欧美国家大部制的实际操作、基本特征及取向观察，本文主要内容关键词为：大部论文,取向论文,实际操作论文,基本特征论文,欧美论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
大部制作为一种制度设计，其显著特征是将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理。事实上，在多种动因的作用下，欧美国家已经较早地开展大部制改革探索。因此，梳理和阐述欧美国家大部制改革的实践，了解其改革的最新动态，总结其改革的主要特征，辨析和观察其改革的基本方向，具有重要的理论和现实意义。
一、欧美国家大部制改革的实践探索
大部制发源于西方，是当今西方市场经济发达国家普遍采用的政府组织模式。经过长期的改革探索和实践推进，英国、美国、德国、法国等欧美国家大部制改革既各具特色，又有共同之处。
(一)英国大部制改革的实践探索
英国是较早探索大部制改革的国家之一。“作为一个机构整合过程，大部制改革在英国有其特殊背景，并经历了一个长期的发展过程。”[1]1914年，英国政府设有内政、外交、财政和贸易等16个部，第一次世界大战期间又增设了空军、劳工、海外贸易、粮食管制和船只管制等13个部门。到第二次世界大战期间，国防、国内安全和情报等10个部又相继建立起来，同时又对其他部门进行了改组，到1951年，英国内阁部门已达27个。随着政府分工过细、部门设置过多的弊端凸现，机构重组和整合的需要也显现出来。为此，英国政府着手开始了大部制改革，撤并、调整了一些政府部门。如1964年，把国防部、海军部、陆军部和空军部合成国防部；把教育部和科学部合并为教育与科学部；新设立国家经济发展委员会，撤销经济事务部和技术部。1968年，将原国家保险部、抚恤部和国家救济局合并，成立社会保险部，并与卫生部再度整合为卫生和社会保险部。
20世纪60年代英国大部制改革的基本思路是将一些业务相近的部门综合组建成“超级大部”，但规模更大、更系统化的机构重组则是发生20世纪70年代。随着1970年《中央政府重组》白皮书的发布，英国掀起了新一轮大部制改革高潮。如1970年英国将外交部与联邦关系部合并成为外交和联邦事务部；把贸易部和技术部合并成贸易工业部。再比如将住房和地方政府部、公共建筑和工程部、运输部合并成环境事务部；把海外发展署合并到外交与联邦事务部，等等。根据政治需要，英国政府又于1972年增设“北爱尔兰事务部”，1974年增设能源部。通过这一时期的改革实践，英国政府职能机构的总体架构基本形成。
此后，英国政府大多奉行“因地制宜、小修小补”的渐进改革原则，采取成熟一个、调整一个的举措，稳步推进大部制改革。如1997年合并环境部和交通部；2001年将农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部合并，组成环境、食品和农村事务部；2008年成立能源与气候变化部，由商务、企业与管理改革部以及环境、食品与农村事务部的相关人员组成。
英国政府大部制改革的实践探索表明，“大部制”改革不是简单的机构合并，而是政府组织结构和运行机制的深刻变革，是一个动态的渐进过程，甚至还可能出现多次的分分合合，比如英国教育部。为适应知识经济的发展和更好地适应现实社会要求，英国政府于1995年将教育部更名为教育与就业部(英国教育部成立于1944年，1964年改称为教育与科学部，1992年又更名为教育部)。为适应终身学习的需要，2001年英国政府又将教育与就业部更名为教育和技能部。2007年6月底，英国政府对教育管理制度进行改革，又将教育和技能部重组并拆分成儿童、学校和家庭事务部(DCSF)和创新、大学和技能部(DIUS)。2009年6月，英国政府进行内阁改组，原英国商业、企业和制度改革部(BERR)与创新、大学和技能部(DIUS)合并，组建起商业、创新和技能部。2010年5月，卡梅伦政府成立的第二天又把儿童、学校和家庭事务部(DCSF)更名为教育部。
同教育部一样，文化部成立也是历经多次反复。1992年以前，教育和科学部是英国文化事业的主管部门，另有一些文化事务则散落在艺术和图书馆部、环境部、贸工部、就业部和内政部等多个部门。在文化发展的实践过程中，多个部门共同管理文化的体制性障碍逐渐显现出来，不利于文化事业的整体发展。基于此，1992年英国政府第一次成立了国家遗产部，专门主管文化，将分散隶属于其他多个部门的文化管理职责统一起来。1997年英国政府又将其更名为“文化、媒体和体育部”。至此，英国文化、新闻和体育部成为典型的大文化部。文化、新闻和体育部实行内阁大臣负责制，内阁大臣之下设部级领导6人，部属机构设5个部内局、2个部外署和两个直属处。文化、新闻和体育部主要职责是制定和实施宏观文化政策，负责统一划拨文化经费并监督经费拨款的使用，直接管理国家级文化事业单位，并协调与非政府文化公共机构的合作。
作为较早推行“大部制”的国家，英国内阁部门现已精简到18个。英国大部制改革实践说明，大部门体制有助于克服部门主义、机构重叠、权责脱节等弊端，但大部制改革不仅仅是简单的机构合并，更要重视职能整合，以更加适应政府职能的转变和适应管理环境变化的需要，同时要及时处理好机构整合后有可能出现的部门协调、管理幅度、监督机制等问题。
(二)美国大部制改革的实践探索
美国也是实行“大部制”的典型国家，其探索也颇具特色。建国之初，美国只设有国务院、财政部和陆军部三个部，以后又逐步增设了海军部、内政部、司法部、邮务部、空军部、商务和劳工部、农业部等。1913年，美国商务和劳工部被分解成商务部、劳工部两个部。罗斯福总统执政期间，还设立了全国战时劳工局、战时生产局、国防运输局、战时情报局等战时机构。杜鲁门执政时期，撤销了大量战时机构，及时对政府机构进行了精简。到了艾森豪威尔时期，美国政府以同领域整合为主，进一步开始探索大部制改革，着手调整职能机构后，先后将陆军部、海军部和空军部合并为国防部，设立卫生、教育和福利部(1979年又分开)、住房和城市发展部、交通部、能源部等。
美国交通部(DOT)于1966年10月15日通过总统约翰逊签署法令而得以成立，1967年1月16日第一届部长正式上任。美国交通部是按照“超级大部”模式进行组建的，而且已经成为“大交通”的典型代表。约翰逊总统一开始就将原分散在商业部、财政部等8个部委，3个局、处的交通管理职能和相关事务集中在一起，实现了对全国交通运输事务的综合管理。①至今，美国交通部包括部长办公室以及11个独立运行机构，美国交通部扮演了绝对的领导者地位，其业务囊括了海、陆、空等方方面面，实实在在体现了“大运输”、“大交通”的概念。美国交通部不仅负责制定交通运输政策，负责计划管理和合作、交通运输安全、国际运输协议、公共交通服务等，而且还与其他机构协调起草并提交所有交通运输或与交通运输相关的立法，为州和城市交通项目提供技术支持，同时负责拨款。
20世纪70年代中期，为应对能源危机，解决能源问题，美国相应地设立了不少相关政府机构，但很快在实际运作过程中又暴露出一系列问题。为此，美国政府按照“超级大部制”模式，将50多个与能源问题有关的组织机构综合起来，于1977年成立了能源部，不仅负责能源政策制定、能源行业管理，还负责能源相关技术研发以及核武器研制、生产和维护等。美国农业部也体现了“大农业”的管理理念，涵盖了农业部、水利部、国家林业局，还包括食品安全和检验、动植物卫生检验等职能。“9·11”事件后，为保卫国土安全及相关事务，使美国能够更好地协调和有效地对付恐怖袭击威胁，美国进行跨领域整合，于2002年宣布成立国土安全部。
2008年3月美国财政部长向美国国会提交了一份长达218页的题为《金融监管蓝图》的提案，由此拉开了美国金融监管体制80年来最大调整的序幕。美国金融监管大部制改革也呼之欲出，金融大部制被推向了风口浪尖。
至今为止，美国联邦政府部级机构为15个，分别为国务院(即外交部)、国防部、商务部、农业部、教育部、能源部、卫生与公众服务部、住房与城市发展部、内政部、司法部、劳工部、运输部、财政部、退伍军人事务部、国土安全部。美国每个部的职能都是宽领域的，实现了大部的宽职能、高效率，这不失为美国的成功经验。
(三)德、法大部制改革的实践探索
德国内阁部门目前只有14个。而德国大部制的基本框架则早在20世纪70年就已形成。此后，一些大部门逐步建立，如1972年组建了教育和科学部；1986年联邦环境、自然保育及核能安全部成立。
自20世纪90年代起，德国新一轮的大部制改革铺展开来，且更为成熟。1994年联邦妇女及青年部与联邦家庭及老年部再度合并为联邦家庭事务、老年、妇女及青年部。同年，教育和科学部与联邦研究及科技部合并，成立了联邦教育及研究部。在“精干政府”专家委员会这个咨询机构的指导下，一系列重审职能、精简机构的措施开始实施，德国大部制改革实践继续深入开展。1995年联邦运输部、土地规划局、建设部、房务部合并在一起，组成跨领域的交通、建筑和城市事务部。1998年10月，德国联邦交通部扩展为联邦交通、建设与住房部，下设13个专业管理局，包括公路建设和管理的联邦公路建设管理局，其职能为：联邦远程公路建设预算、规划和有关法律事务，地方公路发展的综合协调，公路建设技术和养护管理，公路交通的监督检查等事务。1998年德国联邦经济及科技部成立(1998年以前称为“经济部”)，到2002年至2005年间，该部又与德国其他部合并，成为联邦经济与劳工部，但又于2005年改组，成为独立部门。2001年德国原食品、农业和林业部与卫生部的部分职能整合，组成跨领域的消费者保护、食品和农业部。
法国政府也在不断探索大部制改革，并设立了一些超级大部。如在2007年，成立了“法国生态、能源、可持续发展和海洋部”。目前，这个部又更名为环境与可持续发展部，一些职能被拆分。另外，法国农业、食品、渔业、农村事务及土地整治部，中小企业、贸易、手工业和自由职业部，卫生青年体育与社团生活部，就业、社会和谐和住房部，经济、财政和工业部，国家教育、高等教育和研究部，交通、装备、旅游和海上事务部等，都实行了大部门体制。
虽然法国大部制改革在实践过程中遇到了不少困扰，但改革依然处于不断完善中。如2007年萨科奇一走马上任，就于两天后即5月18日成立了移民、整合、国家认同和共同发展部(简称为移民和国家认同部)，希望以此加强外来移民对法国价值观的认同。但是，移民和国家认同部自成立以来，就备受争议。2010年11月，法国政府内阁再次改组，一些部门被合并、撤销和重组，其中，“移民和国家认同部”被撤销，其原负责的移民事务并入内政部。
(四)其他欧美国家大部制改革的实践探索
瑞士、瑞典、西班牙等其他欧美国家也在践行着大部制改革。
目前瑞士中央政府机构只有8个，包括首脑办事机构1个，即联邦办公厅；内阁部门7个，分别是国防、民防和体育部，经济、教育和研究部，财政部，外交部，交通、邮电能源部，司法和警察部，内政事务部。据瑞士政府及相关部门官方网站显示，瑞士大部制改革最近还在进行中，即自2013年1月1日起，原瑞士联邦国民经济部正式更名为瑞士联邦经济、教育和研究部(WBF)。该部门下新设联邦教育、研究和创新事务秘书局(SBFI)，由原隶属联邦内政部的教育研究事务秘书局和隶属联邦经济部的职业教育和技术局合并而成。与此同时，原经济部下辖的兽医局划归内政部，管理的部分移民局事务划归外交部。
瑞典政府是一个完整的公共权威机构，由总理办公室、9个部和行政事务总局组成。瑞典持续发展部、社会事务和卫生部、教育研究和文化部及外交部等都是超级大部门。如外交部有33个司(秘书处)，下辖11个执行机构，其中外交大臣有3名，总司长有7名，分别负责政治、贸易、国际发展合作、移民问题、领事事务、行政事务和法律事务。再比如瑞典将工业、劳动就业、通讯等整合为工业、就业和通讯部，下辖10个业务司和7个秘书处。瑞典31家最大的国有企业(包括能源控股、电信、军火、纸浆和造纸、药品和运输)也由工业、就业和通讯部管理。瑞典的卫生和社会服务被整合在卫生和社会事务部一个部门中，业务覆盖基本福利议题和广阔的政策领域，包括经济保障、社会服务、卫生和医疗护理、公共卫生，以及儿童和残疾人权利等。
西班牙中央政府有1个首脑办事机构，即首相府，下设第一副首相兼首相府大臣，联系议会办公室、国家联络办公室、副首相办公室等机构；有12个内阁部门，分别是外交事务与合作部，司法部，国防部，财政部与公共管理部，内政部，发展部，教育、文化和体育部，就业和社会保障部，工业、能源和旅游部，农业、食品和环境部，经济和竞争部，卫生、社会事务与平等部。除了较为稳定的国防部、司法部、内政部等部委之外，西班牙的教育部门、工业部门、农业部门等都是超大型部委。
二、欧美国家大部制改革实践的基本特征
顾名思义，大部制最基本特征是“大”，即部门规模大，职能范围大，尤其是直接向公众提供服务的部门，其规模和职能较之政策性、协调性、监督性的部门，都要大得多。相反，大部制又体现出“少”的特征，即职能部门的数量较少，通常只有几个到十几个不等。此外，大部制又体现出协同性、协作性等特征。
(一)组织部门规模大，职能范围大
为适应经济、社会和政治发展的现实需要，欧美大多数国家在政府部门的设置中，通常把职能相近的部门进行重组和合并，组建起规模和职能范围都大的超级部门。
如美国国防部就由国防部长办公厅、参谋长联席会议、3个军种部、10个联合作战司令部、国防部所属16个局和6个专业机构组成，其中文官雇员就达到71.8万，现役军人和预备役的雇员分别达到141.8万人、323万人，2012年度预算额达5530亿美元。2002年成立的美国国土安全部由海岸警卫队、移民和归化局及海关总署等22个联邦机构合并而成，工作人员17万多名，年预算额接近400亿美元。成立国土安全部是美国自1947年成立国防部以来最大规模的一次政府机构调整。再比如与美国民众生活息息相关的卫生与公众服务部，是美国联邦政府中最大的补助机构，该部具有300多项职能，涉及医学和社会科学研究、传染病预防、保障食品和药品安全、针对老年人和残疾人的医疗健康保险和针对低收入人群的医疗补助、对低收入家庭进行财政资助、实施儿童资助计划、增强母婴健康、智力开发(学前教育和服务)、防止虐待儿童和家庭暴力、滥用酒精等的治疗和预防、为老年人提供服务，包括上门送餐、为美国印第安人和阿拉斯加土著居民提供广泛的健康服务等。美国卫生与公众服务部每年提供大约6万个补助项目，其中医疗照顾项目是美国最大的健康保险承保者。
欧美大多数国家为适应经济、社会发展需要而组建的直接向公众提供服务的部门，如环保、文化、交通、卫生等部门，都体现出部门规模大、职能范围大等特征。如在英国，凡是与文化有关的事情，都是由文化、新闻和体育部统管，内容包括文化艺术、文化遗产、图书出版、新闻广播、电影电视、录音录像、体育、旅游、娱乐，甚至包括工艺、建筑、园林、服装设计等。英国环境、食品和农村事务部的职能也极其宽泛，涉及环境保护、动植物防疫、种植业、食品和酒业、农村事务、乡村景观与旅游，等等。法国前总统萨科奇执政之初就成立的超级大部“生态、能源、可持续发展和海洋部”，也合并了住宅、城市规划、交通、能源、生物多样性、水资源、科研等多个部门的职责，其部长是法国内阁里的第一部长，地位仅次于总理。
(二)机构数量少，职能部门少
欧美国家大部制的另一显著特征就是职能部门的数量都比较少。
传统的未实行大部制的国家，由于政府部门分工较细，造成政府部门数量也较多，如巴西25个、墨西哥25个、南非28个、新西兰35个，印度更是达到49个之多。[2]
而欧美大多国家通过机构拆分、机构重组和整合，实现了大部制，其政府部门数量都较少，也更为精干。如前所述，英国内阁部门现在精简到18个，美国部级机构为15个，德国为14个。而其他欧美国家，如西班牙内阁部门只有12个，瑞典为9个，瑞士更少，其内阁部门只有7个。
法国按照“精干政府”的理念，主张政府不是万能的，政府工作必须减少到只保留国家的核心任务，缩减到履行法治国家任务必不可少的程度为止。通过自上而下的机构改革，法国中央政府机构现已削减到16个。
(三)协同性与协作性要求更高
大部制改革不是简单的机构拆分与组合，而是要实现有效的资源整合、机构整合与结构优化，体现出大部制“和合”与“协同”的特征。协同性、协作性是大部制的应然要求，是其应有的内在特征。
在大部制改革实践过程中，为解决部门主义、政出多门等问题，按政府综合管理职能的原则，把业务相似、职能相近的部门进行合并，一些部门会被合并、撤销和重组，集中由一个大部门统一行使职权。“大部制”推行过程中会涉及诸如部门协调、管理幅度、监督机制等一系列问题。这就需要政府之间、部门之间形成协同关系，构筑起平等的、相互信任的合作伙伴关系，消除政策抵触，实现无缝隙服务。由于大部制改革减少了政府部门，扩大了控制幅度，政府再造后横向部门大量出现，如果这些机构之间没有形成内外协同，则可能出现沟通不畅、协作不力的情况。英国等国家在大部制改革实践中，已经从一般性的结构性分权、机构裁减转向整体政府建设，强化协同和合作。
在大部制改革的实际运作过程中，如果没有真正的协作，整合起来的大部门也会缺乏凝聚力，貌合神离。如英国“二战”后将卫生部的部分职能转移到住房与地方政府部、社会保障部承担，1970年又将卫生部和社会保障部合并为一个大部，但两者貌合神离，1988年卫生和社会保障部不得不再次被分成两个不同的部。正是基于此，英国等国家在大部制改革的后期，更加重视推行“整体性政府”建设，强调部门内外的协同合作。协同性与协作性既是欧美国家大部制的应然特征，又是欧美国家推进“大部制”改革的基本目标。
三、欧美国家大部制改革考辨
大部制是当今欧美发达国家的普遍做法，欧美国家大部制改革也形成了一些特征与规律。虽然在欧美国家大部制改革过程中，出现了分与合的反复与曲折，但总体来看，渐进稳妥推进的大部制改革依然是欧美国家政府机构改革的总趋势。
(一)从机构合并到职能整合，从同领域整合到跨领域整合，体现了欧美国家大部制改革的发展规律和未来趋向
20世纪80年代之前，欧美国家大部制改革实践重在机构改革，侧重机构撤销与合并。在机构合并之初，往往会陷入貌合神离的境遇。20世纪80年代之后，欧美国家大部制改革开始更加重视机构的职能整合，与转变和优化政府职能联系在一起。欧美大部制改革逐步走出单纯机构改革的樊篱，成为国家行政改革整体中的一部分。欧美国家大部制改革也在加大机构整合力度和实现职能有机统一的基础上向更深层次推进。
从欧美国家大部制改革的历史经验来看，整合是一个不断磨合的过程，其一般规律是先从同一职能领域内进行机构整合，将职能相关机构合为大部门，如英美等国都将职能相关的国防部、陆军部、海军部和空军部合并为国防部。随着机构整合力度的加大和现实发展需要，大部制改革很快会不断趋向跨领域的机构整合和职能整合。21世纪之初英、美、德等欧美国家纷纷组建的农业部、交通部、卫生部等，都体现了跨领域整合的大趋势。
(二)从横向发展来看，随着经济社会的发展和社会民生问题的凸显，向公众直接提供服务的经济和社会类大部门整合更趋活跃和紧迫
在欧美国家大部制改革之初，国防部、外交部、司法部等政务类、政策性的部门整合较多，而这些部门一旦形成，职能都相对比较稳定，后续改革的驱动力都不大。随着环境保护、社会保障、劳动就业、健康安全、教育卫生等涉及社会民生的热点难点问题的涌现，为回应和适应这些现实需求，2000年之后大多数欧美国家的大部制改革重心转向经济和社会类部门。如英国的环境、食品和农村事务部和能源与气候变化部；美国的国土安全部；德国的消费者保护、食品和农业部等，都是2000年后纷纷组建起来的超级大部，体现了“大农业”、“大交通”、“大运输”、“大文化”、“大卫生”等理念。而且这些部门都直接涉及公众的民生之需，与公众日常生活密不可分，也是公众反映问题较多的部门。这也表明，在可见的未来，这些部门和领域将依然是欧美国家大部制改革的关注点。
(三)欧美国家大部制改革实践不是单兵突进，而是既有大量独立机构来辅佐，也有内在的文化理念来支撑
正如有学者所说：“与大部制改革同时进行的是卸载、分群和设立执行机构，这反映出有限政府和决策/执行的适度分离，在一定程度上是大部制有效运作的基础条件。”[3]决策制定与决策执行的分离以及新公共管理运动、政府再造运动的兴起，为欧美国家新一轮大部制改革提供了文化理念的支持。而发达的市场经济、成熟的公民社会，以及大量执行机构的辅佐，使得政府能够不断将承担的公共职能、公共事务向外转移，政府部门的精简才能更加顺利，更有保障。
独立的政府执行机构、私营组织以及非政府组织的存在，为欧美国家大部制改革提供了有利的条件。在实践中，欧美国家通常形成了三种最为典型的模式，即执行局模式、法定驻外机构模式以及市场化模式。[4]
执行局最早产生于美国。在“一战”之前，美国就存在着少量的执行局，但美国在执行局改革方面并没有深化下去。英国的执行局化改革则更为突出有效。英国采取了渐进主义的步伐推进了执行局化改革，一开始它以建立执行局的数量为重心，而后来则以提高执行局的服务质量和水平为主。执行局化改革后，英国中央部委出现了以下几种类型：由核心决策司与执行局构成的部；由核心决策司、执行局以及非政府组织参与执行的部；只有一个执行局的部等。英国建立执行局之后，最显著的变化是中央部门得到精简，决策制定与决策执行分开，公共服务的质量和效率得以提高。
法国主要采用了法定驻外机构模式。驻外机构的作用在很大程度上是为了法国中央政府机构的决策作准备，并负责执行。驻外机构是法国中央政府的分支机构，隶属于相应的中央部委。按照性质可以将法国驻外机构分为专门权限驻外机构和一般权限驻外机构。其中专门权限驻外机构是法国中央国家机关设在地方的分支管理机构，主要职责就是执行中央各部在地方的具体事务。同法国一样，瑞典的一些部委也有驻外机构。如瑞典的外交部，它既有11个执行机构，还有105个驻外机构，包括使馆、代表处、代表团和领馆。这些机构为瑞典外交部的活动开展提供了有力的支持。
无论是执行局模式，还是法定驻外机构模式，在具体运作上一般又结合了绩效管理和市场化运作等方式，通过引入市场机制和竞争机制，形成了公共部门、私营部门以及非政府组织等多元主体参与执行竞争的局面，实现了政府职能的社会化、市场化。20世纪80年代以来，美国行政改革中最为活跃的部分就是公共服务输出的市场化取向，实现了决策制定与决策执行的分离，促进了公共服务供给的多元竞争，以此重塑了政府的角色。
正是有了大量的执行机构和成熟的公民社会、非政府组织，欧美国家大部制改革才能得以更好地进行下去。而欧美国家下一步的大部制改革，将依然离不开大量执行机构、成熟的市场经济和公民社会的大力支持。
(四)欧美国家大部制改革不是一蹴而就的，而是一个渐进的动态过程
欧美国家大部制改革大多采用渐进式改革策略，根据环境变化和现实需要，稳妥推进大部制改革。如英国从1964年整合新的国防部，到1968年组建卫生和社会保险部，再到2010年又把儿童、学校和家庭事务部(DCSF)更名为教育部，前后跨越了近50年，历届内阁对中央部门只进行了渐进式调整。自20世纪80年代之后，虽有多次调整，但英国内阁部门一直保持在16个左右。美国自“二战”后形成大部制基本框架以来，虽历经多次机构重组，有分有合，但内阁部门始终保持在14～16个左右，保持了内阁部门数量的相对稳定。可以预见，未来一段时间里，欧美国家大部制改革将依然秉持适度推进的策略，保持大部制改革的渐进动态平衡。
该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《欧美国家大部制改革实践、基本特征与取向观察》。
注释：
①R.Dale Grinder.The United States Department of Transportation:A Brief History.http://dotlibraryldotlgov/Historian/history1.html.
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