环境非政府组织：跨国公司行为的制约者，本文主要内容关键词为：跨国公司论文,组织论文,环境论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，全球性环境问题日益严重，已经威胁到整个人类的生存和发展。环境问题日 益成为世界各国关注的焦点。目前，不管是非政府组织、企业还是国家都不同程度地参 与到环境问题的活动中，它们一方面对环境问题进行科学的和权威性的评估，另一方面 在如何对待环境问题上做出决策。全球性环境问题开始纳入国际关系领域。但由于它更 多地依靠科学的权威作基础，这就为非政府组织树立自己的权威提供了很好的平台。正 如詹姆斯·N·罗西瑙(James Rosenau)所说：“证据和证明的问题已经成为全球矛盾的 组织性力量”。[1](P98)我们一向认为企业尤其是跨国公司是环境的主要污染者，但是 近来跨国公司似乎也开始关注环境保护问题，为什么会出现这种情况呢?作者认为这与 环境非政府组织所发挥的作用是分不开的。
一、国家权威的困境：国家与跨国公司的悖论
全球环境问题顾名思义就是指国际社会面临的一系列超越国家和地区界限，由人类活 动作用于全球环境而引发的威胁到人类生存的环境问题。如大气污染、森林的破坏和生 物多样性的破坏等。全球化的发展加剧了全球性环境问题的严重性。由于全球市场的基 本单位不是民族国家与民族经济，而是由跨国公司与其他一些代理机构组织起来的生产 和消费模式，这种模式的运作超越国界，且不依赖具体的国土或政府。一国的环境污染 可能引发邻国甚至是全世界的环境问题，比如欧洲、北美以及日本的酸雨问题可能越境 危及其他国家的环境。更为直接的是，跨国公司大规模的、跨国性的直接投资(企业倾 向于投资环境标准相对低的国家和地区)，引发了所谓的“公害输出”问题。跨国公司 是环境有害技术、有害物质与产品向发展中国家传输的主要执行者，在有害废物领域， 跨国公司是有毒有害产品的主要生产和销售者。跨国公司控制着与破坏森林、水和矿产 资源有关的产品与自然资源的贸易市场，可以说，不管污染问题出现在哪个国家，其最 后结果都会祸及全球。环境问题已经成为一个全球性的公共问题，单个国家所拥有的权 威已陷入了困境，客观上要求国家之间进行合作来解决由跨国公司的全球经济活动所带 来的这种全球化负面影响。单个国家的权威困境主要表现在：
第一，作为主权国家，无论是母国还是东道国，都很难对跨国公司所带来的全球性的 负面影响进行有效的制约。问题的症结在于，跨国公司追求“超国家水平的经济目标” ，而民族国家则追求“本国利益的最大化”。在具体的交往过程中与跨国公司建立联系 的国家往往相对固定，这与政府和企业交往本质上所具有全球性特征相矛盾。企业股东 利益的排他性和一国国家公民的公共福利之间是相互对立的。它们之间通过合作来创造 的互利机会是非常少的。但东道国和跨国公司常常会在追求各自利益时不自觉地重合。 东道国所寻求的是贸易、就业和外资投资的机遇，而这些常常是跨国公司所能够带来的 ，为了吸引跨国公司的业务，政府可能不自觉地冲淡对跨国公司外部管制的要求。
第二，跨国公司的跨国投资行为并没有使其本身的国民身份消失，它和母国的关系仍 旧十分密切。波特认为，母国市场环境仍是企业强大的一个来源。[2](P38)跨国公司所 拥有的强大的经济实力使其在政治上有所作为，它影响着各级政府官员的选举和政策的 制定。而且，在一定的条件下，跨国公司仍然可能是母国对外政策的一个工具。共同利 益的交织使得两者的关系更多地体现为利益性合作，而不是政府对企业的制约。
第三，环境问题是全球性的公共问题，需要国际合作共同解决，但是过高的交易费用 阻碍着国际合作的出现。任何一种交往都存在交易成本，或者说交易费用，随着国际交 往范围的扩大和交往频率的加快，过高的交易费用阻碍着国际合作的出现。在全球化经 济中，没有充分的利益来激励企业提供公共产品和服务，这些被认为是公共福利之关键 的公共产品和服务的提供必须由政府进行努力，但跨越国家边界提供公共产品和服务使 得政府面临更棘手的问题，因为花费一国的公众资源来提供公共产品使得其他国家的公 众获益是很难行得通的。
一系列全球性环境问题使国家的权威日渐式微。詹姆斯·N·罗西瑙曾说，我们现在正 处于一个“以边界迁移、权威重构、民族国家衰落和非政府组织在地区、国家、国际和 全球等诸层次上的激增为特征和标志的时代”。[3](P55)为此他提出了一个新的概念— —“权威空间”(SOAs)。他强调，权威空间与国家领土疆界并不必然一致，主权国家和 政府属于权威空间，但大量非政府的超国家组织和次国家组织也都在权威空间之内。这 就是说，在全球化的强大趋势之下，在一个相互依存的、国家边界模糊的世界里，国家 继续依赖主权作为保护它们利益的基础受到了挑战，权威空间不再和领土划分的空间相 一致。国家权威开始向非国家行为体转移。
二、权威的转移：信息知识使非政府组织在国际政治中产生影响力
非政府组织作为一种非国家行为体数量日益增加，为许多全球性问题的国际合作注入 了意想不到的力量。尤其是在近20年来，人权领域、环境领域以及核军控领域等的非政 府组织成为积极活动者。跨国性的非政府组织在20世纪的最后十年已从约6000个增加到 26000多个。前联合国秘书长加利(Boutros Boutros-Ghali)曾说，非政府组织现在可以 看作是国际事务的“充分参与者”。关注地区或全球范围的环境问题的非政府组织也有 许多，其中影响比较大的有：绿色和平组织、世界野生动物基金(WWF)、地球之友等。
环境非政府组织的一大特点就是保护非人类世界领域，它们的成员共同关注全世界的 空气、土地、水、物种的恶化以及人类与自然环境之间的关系。许多环境问题的非线性 和共性以及自然界和人类社会关系的不和谐使得全球性环境问题很难得以解决。大多数 跨边界的环境问题相对来讲又都是新问题，很少能有现成的经验来指导政策决策过程。 大规模的、成员专家化的非政府组织投入相当的精力和资源进行政策研究，将有助于问 题的解决。著名的环境非政府组织——自然保护国际联盟(IVCN)1980年在其自然保护战 略中，首次在世界上提出可持续的说法。信息的创造、加工、处理与传播是非政府组织 的一大优势。在遇到与环境有关的政策争议、不明确的科学问题以及资料分析时，非政 府组织便可以提供专门知识。如世界自然基金、地球之友、绿色和平组织在海洋污染问 题方面就提供了高水平的专门知识。
环境非政府组织有着独特的专家群体。环境非政府组织全球网络的内部有一些专门从 事有关环境问题研究和信息传播的组织，如世界资源研究所(World Resources
Institute)、世界观察研究所(World Watch Institute)、环境与发展国际研究所、保 护国际(the Conservation International)等。它们通常由科学专家和有共同的认知价 值的社会科学家组成。那些懂得专业知识的人的交流行动会对全球经济甚至更为复杂的 状况产生影响。决策制定者经常寻求非政府组织来帮助他们去理解环境问题的性质和选 择政策。这些知识使得非政府组织具备一定的合法性，并成为它们实现所期望目标的一 种源泉。这些组织的非赢利的性质和知识价值成为其获得权威的一个重要来源。[4](P2 16)
用英国著名国际政治经济学家斯特兰奇(Strange)的话来说，国家权威目前正转移到“ 一个国际管理阶层”手中。权威的转移不是什么新话语。权威是随着社会的发展而变化 和转移的。在传统社会中，宗教的权威曾起过不可忽视的作用。中世纪教会的权威体现 在对人的精神和肉体的控制上。世俗的力量战胜宗教的力量后，国家的权威成为社会的 主导力量。我们可以把它理解为一种“统治的权力”。国家通过其机构为公众提供安全 、经济进步和其他公共产品方面的服务，作为交换，公民把自己的权利让渡给主权国家 。这种转变意味着宗教权威的被剥夺以及理性——法律权威的登基。
人类社会就是在对权威的诉求中向前发展的。从西方的发展历史来看，权威主要以两 种形式体现出来，即执行权威(executive authority)和认知权威(epistemic
authority)，前者指的是某个行为体被给予决定其他行为体的行动的权力，国家的权威 就是一个典型的例子。后者指的是某个行为体的看法被给予信任的权利。[5](P91)比如 ，市场分析者包括政府官员的一些话语行为经常能创造出他们所希望的经济状况，他们 每个人的话都存在着使一件事情发生动摇的可能，像纸币贬值、股票市场崩溃等。两者 的共同之处是：权威要求主体放弃或搁置自己的判断，用权威的判断来代替主体自身的 判断。[6](P30)
如果说以往国家的权威是通过其所拥有的权力得以体现，带有一定强制性特点，在很 大程度上是一种执行权威的话，非政府组织凭借其对先进知识信息的占有，在国际政治 中发挥作用，更多地体现为一种认知权威。
概括地讲，环境非政府组织的权威主要体现在：
其一，环境非政府组织扮演的是现存的环境知识和规定政策的批评者的角色。在国际 竞争领域，大多数环境非政府组织致力于通过技术专业知识和其自身的非赢利性特征来 树立自己的威信。正如对待捕鲸、石油泄露、向海里倾倒化学和辐射废物、核安全问题 、河流山谷的变化或者是气候的改变等问题存在极大的差别一样，环境主义者、企业和 国家由于对环境变化的态度有不同的评价，它们三方之间对同一问题的认识也存在差别 。在这样的情况下，非政府组织要么对流行的专家看法提出异议，要么宣传与本领域相 关的有用的知识使得争论得以公开化。
其二，环境非政府组织通过建立更具有包容性的“认知网络”，使得知识转化为行动 。环境政策网络经常被视作类似于技术和管理的精英。在环境保护的许多领域，成功的 例子和普通公民的意愿(对官方的、合法的政策框架的接受和参与政策的实施)是相关的 。非政府组织有能力促成公民的共同行动，因为它们善于把环境问题和共同体生活的其 他方面诸如发展、农村贫困、土著人的权利和妇女儿童的权益等结合起来。
其三，通过信息的传播和技术的转化，环境非政府组织参与到了有效知识链的构建当 中。环境行动经常要求把知识、技术或其他物质资源从比较丰富的地方转移到相对贫乏 的地方。尽管不同非政府组织所拥有的技术和能力制约着它们自身发挥影响的范围和方 式，但是各种各样的非政府组织都在证明他们能建设性地参与知识的传播。越是专业化 的跨国性的非政府组织——比如绿色和平组织、世界野生动物基金和地球之友——越有 能力把来自官方的有用信息和它们自己整理汇编的信息结合起来，去影响国内国际环境 问题的“政治议程”。相比之下，小规模的，以共同体为基础的非政府组织更多地是开 展地方性活动，而不是改变政策。这些非政府组织非常善于把带有技术难度的信息以简 单化的方式传递给普通民众，改变普遍适用的应对措施使之适用于地方环境问题，进而 发动直接行动抗议地方上的环境污染或有害设施。
可以说，非政府组织权威的获得从某种意义上来说是对国家权威的侵蚀，但是这并不 会导致权威真空或者权威弱化，而只是权威的一种再分配。可以说非政府组织尤其是环 境非政府组织已经成为国家和跨国公司之间相互协作的纽带。
三、环境非政府组织：国家与跨国公司相互协作的纽带
非政府组织的介入改变了国家和跨国公司相互交往的形式，由原来面对面的直接交往 逐步转向更为间接的交往。它不仅没有成为国家的对立面，反而在一定程度上加强了国 家在解决全球性环境问题上的力度。非政府组织参与全球环境机制的建立、和跨国公司 直接或间接的交往、和国家进行合作等一系列行为从客观上形成了制约跨国公司行为的 环境。
第一，非政府组织的行为在一定程度上直接改变着跨国公司的行为。遍及全世界的产 品生产、分配和消费对环境造成严重的威胁。经济的膨胀使得地球的生态状况陷入了困 境。为此，非政府组织致力于通过改变经济行为来保护环境。其中最为成功的方法之一 就是向专门的公司施加压力迫使其改变行为。1995年春季壳牌石油公司宣布炸沉石油存 储平台计划并得到了政府的批准。就此事件绿色和平组织认为，装有有毒和辐射性物质 的石油存储平台沉入海底将会对相对脆弱的海洋环境形成危害。因此1995年5月，绿色 和平组织组织了一次大规模反对壳牌石油公司此项计划的运动。根据《伦敦时报》报道 ，绿色和平组织还领导了抵制壳牌产品的运动，该运动导致壳牌产品在整个欧洲的销售 量下降了30%。最终，壳牌石油公司撤消了原计划，宣布将存储平台拖到陆地上进行拆 除粉碎处理。尽管政府没有要求这样做，但是壳牌石油公司还是这样做了。1998年壳牌 公司公开宣布其贸易活动的新态度，即承担公司活动的社会责任。另外一个典型的例子 是非政府组织通过直接向零售企业施加压力阻止它们购买和销售热带古木来遏制对热带 森林的砍伐。自从20世纪90年代早期开始，许多非政府组织试图创造一种体系，在这种 体系中，公司本着可持续的原则进行木材的砍伐和购买。这就涉及到建立机构来证实木 材的来源，确认其生产过程是否符合可持续发展的原则。一批在这方面拥有权威的机构 产生，其中许多机构由非政府组织创立。总部设在墨西哥瓦哈卡(Oaxaca)的由非政府组 织创立的森林管理委员会(Forest Stewardship Council)，就在致力于建立全球共同的 认证方法。1997年，热带雨林行动网络(Rainforest Action Network)、绿色和平组织 和其他非政府组织就发动了一场说服美国最大的古木产品零售商(Home Depot)和其他家 具生产公司销售经过认证的木材的运动。非政府组织的这些活动起到了保护环境的作用 。
第二，非政府组织参与国际环境机制的制定，确立的国际环境机制约束着跨国公司。 所谓国际机制指的是在国际关系特定问题领域里由行为体愿望汇聚而成的一整套明示或 默示的原则、规范、规则和决策程序。所谓原则，是指对事实、因果关系和诚实的信仰 ；所谓规范是指以权利和义务方式确立的行为标准；所谓规则，是指对行动的专门规定 和禁止；所谓决策程序，是指流行的决定和执行集体选择政策的习惯。[7]国际机制几 乎都是针对特定问题的反应，虽然国家在制度性安排中居于主导地位，但是许多非国家 行为体已成为此类安排中的重要游戏参与者。环境非政府组织在国际规制中所扮演的角 色的数量呈迅猛增长的趋势，尤其在政府和跨国公司的谈判中成为越来越重要的参与者 。如同国家代表团的成员一样，这些组织的代表也例行地被包括在规制的设立和管理工 作中。20世纪80年代到90年代，在臭氧空洞、跨国性空气污染、有害废物、气候变化和 生物多样化等问题上达成的高度一致性的机制和非政府组织的参与是分不开的。在一些 国际法与国际制度形成过程中也可以看到非政府组织的作用，一些政府间国际组织是在 非政府组织的推动下建立起来的。如属于政府间组织的国际热带伐木组织就是在一些非 政府组织的推动下建立起来的，总部设在伦敦的环境与发展国际研究所在其建立过程中 起了重要作用。
第三，非政府组织和政府进行合作，提高了政府的效率，加强了政府对跨国公司行为 的约束力度。日益增长的环境意识以及跨国环境问题的复杂性和多样性使国家意识到国 际合作的重要性。在这个问题上，国家要扩大其强制性力量，非政府组织要求给予机会 进入国际环境问题机构。如果国家给予非政府组织这个机会并与之合作的话，就能够提 高国家的协商能力。非政府组织凭借自身的资源、技术和民主影响力向政府提供政策建 议，帮助监督委员会和代表团，使风险最小化，并便于政府和选民达成共识。非政府组 织的政策研究可以提供丰富的信息甚至有时可以提供一些官僚决策进程所无法提出的观 点和思想；非政府组织也为许多小国参与国际规制提供智囊，比如在气候变化规制的协 商中，主要环境非政府组织扮演了为小的群岛国家联盟提供知识资本的角色。因此说， 环境非政府组织是国家在环境治理中的重要合作伙伴。非政府组织所拥有的科学专业知 识和其网络整个社会中的多种行为体的能力是推进环境行为的有效机制。
第四，从文化框架来看，非政府组织在说服普通公民接受其观点方面起着主导作用。 换句话说，它们传播着一种广泛的生态意识。不论是国家还是跨国公司都镶嵌在文化机 构中，对文化的改变是敏感的。国家和跨国公司如同个人一样，它们的认同和关注在不 同的时期不同的社会历史环境中有所不同，它们同样受到文化框架的建构和推动。因此 ，它们的特征、目的、行为和自我定位随着环境框架的变化而变化。当非政府组织致力 于改变文化意识话语时，它们针对的目标不仅仅是普通公民，更多的是对政府和企业运 行的意识结构产生影响。非政府组织希望以此达到使国家、经济行为体和普通民众接受 更多的生态意识。但是它们的这种行为却在无形之中影响着跨国公司的行为。比如，绿 色和平组织迫使壳牌石油公司在陆地处理它的石油存储平台。这一事件的影响力远远不 止于迫使公司放弃它原来的计划。绿色和平组织发动运动后不久，尽管政府没有明确的 规定，该地区的石油和天然气公司便自愿放弃了在海上处理12个石油存储平台的计划。
随着非政府组织的发展和日益壮大，它直接或间接地对跨国公司的发展形成一定的约 束。事实上，跨国公司也逐渐开始承担了一些社会责任，开始积极参与到了国际环境的 外交之中。一个非常典型的例子就是：曾因污染环境而受到猛烈批评的英国壳牌公司近 年来也与世界自然基金合作研究经济、社会和环境问题，并发表了系列报告，这些报告 已用来指导环境实践活动。壳牌公司还与秘鲁的非政府组织密切配合，建立了一个环境 敏感度探测基地，该基地极可能成为环境敏感度与透明度的一个样板。另外，跨国公司 与联合国进行合作成为其从事环境外交的主要渠道。两大跨国公司委员会——国际商会 和可持续发展世界企业委员会(WBCSD)在其中扮演了重要的角色。可持续发展委员会不 仅发表了许多关涉环境问题的出版物，还与联合国有关机构、经济合作与发展组织、世 界贸易组织等都建立了合作关系。
总之，环境非政府组织作为一种非国家行为体在国际政治中的作用是不可或缺的。国 家在本国范围内对不同的行为体的环境破坏行为能起到一定规范作用，当国内环境问题 上升为全球性、国际性问题时，国家的集体行动却陷入了困境。全球性环境问题不仅需 要国家力量的介入，也需要非国家力量的参与。环境非政府组织拥有国家所缺少的信息 知识，它的介入对国家力量起到补充性作用，从技术和政治两个层面加强国家的规范能 力。两者的合作至少能在某种程度上制约跨国公司所带来的全球性环境问题，使国家从 权威的困境中解放出来。