日本“观光立国战略”的效果评价及启示，本文主要内容关键词为：日本论文,启示论文,效果论文,评价论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二战后，日本政府为振兴经济，根据本国的资源情况相继提出贸易立国、科技立国、产业立国、信息立国、文化立国、环境立国等战略，从而成为世界经济强国。而进入21世纪以后，为了解决经济增长速度缓慢、后现代社会所出现的一系列社会问题，日本政府首次提出了“观光立国战略”，对发展国际旅游给予了高度的重视。2009年是日本实施“观光立国战略”的第六个年头，本文运用旅游政策与利益相关主体理论对其政策进行评价，研究该政策实施五年以来存在的主要问题。他们的经验教训对我国旅游业很有参考价值。
一、“观光立国战略”的基本内容
“观光立国战略”作为日本的基本旅游政策，其产生有特定的政治、经济、社会、文化等背景。20世纪90年代，日本泡沫经济崩溃，经济不景气长达十几年，贸易黑字骤减，用出境旅游平衡国际贸易收支已经没有太多的必要。如何实现经济的新发展，成为日本政府最重要的政策课题。在这种特定的背景下，2002年日本政府制定《全球观光战略》，明确提出旅游业是21世纪日本的一个支柱产业。2003年，日本政府制定并实施《观光立国战略》(如图1)，提出争取到2010年将入境旅游者人数提高到1 000万人次的战略目标，并且把2003年确定为观光立国元年。
此外，日本政府还召开了《观光立国推进战略会议》，制定《观光立国行动计划》、《建设美丽国土大纲》，以及《观光立国推进基本计划》等中长期计划，通过大力培养国际旅游人才，进行旅游基础设施整备，积极开展城市街道景观建设，发展产业观光和农业观光等措施，有步骤、有计划地推进入境旅游的发展。[1][2][3][4][5][6]
图1 “观光立国战略”的框架
二、“观光立国战略”的效果评价
(一)入境旅游迅速发展
二战以后，日本政府为赚取外汇，采取了发展入境旅游的积极措施。但是到了1971年，日本的出境旅游人数首次超过了入境旅游人数，此后出入境旅游呈现出严重失衡状态。后来，日本政府充分认识到发展国际旅游业的重要性，并花大力气发展入境旅游，因此入境旅游人数基本上保持了持续增长的局面。尤其是新世纪以来，入境旅游人数增长非常迅速。
具体来看，1964-1973年，日本入境旅游人数的年均增长率为10.9％，远远低于出境旅游人数37.2％的增长率；1974-1983年，入境旅游人数的年均增长率提高到11.7％，但是到1984-1993年又降至8.3％；1994-2002年，外国入境旅游人数由346.8万人次增加到523.9万人次，增长了51.1％。从入境旅游规模看，1977年首次突破100万人次，1984年突破200万人次，1990年突破300万人次，而到了1997年才突破400万人次，2002年突破了500万人次。
2003-2007年“观光立国战略”实施的五年间，日本的入境旅游人数从521.2万人次增加到834.9万人次，增长了60.2％。其中除了2003年因“非典”的影响，入境旅游人数出现15.3％的负增长以外，其他年份均有较快的增长。即“观光立国战略”实施的第二年突破了600万人次，2005年突破了700万人次，2006年又突破800万人次大关。这些表明“观光立国战略”已取得了显著的效果。如果按此速度发展，有望在2010年实现入境旅游人次数1000万的目标。
可以说，目前日本国际旅游业的发展正在走出入不敷出的尴尬境地，入境旅游业已经成为日本的主要产业。
图2 1992-2007年日本入境旅游人数(万)[7]
(二)旅游经济效应显著
20世纪90年代以来，由于旅游业特别是入境旅游人数的增加明显超过了GDP的增长速度，因此，旅游业在日本经济中占有了越来越重要的地位。日本国土交通省的研究资料表明[8]，2006年度日本旅游总消费额为23.5兆日元，旅游产业的直接效应非常显著。首先，旅游业附加价值为11.9兆日元，占GDP的2.3％；其次，旅游创造税收2.0兆日元，占当年全国税收总额的2.2％；最后，旅游产业直接雇用人数为215万人，占当年总雇用人数的3.4％。而从旅游的乘数效应看，旅游产业对国民经济的作用更加显著。2006年，其对日本经济的贡献度依次为：旅游产业波及效应为52.9兆日元，对产业发展的贡献度为5.6％；附加价值波及效应为28.3兆日元，对GDP的贡献度为5.6％；雇用波及效应为442万人，占全部就业人数的6.9％；税收波及效应为5.0兆日元，对税收的贡献度为5.6％。
综上所述，日本的旅游业滋生了巨额消费，不仅使国际贸易收支得以改善，更重要的是旅游消费产生了巨大的“波及效应”，促进了日本经济的复苏，降低了失业率，使旅游成为日本重要的支柱产业。但是，目前日本旅游业的收入仍主要来源于国内旅游业。在以后的发展中，日本要把“观光立国战略”的重点继续放在扩大入境旅游市场上，使三大旅游市场发展均衡，以实现“观光立国战略”的目标。
三、“观光立国战略”的利益相关主体分析
旅游政策为旅游目的地的各个利益主体提供了共同的方向和指导方针，能够让旅游业与其他经济部门进行更加有效的协调，尽可能地协调和满足各个方面的利益要求，促使人们在旅游目的地的发展战略和目标上尽可能达成最大限度的共识。从前面的分析看，虽然日本“观光立国战略”取得了阶段性的成果，入境旅游发展迅速，但是在这种良好的发展态势中也出现了一些不和谐的音符，如果不及时进行调整、修订，将会影响“观光立国战略”最终目标的实现。因此，如何兼顾不同利益主体的需求，解决其矛盾是非常关键的，会直接影响到政策的效果。
(一)政府
“观光立国战略”作为21世纪日本政府新的立国战略，在很大程度上是由国家政府层面上考虑的，即为了实现政府经济复苏、区域经济均衡、全面发展旅游业，以及国家软实力的提升等目标而提出的。[9]因此，在新的历史发展时期，日本的旅游业承担着诸多的经济、社会责任。为此，日本政府积极地采取了各种供给发展战略和需求发展战略，取得了一定的成果。但是，在其实施过程中我们不难发现，政治问题始终作为一个潜在隐患阻碍着其入境旅游业的发展。具体而言，日本右翼势力和某些政客不断在第二次世界大战问题、历史教科书问题、靖国神社参拜等问题上伤害中国及亚洲国家人民的感情，从而使这些国家的人们对日本的亲近感和评价骤然下降。众所周知，旅游业作为开放性的服务贸易，国民之间互相抱有好感，乃是促进国际旅游交流合作的基本前提。而亚洲国家和地区是日本重要的海外市场，如果日本政府不积极消除这些障碍，建立良好的政治关系和政治环境，将难以实现观光立国的最终目标。
(二)企业
旅游企业作为旅游产品和服务的提供方，是发展旅游业的主体。随着“观光立国战略”的实施，日本入境旅游市场不断扩大，旅游企业将成为最大的受益者。从表1看，如果2010年日本入境旅游者人数能够实现1 000万人次，与2005年相比旅游消费总额就将会有45％的增长率，生产波及效应、附加价值波及效应将增长27.8％和76.1％，雇用波及效应增长43.7％。因此，随着“观光立国战略”目标的实现，旅游产业的经济效益和就业人数将会显著提升。在这种广阔的发展潜力和丰厚的经济、社会效益的刺激下，日本的旅游界普遍对“观光立国战略”政策积极响应，与中央及地方政府有关部门紧密配合，推动旅游资源开发、旅游设施的建设、旅游服务的提升，以及旅游优惠价格政策的实施等。例如，为了降低入境旅游者在日本的旅游花费，日本的交通、饭店、餐饮、景区等企业纷纷对持有“旅游欢迎卡”的入境旅游者实行打折优惠，并提供低廉的旅行信息，以及旅游接待设施。此外，日本旅游企业积极参与了旅游宣传与促销活动。
如今，入境旅游业成为日本的重要发展目标，旅游界对此寄予了很大的希望。但是，在日本的三大旅游市场中，入境旅游市场的规模还是最小。根据世界旅游组织的统计，2006年从世界各国接受外国旅游者人数的排序来看，日本排名第30位。这说明，日本旅游企业在充分利用本国的旅游资源、大力吸引外国游客方面还有很大的差距与不足。因此，如何更好地整合本国旅游资源，打造有日本特色的旅游品牌，提升旅游竞争力与魅力，是日本旅游企业深入研究的重要课题。
(三)国民
为了让“观光立国战略”深入人心，营造热情、好客的旅游环境，日本政府各主要部门频频联手，邀请社会名流和著名学者，通过各种宣传途径和学术研讨会，展开声势浩大的宣传教育活动。此外，日本国际观光振兴机构特意请来礼仪专家，制作了如何礼貌接待外国人的专门网页，号召并敦促国人敞开心怀热情欢迎外国人，努力形成举国上下亲切友善对待外宾的良好氛围。
但是，与日本政府及企业积极主动的姿态相比，日本民间和地方的热情就要逊色许多，日本国民意识的相对保守和对外国游客的冷漠态度，对“观光立国战略”的实施产生了消极影响。[10]众所周知，“观光立国战略”主要是欢迎外国人进入日本，体验日本的风光及日本人的生活，日本国民对这一战略的认可度与热情程度将会直接影响政策的实施。而受保守的国民意识的影响，日本人始终认为日本民族是世界上最优秀的民族，对其他民族特别是亚洲其他民族有着明显的轻视和排斥感，而且很多日本人甚至认为来日外国游客人数的增加会恶化日本的社会治安，这种排外情绪必然会影响入境旅游业的发展。根据国际观光振兴机构《访日外国游客调查2006-2007〈满意度调查〉》表明[11]，认为日本人亲切并友好的被调查者，访日前占28.9％，访日后上升到37.8％；认为日本的服务好的被调查者，访日前占13.2％，访日后上升到17.7％；认为在日本旅游有语言障碍的被调查者，访日前占3.0％，访日后上升到4.5％。这些调查结果表明，虽然外国游客对日本人的亲切度评价有所上升，但是60％多的外国游客还是认为日本人不够亲切，服务不够好。如果“观光立国战略”不能获得广泛的民间支持，从而为旅游者提供良好的旅游环境，必将会影响日本旅游业的吸引力。
四、“观光立国战略”对中国旅游业的启示
改革开放以来，我国旅游业迅速发展，成为世界旅游大国。这与我国实施政府主导型发展战略，通过各种旅游政策推动旅游业的发展是分不开的。但是，在发展的过程中也出现了较多的问题，尤其突出地表现为政策制定和实施过程中未能协调好不同利益主体之间的冲突与矛盾。日本“观光立国战略”政策的研究表明，为了实现旅游目的地和谐、可持续发展，必须加强旅游地相关利益主体之间的协调与合作。
(一)政府：明确发展目标，加强政策的科学性、系统性
目前，我国旅游政策主要侧重于宏观层面上的国家、地方政府的利益，较少考虑到微观层面上的消费者、社区以及居民的利益。可以说，旅游政策集中地体现了政府的利益，以及政府对旅游业发展的目标设定。
首先，在旅游政策的制定过程中，政府对旅游业的准确判断与定位至关重要。日本政府之所以提出“观光立国战略”，主要原因在于日本的国内旅游和出境旅游发达，入境旅游明显薄弱，从而影响了旅游国际收支及旅游经济效应。因此，日本政府把旅游业放在“立国”战略的高度，重点推动入境旅游，其发展目标是非常明确的。目前，我国旅游业发展迅速，已成为支柱产业和战略性发展产业。具体来看，2007年接待入境游客13187.33万人次，实现国际旅游外汇收入419.19亿美元；国内旅游人数16.10亿人次，收入7770.62亿元人民币；中国公民出境人数达到4 095.40万人次；旅游业总收入10 957亿元人民币[12]，占国内生产总值的4.4％。但是，受我国经济、文化等多种因素的影响，我国不可能制定“观光立国”发展战略。当然，可以从日本“观光立国战略”的成功经验和存在的问题中得到重要的启发，制定推动中国旅游业可持续发展的战略部署和战略对策。
其次，与日本“观光立国战略”相比，我国旅游政策目标相对单一，表现为主要是从政治和经济角度提出特定时期旅游发展的目标，而较少考虑到国民的社会需求、社会福利的增长等。而旅游发展的根本目的在于造福于当地的居民，满足他们的高层次的生存和发展的需要。因此，除了保证旅游的可持续发展以外，能否满足旅游目的地的社会福利最大化是非常重要的。
最后，从日本“观光立国战略”的基本内容看，它包括了组织结构战略、供给发展战略和需求发展战略等，政策体系完整，涉及了旅游业发展所需要的方方面面的领域，因此取得了显著的效果。而我国旅游政策的结构框架往往不全面、不系统，没有围绕特定目标制定一系列科学的、切实可行的方针政策，因此无法充分调动社会各利益主体的积极性，直接影响了政策的效果。特别是，我国“条块分割”的弊病，至今还是各方协调、共同努力、积极促进旅游业发展的障碍。综上所述，在新的历史发展时期，政府必须充分考虑我国经济、政治、社会、文化等多方面的发展需要，尽可能地兼顾和满足不同利益主体的诉求，制定科学的、切实可行的旅游政策。
(二)企业：提高旅游服务水平，增强社会责任感
随着旅游产业在我国国民经济中的地位不断上升，旅游经济效益不断提高，我国旅游界以空前的积极性与热情投入到旅游业发展中，成为旅游政策的重要实践者。在这一点上，中国与日本的情况大体相似。但是，受我国经济大环境的影响，我国旅游企业在经济利益的驱动下，普遍进行过度的商业开发，以损害消费者利益或当地社区、居民的利益来获得经济收入，给旅游地带来了诸多的负面影响。这种“竭泽而渔”、只顾眼前、忽视长远的做法，违反科学发展的理念，不但不能持续发展，还会给旅游业带来伤害。作为现代旅游企业，必须树立科学发展的指导方针，持有强烈的社会责任感，在尊重当地环境、文化、居民和地区特色完整性的前提下，合理地提高经济收益，实现旅游地的可持续发展。为此，国家旅游政策的引导十分重要，应通过相关制度和行为准则，正确地引导企业、监控企业，从而促使我国旅游业实现又快又好的发展。
(三)社区、居民：提高文化素质，加强维权意识
在我国，社区、居民是长期被忽视的弱势群体，这一群体的需求未能很好地体现在旅游政策目标及内容之中。近年来，虽然随着现代市场经济的发展他们作为消费者逐渐受企业和政府的关注，但当他们失去其消费者身份，作为旅游发展中的一个环境要素时，几乎没有他们的一席之地，更不用说关心他们的切身利益。但随着我国社会经济的发展，我们将无法忽视这一重要群体，在旅游政策的制定、实施过程中必须密切关注其利益的满足。而鉴于我国国民的整体素质普遍较低，缺乏对旅游业的正确认识，尤其缺乏对旅游业所带来的负面影响的认知。因此，在旅游政策的制定和实施过程中，必须加强对国民的宣传与教育，使社区及居民既通过旅游业获得良好的经济收入，改善生活环境，同时让他们自觉地保护好自己的“家园”，抵制过度的商业开发，从而实现旅游业的可持续发展。
五、结束语
从日本“观光立国战略”的研究中可知，一个成功的旅游政策必须把旅游目的地的各利益相关主体调动起来，鼓励人们充分认识旅游产生的各种影响，支持当地企业的生存与发展，支持当地和区域经济的多样化发展；激发当地居民的自豪感，鼓励当地社区参与到旅游发展中来，尊重当地环境、文化、居民、基础设施和地区特色的完整性。只有很好地满足不同利益相关主体的需求，解决其矛盾才能很好地实现政策的既定目标。