试析第三部门在表达和实现大规模移民利益方面的作用，本文主要内容关键词为：移民论文,利益论文,作用论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D632.4 文献标识码：A 文章编号：1001－9774（2009）04－0051－04
无论是历史上还是现实中，因大规模的非自愿移民而引发的群体性事件时有发生。在我国，大规模的非自愿移民，主要涉及水利工程移民，例如三峡水库移民已高达2000万人。处理好大规模的非自愿移民工作，是构建社会主义和谐社会的题中应有之义。其中，引入“第三部门”这一多元治理主体，有助于降低政府与移民之间的交易成本，化解因移民问题而引发的社会矛盾，从而达到公共价值与移民利益之间的双赢。
一、移民利益表达非理性化的成因
一般来说，大规模的非自愿移民的群体性事件发生的深层次原因，在于移民诉诸非制度化的利益表达方式，而这种利益表达方式的成因在于以下几个方面：
1.移民的话语弱势
在一个国家，兴建水库、水电站等大型水利工程通常是以“公共利益”的名义实施的，加之工程决策者掌握着各种社会经济政治资源，移民则处于明显的弱势地位。而移民的这种身份弱势是导致其群体话语弱势，移民的利益诉求缺乏通畅的渠道，且易被忽视的重要原因。例如移民的安置方案通常没有移民参与决策的讨论与制定，以及移民难以参与对其资产评估和补偿的认定程序。这些方案的确定关涉移民的切身利益，而话语弱势导致移民没有机会表达自己的利益诉求。如在土耳其，水坝建设机构（DSi）负责征用土地，而乡村事务委员会（GDRA）负责移民工作。尽管在实施移民之前，他们会“进行意向调查，以确定家庭是否愿意搬迁，如果愿意，再询问搬迁的类型，进而省移民委员会将确认哪些家庭有资格移民”[1]，但在具体方案执行中，仍然存在着移民利益诉求艰难、自身利益得不到保障等问题。
2.理性的利益表达机制的缺失，导致移民利益表达的情绪化
由于缺乏凝聚个体诉求的组织机制，移民在表达利益时通常情绪化表达多于实质利益诉求表达。在一些国家，尽管建立了有关移民工作的组织或机构，却缺乏法律意义上的合法性，这种尴尬处境往往使移民处于失语状态，而移民群体的这种弱势又在一定程度上促进了强势群体权力的扩张化，其结果必然导致移民利益表达的情绪化。而情绪化的利益表达方式非但不能清晰地使移民表达出其利益诉求，反而会使这部分移民与执行移民工作的政府部门之间陷入僵局，甚至导致极端事件的发生。有鉴于此，只有鼓励移民通过正规途径进行理性的利益表达，才能促使政府及早掌握并解决移民工作中面临的各种问题。
3.制度化利益表达渠道的失效
当非自愿移民对移民工作中出现的问题表示不满时，开始通常采取忍耐或者回避的态度。如果这种不满积累到他们无法承受的程度，就会寻求解决的方法，如诉诸权利救济等。权利救济一般包括公力救济、社会救济和私力救济三种类型。在我国，负责处理移民管理的组织机构是政府的移民部门，移民能够诉诸的公力救济对象是信访部门。在现实中，移民往往通过上访、尤其是越级上访，希望由此引起上级部门对其利益诉求的关注。这既与我国公民长期以来形成的“清官情结”有关，也与“大河现象”的历史误导有关，存在着一种“大闹大好处，小闹小好处，不闹无好处”的错误观念。然而这种上访尤其是越级上访容易造成地方政府与移民之间的矛盾与冲突。当移民开始把希望寄托于私力救济的方式上，如果交涉后仍然未能引起政府部门对其利益诉求的重视或解决，在缺乏专门的移民安置补偿法等法律保护和无权力资源的情况下，移民表达和实现利益诉求的方式就会从交涉转为强制性手段，其中包括攻击型私力救济（如对移民部门人员进行攻击）和自损型私力救济（如在公共场所自焚等恶性事件）。
4.对移民真实意愿表达不到位
有著者指出，“值得细究的是，个体农民的生活面对乡土社会内部的力量侵扰时和面对非自愿移民这种国家强力的介入时，其反映是非常不同的……移民质疑的不再是他们的日常生活凭什么要被非自愿的力量所改变，而是这种改变给他们的补偿使他们不足以恢复原来的生活水平。”[2]从国内外大量的案例中也可以看出，移民的利益诉求并不在于“讨个说法”，而在于对补偿的要求，这与当前我国移民工作应当坚持的政策目标，即“变非自愿移民为发展良机并且使移民们直接分享项目的利益”[3]9是并行不悖的。总之，透视移民不愿进行搬迁的深层次心理状况，不难发现引起移民群体性事件的最主要原因，大多在于移民造成的次贫困和移民与过去生活秩序的断裂。
二、政府作用缺失的成因
我国移民政策的目标是变非自愿移民为发展良机，并且使移民们能够直接分享项目的利益。政府部门的职能在于依据这个基本目标，使移民工作顺利而有序地得以展开。然而，现实中并不尽如此，具体原因包括：
1.政府部门的自主性缺失
近些年来，各级政府部门成为一个越来越活跃的行为主体，并由此逐渐超越了其作为规则制定者和裁判者的角色定位。由于政府部门角色“自主性”的缺失，必然会基于自身的利益而介入经济社会生活，更有甚者，一些政府部门则直接成为了利益主体。
在水库移民工作中，政府部门的这种“自利性”具体表现在，一些地方政府部门扣押移民的赔偿款的事件时有发生。如果地方政府部门有机会从移民工作中设租和寻租，就会“激励”其利用公共权力侵吞私人权益，包括剥夺移民的知情权、参与权等。另外，由于政府部门掌握着制定政策的权力，甚至可以对立法过程施加影响，有可能导致部门利益的“合法化”。
2.对移民问题认识的简单化
一些地方政府在分析移民上访问题中，往往对移民问题缺乏正确的认识，并由此忽视移民上访的利益诉求和正当利益表达，忽视移民的利益所受到的损害。这样，他们就会简单地将移民归入“刁民”和“上访油子”。这一做法不但无助于解决问题，反而导致问题的堆积，甚至造成双方的对立，容易激发社会矛盾，损害和谐稳定的社会秩序。
3.政府管理体制不健全
当前我国水库移民管理的组织机构是政府水库移民部门，形成了中央管理与地方管理相结合、地方管理为主，分级负责的组织体系；具体实行“政府负责、投资包干、业主参与、综合管理”的水库移民管理体制。在实际操作中，以县（市）为单位实行投资包干和移民任务包干，使得基层政府在这方面的角色类似水电工程建设中分包移民项目的“包工头”[4]。但就实践来看，虽然各地有关省（区、市）基本上设置了水库移民管理机构，但许多移民管理机构不是一级行政编制，不具备相应的政府职能，因而缺乏协调能力和处置权力，是导致政出多门、管理混乱的主要因素。
三、引入第三部门表达和实现移民的利益诉求
实现移民利益诉求表达不仅有利于提高移民表达利益的理性化程度，而且有利于维护社会稳定，推进社会主义和谐社会建设。引入第三部门表达和实现移民利益诉求是发达国家的成功经验。第三部门是相对于公共部门（即被国家授予公共权力，并以社会的公共利益为组织目标，管理各项社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务的政府组织）和私人部门（即拥有非公共产权，并以利润最大化为组织目标，通过在市场上出售其产品或提供服务以求得利润的各类工商企业组织）而存在的社会组织。由于第三部门“既不是凌驾于社会之上、统治公民的权力体，也不是异化于市场之中、追求利润最大化的经济体”[5]，其自主性和独立性使其能够不依附于政府部门或移民的任何一方，而是致力于建立一种公平的利益表达机制，理性地表达政府与移民的政策主张和利益诉求，因而能够成为政府与移民之间沟通的桥梁。
引入第三部门可以破除移民与政府之间的零和博弈模式，达到二者双赢。在一个利益高度分化的社会中，利益冲突是不可避免的。为了化解这种冲突，客观上要求利益冲突双方要学会谈判与妥协，立足于理性化思维和制度化方式解决问题，通过双方的非零和博弈，努力达成合作与妥协。引入第三部门有利于打破政府与移民之间的零和博弈态势，使双方认识到二者在根本利益上不是对立的，而是可以协调进而达到双赢的，即政府可以实施移民工程，而移民也可以从中分享项目利益，把非自愿移民转化为发展的契机。
引入第三部门还有助于实现移民政策的目标，促进社会稳定与和谐。我国政府移民政策的目标是变非自愿移民为发展良机，并且能够确保移民们直接分享项目的利益，这与移民表达和实现利益诉求是一致的。引入第三部门对移民生活水平进行调查、评估，有利于政府的科学决策，从而实现移民政策的目标。
具体来说，第三部门在表达和实现移民利益诉求中可以发挥以下作用：
1.为移民建立利益凝聚机制
第三部门能够提供移民利益凝聚机制，把移民情绪化的、散射的但具有合理性的利益要求凝聚起来，然后提出一个可以上升为谈判或决策层的要求。通过这一机制，可以使情绪化的要求从情绪的层面上升到理性的层面并予以明确表达。在这一基础上，非政府组织是作为政府与移民之间发挥功能传递作用的社会组织，有利于政府与移民之间建立理性的、非暴力化的利益冲突解决机制。
第三部门具有非营利性、非政府性、志愿性、自主性和公益性等基本属性，这些基本属性使他们在积极参与各级相关立法和公共政策的制定过程中，努力倡导和影响政策结果的公益性和普惠性，即作为移民的代言人，表达移民的利益诉求和政策主张，并鼓励移民通过合法途径达到规范性表达利益诉求的目的。例如在加拿大，在兴建和运营波阿尔诺瓦水电站时曾造成诸多纠纷，当地第三部门通过与水电站建筑方魁北克国际水电公司进行沟通和协商，有效地向后者表达利益诉求，促使国际水电公司及时采取了有效措施，从而在很大程度上缓和与化解了矛盾。
2.向政府争取为移民利益诉求表达和实现提供体制内的空间
进入水利工程移民区，第三部门是本着“不添忙、不增压、做好政府助手”的原则开展工作的，这里至关重要的是，第三部门要在移民与政府之间找到解决矛盾和利益协调的平衡点。同时，本着以人为本的理念，向政府有关部门宣传移民利益表达的重要性，并努力维护政府的自主性和公正性，协助政府为当地移民利益诉求表达提供有效的、正规化的途径，这不仅有利于提高移民对政府的信任度，增强对现行政治体制的认同，保持社会稳定，而且有利于政府科学决策，在移民工作中充分考虑到移民的利益要求。建立和完善移民合法有效的利益诉求表达渠道以及利益解决机制，不仅是政府的职能所在，而且是把有可能发生的移民问题控制在可预见的范围内的重要步骤。另外，由于政府本身的思维定式，有些地方政府官员习惯于用意识形态化的语言看待移民问题，引入第三部门则可以在政府和移民之间发挥沟通作用，准确地把握移民群体的合理利益诉求。
3.在移民前有序地组织或代表移民参与安置规划
正如世界银行贷款项目中的有关非自愿移民问题的世界银行政策声明——《世界银行4.30导则》中指出，“第三部门经常能够提供有力的支持并保证有效的集体参与。做出一些制度性的安排，比如召开项目官员与当地团体的例行会议，能使移民和安置地原有居民在整个规划与实施期间反映他们对移民工作的意见”[3]22。第三部门的这种支持能避免利益冲突双方发生正面冲突，使双方面对面地、冷静地以制度化的形式进行协商，这样既保证了移民在安置规划中的参与，从而使安置计划为移民们所接受，又能使政府及时地、真实地了解到移民的利益诉求，以制定多种安置方案供移民选择，从而减少移民的阻力。在日本，移民补偿标准的制定往往要通过当地居民组织起来的一个或几个大坝对策协议会、同志会等民间组织与当地政府机构及建设者进行谈判。谈判过程中，由于移民的家庭情况不同，会出现不同的意见和要求，需要经过数次协商才能达成最终协议。只有在实施移民工程前充分听取和吸纳移民意见，才能保证后期移民工作的顺利开展。
4.在制度框架内组织或代表移民参与商定补偿方案和标准
移民的利益诉求中最重要的方面是赔偿问题。由于在水库移民补偿原则上，我国实行的是经济补偿加安置劳动力的方法，淹没土地和建设征用土地的补助费按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》执行，总的补偿原则是“淹啥赔啥”，但对淹没地上的附着物如房屋、森林等的补偿尚缺乏统一标准。在移民工作中，在具体补偿措施与政策目标“让移民分享项目利益”之间还存在一定距离，移民以生存资源和环境换回一次性补偿款，这种补偿方式无助于从技术和财政上帮助移民重建他们的生活、自食其力的经济基础和社会体系。寻求持续性生活支持的补偿方案是移民利益诉求中最重要的内容，而这种利益诉求与我国移民政策的目标是相一致的。因此，允许移民参与商定补偿方案和标准，可使移民首先觉得自身的利益受到重视，进而增加补偿方案和标准的可接受度。借鉴土耳其的移民工作经验，我们发现征求移民的意见并不妨碍移民工作的展开。在土耳其，“宪法授权政府征用公共工程所需的土地，并通过制定《征地法》规定了征地的程序，征用的财产价值由一个特别委员会决定，其组成人员每5年换一次，共有5名常务委员（其中3名委员由省级行政委员任命，2名从财产所有人中选出）和5名候补委员。赔偿价格既不完全是市场价，又经过了独立于征地方和被征地方的充分合理公正的评估，且征地有关各方均可通过法律诉讼对赔偿进行质疑”[1]。
有专业研究背景的第三部门可以参与赔偿方案与标准的制定过程，提供客观的相关调查研究，并使政府与移民双方就该主题进行商讨、妥协，但商讨的前提是国家政策的目标，即“让移民分享项目成果”，使移民能够获得等价的并且在其文化背景上可以接受的各种资源和发展机会。移民与政府在这方面达成共识，有利于移民工作的展开。例如，江苏省射阳县在安置三峡移民的实践中，积极培养移民中的积极分子，在村干部、社区居民、民间组织等多渠道、全方位的参与和支持下，移民们积极创业，参与移民发展养猪项目并通过养羊、种玉米和其他经济作物，从而在移民后有着可观的经济收入，保证了移民政策目标的实现。
5.在移民工作实施过程中发挥反馈和监督作用
移民工作计划在实施过程中会遇到各种新问题、新矛盾，需要及时反馈和解决。事实说明，在移民工作实施过程中可能产生更多的利益冲突，包括移民与安置地居民的冲突，对移民安置机构允诺的社会服务不满意等等。在目前我国有关处理这类争端的程序框架内，尚缺乏解决这类方面问题的具体机制。第三部门的介入，正好可以弥补这种机制的缺失，分担政府的负担，同时接受移民的新的利益诉求表达，把它们反馈到政府部门，并督促政府建立相应的纠偏机制，从而使问题及时得到解决。
（感谢河海大学人文社科基金项目2007401511的资助）
收稿日期：2009－03－30