《养狗纳费章程》等等。
(二)军事领域
德占青岛的初衷是将其建设成为德国在东亚的海军据点，为此，他们花费了巨大的代价对青岛进行军事经营，为保障其军事利益，德国殖民当局先后颁布了《取缔照相告示》、《各国海陆军入境应守之章程》、《发布泄露军机处分章程》等法令。
(三)经济领域
为更好地服务于军事目的，使德占青岛成为德国海外利益的代表，德国殖民当局先后出台了一系列促进经济发展的法令。如《征收课税章程》、《通用钱币衡量章程》、《置买田地章程》、《田地易主章程》、《青岛地税章程》、《征收地皮税章程》、《中华商会章程》、《船舶码头并栈房各章程》、《停泊民船搭载各货章程》、《收民费筹办公益章程》、《缴收课税章程》、《征收钱粮章程》、《征收盐课章程》、《抽收中国酒捐章程》等。
1898年9月，德国殖民当局宣布青岛为自由港。为促进港口贸易的发展，德国殖民者还制定了一系列海关立法。如《胶州新关试行章程》、《青岛德境以内征税办法章程》、《洋药、枪械等物装运进口以及查验存售章程》、《暂定火车装运货物征税章程》、《订立征收酒税章程》、《青岛德境以内更定征税办法》、《查验出口棉花湿度告示》等等。这些法令的出台，促进了青岛港贸易的迅速发展，到1910年，青岛已经发展成为现代化的港口城市，贸易额反超烟台，成为山东第一大港；在全国各通商口岸中居第六位，仅次于上海、天津、汉口、广州和汕头②。
(四)劳动领域
德占青岛期间，先后兴建了青岛造船厂、四方工厂(胶济铁路的铁路工厂)、青岛发电厂、缫丝厂、屠宰厂、啤酒厂等新式工厂30多个，形成了相当的产业规模。在这一过程中青岛的社会经济形态也发生了深刻的变化，迅速由封建半封建的经济过渡为资本主义经济，产业工人数量也大幅增长，劳资矛盾日益凸显，劳工们经常以怠工和逃跑的方式反抗德国殖民者的不人道的管制和剥削。为此，殖民当局先后出台了《充当跟役、苦力告示》、《取缔庸工人役章程》等法令，对不按时操作，懒惰成性，或不遵嘱咐，或无故不辞而别，以及唆使他人逃逸者，规定了严厉的惩罚条款；还规定外国人雇工需领取青岛巡警总局颁发的雇工证等条款。
德占时期，殖民统治者对一些基本的社会关系按照属人原则分别适用了原有的中国法或德国法，保持了当地社会的基本秩序和不同人群的文化观念，同时，还根据殖民地政治、经济、军事发展的需要，补充制定了大量的行政、经济、劳动和军事等领域的殖民地特别法，在这么短的时间内出台这么多的地方立法，这在当时的中国社会并不多见，在青岛历史上更是第一次。
二、德占青岛时期司法机构的设立和运作
德国殖民者除了积极进行立法之外，还致力于司法机构的建立和运作，以维护社会的稳定和法律的权威。
(一)司法机构
德占前的胶澳尚无近代意义的法院组织，凡纠纷案件都由当时的地方政府兼理，这也是沿袭千百年来中国社会的传统。然而，德国人的到来，改变了原有的一切。
德国人首先在保护区内设置了胶澳德国皇家法院，作为一审法院专门审理非华人的案件以及虽涉及华人，但标的额较大的民商事案件和较为严重的刑事案件，审理依据是德国的法律。对于涉及华人的一审案件，依然按照当时清朝的传统由地方官兼理，实行行政权与司法权的合一。当时设立了青岛、李村两个区公所，区公所的行政长官由德国人担任，案件审理主要依据中国的法律或当地的习俗③。除了审判机构的不同，案件审理程序也有差别。对于中国人之间的诉讼，无论是由区公所审理还是由胶澳德国皇家法院审理，一般都实行一审终审制。标的额较大或判决较重的案件，才可向胶澳德国皇家法院提起控诉(二审)④。针对德国人的案件初审在青岛本地进行，二审则要到位于上海的德国总领事馆进行；但从1908年1月1日起，随着青岛高等审判厅正式办公⑤，一、二审都在青岛当地进行，大大提高了审判的效率。
(二)审判组织
胶澳德国皇家法院作为租借地非华人案件的一审法院和部分华人案件的二审法院，完全按照近代西方的司法理念设置。其内部的审判组织有法官独任制、法官和陪审员组成的合议庭两种形式。法官由德国皇帝任命，为充分保障法官的司法独立，司法官员有专门的拨款⑥；陪审员则由法官任命、总督批准。
德占青岛期间，德国殖民者创设了近代意义上的司法机构，这是青岛历史上最早的法院，但它们主要用于审理非华人案件，大部分华人案件依然由区公所审理。德国殖民者这种分而治之的做法，体现了他们对华人的歧视(剥夺了大多数华人的上诉权)。这一时期，陪审制也第一次被引入中国并付诸实施。
三、德占青岛时期的法律职业与法学教育
德国殖民者在胶澳进行了大量的立法活动，并设立了近代的司法机构和审判组织，然而，“徒法不足以自行”，法律的实施尤其是司法制度的运行，必然需要一批训练有素的法律职业者；与此同时，法学教育的兴办也是必要的，它不仅是培养法律职业者的基本途径，还是传播法律精神、提升法律观念的重要方式。
(一)法律职业
在相当长的一段时间内，胶澳地区法院的法官只能由来自德国的法官充任；最初，只有一位法官和2-4名陪审员负责胶奥德国皇家法院的审判工作，随着案件的增加，1905年增至3名。由于法官的稀缺，陪审员尽管不是职业法官，但一直在司法活动中充当重要角色，据记载：胶澳地区法院的陪审员大约是4名，助理陪审员大约在14名左右，他们多数是当地有名望的商人和文职官员⑦。这样的人员构成，能够培养出审理各种疑难和专门案件的专家。既体现了让普通人广泛参与审理活动的主张，又减少了数量庞大的取证工作，还使法院判决达到一定程度上的连续性⑧。
自1901年7月，第一名德国律师在青岛开业始，到1906年，租借地内律师数量已达4名。这些律师都必须是在德国胜任法官工作并谙熟法律的人⑨。律师的出现，普及了民众的法律知识和法律观念，对司法活动也起到了积极的促进作用。渐渐地，在较大的民事案件中双方都雇请律师已成惯例⑩，表明律师业已经得到了社会公众的认可。
(二)法学教育
19世纪末20世纪初，中国的近代法学教育刚刚在上海等地起步，而在青岛尚是空白。为培养各类专门人才，1908年德国政府与清政府签订协议，在青岛开办青岛特别高等学堂，又称德华大学。该校次年9月开学，设有预科和本科。本科设有工、医、法政和农林四科。当时的中国正经历着巨大的社会变革，清政府急切地希望学习先进的政治体制，并曾花费巨资派员到西方和日本考察宪政和法律制度。所以，尽管当时该学堂的建立是以工科为主，但其法政科仍然是最重要、最受欢迎的科目(11)。法政科学制三年，包括20多门课程，各科皆具实验法。所谓的实验法，就是学生每两周或一个月，由任课教师带领去法院、监狱参观或参与陪审学习(12)。通过这种方式，将理论与实践结合起来，学以致用。这些全新的教学方法和理念，吸引了不少外地高官子女，在他们看来，到该校就读如同到德国留学一样。
1914年，第一次世界大战爆发，日本攻占了青岛，德华大学被迫关闭，在校学生200余人，被迫转入上海同济学校(今同济大学的前身)。
德占期间青岛出现了近代意义的法律职业者——受过德国法训练的法官和律师；与此同时，青岛历史上第一所设有法政科、培养法律专门人才的高等院校——德华大学也在此间成立。尽管只存在了短短的几年时间，但其重实用、重科学、理论联系实际的教育理念，对当时中国的教育界产生了一定的影响。
四、德占青岛时期法制述评
德占青岛的17年是中国近代半殖民地半封建社会一段丧权辱国的屈辱历史，因民族羸弱衰微而任人宰割的历史教训值得中华儿女深刻记取。然而，我们也应看到，17年间，德国殖民者通过军事化干预等殖民统治方式，积极致力于青岛的城市建设，客观上推动了青岛近代城市的形成；与此同时，还制定颁布了一系列行政管理、经济贸易、军事劳动法律规范，建立了司法制度、引进了法官和律师等法律职业者，创办了法学教育，在青岛形成了较为完整的近代法制框架。
(一)德占青岛法制的历史影响
德占青岛时期的法制不仅对当时的青岛社会经济的发展产生了直接的影响，而且其立法和施法经验对其他地方的治理也产生了深远的影响。
1.推动了青岛近代城市的形成和发展
德占时期青岛法制的形成，是中国传统法律文化与西方近代法律文化在青岛的第一次碰撞。
德占前夕的中国正处于内外交困、被迫仿效西方的政治、经济制度进行变法的关键时期，清政府虽然颁布了一些新式法令，但变法的风潮还没有对青岛这个小渔村带来什么实质的改变，它依然是在自然经济主导下的农业社会，商品经济不发达，社会结构简单，公共事务较少。地方行政长官集立法、司法、行政权于一身，主要依靠简单法律和大量民间习俗惯例维系社会秩序，社会治理方式较为粗放。
而当时的德国已经完成了工业革命，并迅速从一个农业占统治地位的落后国家转变为一个现代化的工业国家，综合实力堪比英、法。1900年前后，经过大规模的统一法制建设，德国已基本建成了较为完整的近代六法体系(宪法、民法、商法、刑法、民事诉讼法和刑事诉讼法、法院组织法)，成为大陆法系又一个法制完备国家的典型。德国殖民者把当时西方资本主义法制的一系列制度和理念带到了青岛，试图通过详尽的政治、经济、军事等领域的制度安排，把青岛打造成一个兼具军事和商贸功能的近代化城市。在德国殖民者的主导下，青岛历史上第一次出台了大量近代城市管理的法规以及适应资本主义经济需求的经济立法。其中有青岛最早的近现代的组织法(《巡捕局整理地面章程》)、交通法规(《订立行路章程》)和动植物保护法(如《保护树林章程》、《保存树木告示》、《保卫滋生飞禽章程》、《保卫滋生走兽章程》等)(13)，以及当时较为完备的海关、税收、金融、工商业立法以及劳动立法。这些立法的覆盖面之广，内容之详细是前所未有的，反映了近代政府职能的扩张后在社会管理和经济指导方面的先行理念。
以上述立法为支撑，青岛历史上出现了第一个近代意义的警察机关、司法机关(法院)、监狱；随之也出现了近代意义上最早的警察、法官、律师、公证员和陪审员；第一次从体制、机制、制度上保障了地方立法、行政、司法权在一定程度上的分立，从而确立了近代城市治理体系。这一治理体系的确立和运行是青岛近代史上的重大转折，它使青岛在政治、经济、文化等领域都有了一个全方位的变革，为青岛在近代中国脱颖而出奠定了基础，是青岛近代城市形成和发展的前提和保障。
2.影响了当时以及后来的相关立法
德占胶澳虽然只有短短的17年，但影响却是深远的。日本在占领青岛之初就声明：原有德国当局施行的规章制度，只要它们不妨碍军事管理，仍然继续实施，具有法律效力(14)。因此，德占时期法制的影响并没有因为德国人的撤离而迅速消减。
德占青岛法律制度的建立是德国人将其法学领域的经验智慧运用到殖民地治理当中的结果。其警察制度、对外贸易规则、土地增值税以及刑事证据领域的“贝迪永法”和“保留指印法”都是当时较为先进的制度(15)。鉴于德占青岛法制的超前性和有效性，它受到了当时中国社会的普遍关注。据史料记载，德占胶澳警察局的有效运作，在当时的中国颇有口碑，尤其是其警察学校、监狱和刑警鉴定机构，曾吸引诸多内地官员参观、考察、学习。山东巡抚曾派出5名中国官员去青考察6个月，了解警察局各个方面的业务(16)。湖广总督张之洞为改组警察机构事宜也请求胶澳总督府将警察局长派往汉口予以指导，时间长达一年(1906-1907)(17)。德占时期的土地法令也在土地改革中产生了明显的效果，受到了孙中山先生的高度评价(18)，辛亥革命前后，孙中山还力邀青岛土地法规的设计者单威廉负责起草土地法规则。
德占青岛的法制对后世也产生了深远的影响。战后台湾的土地改革，很大程度上是以青岛为鉴，并最终取得了成功，为国民党在台湾的统治奠定了坚实的政治经济基础(19)。德占胶澳首创的土地增值税，也被包括德国在内的西方国家借鉴采纳：该制度1904年在法兰克福推行，1905年在科隆仿行，1910年被英国采纳，成为英国的国家税，自1911年起，成为德国的国家税(20)。
(二)德占青岛时期法制的特点
一套西方殖民者设计的法律制度能够在短时间内运行于青岛这样的东方传统社会，并对后世产生影响，并非易事，考察其17年的发展历程，可以发现，特别重视建章立制、特别重视立法的务实性、特别重视严格施法是德占时期法制运行的突出特点。
1.重视建章立制
德国作为近代大陆法系国家的典型代表，有着崇尚规则、法律至上的传统，非常重视规则、法制在社会治理中的作用。德国早在20世纪初就建成了较为完整的近代六法体系，依靠完备的规则体系来调整社会成员的行为，推动经济的发展、社会的和谐是其重要的治理经验。德国殖民者占领青岛后，同样十分重视建章立制，强调有“法”可依。在15年的时间里，他们密集地颁布了一系列法律制度(平均每年12-13个法律文件)，几乎将所有事关公共利益的事务都纳入了法令范畴。仅规范警察职权的法令就有：《关于青岛警察制度的法令》(1900)、《关于必须报告传染病的警察局法令》(1900)、《铁路警察条例》(1901)、《警察局关于车辆行驶以及酒店和旅馆、中国戏院和说书场、当铺等经营的管理法令》(1902)、《关于垃圾清运的法令》(1908)、《关于粪便清运的法令》(1908)等等。此外，还有不少涉及民生的立法，如《青岛辖区肉食检验的法令》(1899)、《关于对牛奶供求实施检查的法令》(1899)、《预防天花接种法令》(1902)等等。这在当时的中国社会极为罕见，在青岛历史上也是前所未有的，为德国殖民者有序推行“模范殖民地”的施政方略奠定了坚实的制度基础。
2.讲求务实立法
尽管当时的德国法已经代表了大陆法系国家的较高水平，但德国人并没有故步自封。他们深刻地意识到，真正的法律来源于现实生活，对于青岛这样一个有着浓厚中国本土特点的地方而言，照搬照抄西方法(德国法)是绝对行不通的，殖民地法应在适应殖民地经济的情况下逐渐地、自主地发展形成，为此，他们一方面分析和研究殖民地法，另一方面也在法律实践中认真考察和完善现行的制度(21)。在土地改革和土地法令制定过程中，德国人一直试图在了解当地土地情形的基础上寻求实用的、不违反中国居民法律观念的做法。为彻底摸清土地关系和明确土地权利的归属，德国人仔细查阅中国的税收政策，与各地的乡镇士绅、村中的官员分别洽谈，对在税册内登记的土地所有人，如有需要，找其本人或继承人当面核实。由于德国人的细致工作，这项工作没有遇到很大的阻力，而在同一时期的英属威海卫却受到很大的干扰(22)。
德占之初，为保持农民生活的稳定，德国总督规定，凡尚未被总督收买的土地，继续实行中国的田赋制度，仍按清政府统治期间的数额和税率征收，这就是“乡镇土地税”。随着胶澳经济的发展、铜钱的贬值，德国总督分别于1904年、1908年、1913年对这一税制进行了三次修订，提高了税额，并通过区分不同土地种类、分别予以计税的方式进一步完善了乡镇土地税的征收(23)。
3.强调严格施法
与英国对威海卫、香港等殖民地较为随意的管理方式不同，德国对青岛的统治奉行强硬的军事干预主义。当时威海卫的英国殖民当局对当地社会采取了一种不加任何干涉的放任态度，对防御工事、经济和社会结构改造未提出任何创意(24)。而德占胶澳则按照德国人的意志，被予以全方位地建设和改造，体现了强硬的干预主义。为实现全面建设和改造的目的，德国殖民者在各个领域都制定了详细严苛的行为规范，并凭借其训练有素的执法和司法队伍一丝不苟地予以推行。德占青岛的警察职责范围相当广泛，不仅负责治安管理(包括水上)，还负责卫生管理、工商管理和检疫管理。1900年至1901年青岛边界及市区偏僻地带盗匪猖獗，殖民地警察进行了严厉的镇压，盗匪闻风逃逸，此后再也没有出现盗匪滋扰事件(25)。类似的情况还出现在沿海地区，这里海盗曾频繁出没，在水上警察派出所的打击下，到1908年前后就都已销声匿迹。青岛因此被认为是治安良好的城市、远东最干净的城市(26)。在司法领域，胶澳皇家法院的法官始终坚持司法独立、公正审判，树立了坚拒贿赂、刚正不阿的司法形象(27)，也赢得了良好的社会声誉。在一桩某国与一德国公司之间价值800万马克的财务纠纷中，双方当事人达成协议，共同要求由当时的青岛法院审理，这表明当地的司法工作是深受公众信任的(28)。
德国殖民者在严格施法的同时，也讲求施法的灵活性。首先是“华洋分界”，划定华人和非华人的生活、活动区域，客观上避免了“华洋”间因频繁接触而导致的不必要冲突，实质上是在一定程度上避免了因中西差异而导致的文化冲突；其次是“华洋分治”，对华人基本上仍然依照传统社会的规则和程序进行管理，比如诉讼仍是按照行政兼理司法的传统，由谙熟基层管理情况的行政长官审理，诉讼的程序等仍然依照清末的法律和惯例；而非华人诉讼则由专门司法机关审理，按照德国法律规定的诉讼规则进行。在司法活动中，本土陪审员大量介入案件的审判，一方面解决了陪审员奇缺的问题，另一方面可以使案件的审理更贴近社会现实，使判决结果更合情合理。“华洋分治”固然体现了德国殖民者的种族歧视，但也是一种统治策略，在当时的社会条件下，华人和洋人各得其所，在保持各自原有社会基本规则不变的情况下有序地生活，无疑是减少敌对情绪、保持社会稳定的重要因素。
需要强调的是，在探讨德占青岛法制的过程中，我们始终不应忘记，这一“文明”制度的制定和实施不是青岛人民自主、自觉、自愿的结果，而是德国侵略者单方面强加于青岛人民的，建设一个“模范殖民地”的真正目的是服务于德国殖民者的军事、政治和经济目的，并以此作为宣传德国文化的窗口。因此，对这段历史的评价，要始终放在帝国主义对我进行殖民侵略的历史大背景下进行，才能得出客观公正的结论。
注释：
①1898年德占之前，青岛是指以天后宫为文化中心、包括了上青岛村、下青岛村等村落的前海一带的有限区域。1898年3月6日，清政府与德国签订了《胶澳租借条约》，随后中德又签订了《胶澳租地合同》、《潮平合同》和《边界合同》，明确划定了胶澳租界地的范围：包括了今天青岛市区全部及崂山区、城阳区、胶州市和黄岛区的部分土地，海陆总面积为1128.253平方公里。因此，胶澳租借地的范围远远大于当时“青岛”的范围。据《胶洲湾》一书记载，1898年10月12日，德皇威廉二世借用“青岛”这个名称命名胶澳租借地的新市区为青岛，范围也只有现市南区和市北区的一部分，当时的青岛也只是整个胶澳租界地中的一个区。为表述方便，本文所指“德占青岛”等同于“德占胶澳”。
②孙祚民：《山东通史》(下册)，北京：人民出版社，1992年版，第551-552页。
③(12)[德]谋乐辑：《青岛全书》，青岛：青岛印书局，1912年版，第20页，第214-215页。
④青岛市档案馆：《胶澳租借地经济与社会发展——1897-1914年档案史料选编》，北京：中国文史出版社，2003年版，第10页。
⑤⑦⑧⑨⑩(11)(21)(25)(26)(28)青岛市档案馆：《青岛开埠十七年——胶澳发展备忘录》，北京：中国档案出版社，2007年版，第5页，第140页，第232页，第360页，第428页，第294页，第520页，第427页，第194页，第667页，第429页。
⑥[英]拉尔夫·A.谢瑞姆：《胶州的行政管理》，刘善章，周荃：《中德关系史译文集》，刘忠世译，青岛：青岛出版社，1992年版，第125页。
(13)(14)(15)(16)(17)(22)(23)解锟：《“样板”殖民地的法制模式——1897年-1914年德属胶澳租借地时期法制考略》，2007年华东政法大学硕士学位论文，第42页，第45页，第185页，第295页，第513页，第5页，第14页。
(18)孙中山：《民报周年纪念演说词》，《民报》，第7页。
(19)任银睦：《德占青岛时期的土地改革》，《山东文献》，23卷第2页。
(20)威廉·许雷默：《胶州地区的税务政策》，《德领胶州湾(青岛)之地政资料》，[德]单威廉著，周龙章译，台北：台湾中国地政研究所，1980年版，第168页。
(24)[德]余凯思：《在“模范殖民地”胶州湾的统治与抵抗》，孙立新译，济南：山东大学出版社，2005年版，第257页。
(27)田龄，王忠春：《德国占领青岛时期的文化政策及其实施》，《史学月刊》，2007年第9期，第57页。
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