我国金融不良资产清算的制度障碍，本文主要内容关键词为：不良资产论文,障碍论文,制度论文,我国论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
金融不良资产的清算，依赖对负债企业能力的判断。但是，由谁来判断、决定清算措施的选择，谁有权决定企业退出市场竞争呢？本文将通过分析企业债权人、股东和管理者的关系以及我国企业筛选机制中存在的问题，探讨建立和完善我国企业筛选机制的实践途径。
一、企业债权人、股东和管理者的关系
（一）企业所有权状态随机依存理论
“企业所有权状态随机依存”是指企业的控制权和企业收益分配随企业效益的变化而变化。就企业管理者、股东和债权人之间的利益分配关系来说，按照企业效益从低到高的变化，企业的控制权应当依次掌握在债权人、股东和管理者手中。相应地，首先应得到保障的是债权人的利益，其次是股东的最低预期收益，最后是企业管理者的收益。拥有不同资本的各方通过契约组成一个经济组织——企业，目的就是为了在将来获取预期的收益。企业管理者以人力资本投入到企业中，他负有实现股东和债权人预期利益的责任，拥有比股东和债权人更多关于企业的信息，是最易侵犯股东和债权人利益而又难以被发现的人，并且人力资本的价值大小不能够事先准确确定，企业管理者的才能和努力水平要通过事后的企业绩效来反映。因此，管理者只有在实现了其承诺的股东和债权人的预期收益时，才会相应赋予其企业控制权，他的收益实现必须排在股东和债权人之后。当企业收益能够满足债权人的收益预期，而不能达到股东的要求时，股东应当拥有企业的控制权。债权人利益已经得到满足，收益已经固定，他没有动力再去关心企业，管理者则没有全部完成预期的使命，股东只有重新选择管理者，或退出企业契约。当企业连债权人的利益都保障不了时，即其收益不足以支付债务本息时，企业的控制权应当赋予债权人。因为债权人的利益在企业盈利时不能向股东收益那样随企业效益的上升而上升，而企业亏损时却要同样承担风险。此时股东和管理者在企业中已经没有了预期收益，他们的损失也已经被固定，他们已经不能对他们的行为承担责任，这就产生了针对债权人的外部性。要消除外部性，就必须由债权人控制企业。
（二）债权人主导企业筛选
企业所有权状态随机依存理论说明了企业追求的目标具有层次性：首先应当以债权人利益的实现为目标，其次以股东利益实现为目标，最后才是管理者的利益实现。按照个人是其利益的最佳判断者的逻辑，企业的控制权也应当是随企业效益的变化进行相应地动态变化，债权人在企业收益不足以满足其预期收益时应当拥有企业控制权。企业收益不足以偿付债务本息就说明企业的清偿能力出现了问题，这个时候判断企业的清偿能力出现了何种问题、未来能否恢复足够的清偿能力和如何恢复清偿能力，就应由债权人来决定。此时债权人将直接承担决策的成本和收益。决定进行债务重组以使负债企业恢复清偿能力是有风险的，成功皆大欢喜，债权人、股东和管理者都受益；失败则只有债权人承担损失，清偿的可能性和比例进一步降低。而债权人认为负债企业已经难以再生清偿能力，没有重组必要，决定要求企业破产，也不会进一步加大股东和管理者的损失。因此，债权人的重组决策对股东和管理者来说具有正外部性。债权人是关联性最强的利益相关者，是最佳决策者。如果由债权人以外的人决策，必然产生针对债权人的负外部性。所以，债权人应当是企业筛选的主导者，在这个筛选过程中应当以债权人的债务清偿最大化为目标。
（三）债权人的筛选分歧
由于负债企业债权人在更多的情况下是一个集体，因此就产生了债权人集体如何实现债务清偿最大化的问题。债权人围绕负债企业的清偿能力来判断和决策，但他们之间因为债务数量大小、清偿优先顺序不同，而会产生不同的判断，进而做出不同的决策。
1.在企业价值判断上的分歧。在确定企业重组计划时，必须先明确企业的市场价值，以决定未来收益的分配。高级债权人（即享有优先权的债权人）倾向于低估企业的价值，以便获得较大的份额；低级债权人（即清偿顺序靠后的债权人）则为了同样的目的倾向于高估企业的价值。
2.在重组和清算上的分歧。假如高级债权人的债权为100，企业的清算价值也是100，若进行重组，成功和失败的机会相当（概率均为1/2），对于高级债权人来说，不管重组成功与否，他们得到的只能是100，其他剩余归低级债权人和股东所有；但是重组一旦失败，他们则有可能连100都拿不到，因此不论重组的期望值有多高，高级债权人都会投票反对重组，而主张清算。而对于低级债权人来说，清算意味着他们将一无所获，所以只要重组成功时的价值超过100，他们就会支持重组，至于重组失败的损失有多大，由于他们的损失已经固定，则不在他们的考虑之内。因此，在债权人之间也相互产生了负外部性。高级债权人享有主导权，将可能损害低级债权人的利益，反之亦然。
3.债权人在是否要求企业进入破产程序上也有分歧。破产程序的存在是为了实现债权人共同利益的最大化。进入破产程序后，债务人的财产将不被允许对债权人进行单独清偿，只能按照清算确定的清偿比例进行清偿。而在没有进入破产程序之前，债务人则有对谁清偿、清偿多少、如何清偿的选择权，债权人也有单独要求清偿的权利。因此在没有进行破产程序之前，存在着因为债权人主张权利早或债务人再筹资等原因，而使债权人获得全部清偿的可能。所以当债务人的财务信息在债权人之间不对称时，债权人就债务人是否进入破产程序就会产生分歧。破产选择对债权人来说具有外部性。一般情况下，最先得到债务人财务状况恶化信息的债权人，不会选择申请破产，而是要求债务人提供更高级别的履约担保，或是迫使债务人在再融资后清偿其债权，这时候就可能出现先前的债权人不向后来的债权人传递有关债务人真实信息的可能。所以，仅说明企业筛选主导权归债权人享有是不够的，还必须进一步说明这个权利在债权人之间如何分配，才能使他们的共同目标——债务清偿最大化得以实现。
4.债权人分歧的解决方案。通过允许就企业价值投标和债权人之间建立重组权交易市场的办法可以解决债权人之间的分歧。当企业进入破产程序后，应公开征集企业价值投标，并允许非现金投标。通过投标决定企业的市场价值和重组方案，然后将企业的重组权分配给高级债权人。但是，必须规定在低级债权人出价购买时，高级债权人必须出售重组权。这样在高级债权人选择清算时，如果低级债权人认为重组更能实现其利益，则可以向高级债权人购买重组权，购买价格是企业对高级债权人的负债额。企业进入重组阶段，如果高级债权人选择重组，则基本上实现了低级和高级债权人之间的利益一致，因为高级债权人首先承担可能的损失，重组方案即是投标产生的方案。
二、我国金融不良资产清算的制度障碍
优胜劣汰是市场经济的基本法则，竞争的结果必然是一部分企业因为种种原因不能够适应市场的要求而必须退出市场，这也是资源有效配置的必然要求。社会中的资源在一定时期内是有限的，资源的使用是有机会成本的。竞争失败的企业即是资源利用效率低下的企业，如果其占用的资源不能顺利地流动到高效企业，就不能实现资源的有效配置。如果失败企业不能顺利退出市场成为一种普遍现象，整个社会将处于一种严重的低效状态，经济的发展速度就会受到重大影响。我国在计划经济向市场经济转轨的过程中，整个社会的资源配置方式要发生革命性的变化。计划体制下产生的以及在转轨过程中产生的企业都要面临市场机制的选择，不适应市场经济要求的企业必然要退出，它们占据的资源必然要按照市场原则重新组合成为新的经济主体。但是至今这些企业并没有按照优胜劣汰的原则退出市场，仍然在占用甚至吸收资源。有些国有企业的效率和效益日益低下，却依然是资源集中的中心。如果不是为国有企业提供源源不断的支持，国有银行的不良资产也不会发展到目前这种状况。1994年是我国破产案件结案数较多的一年（1385件），该年在工商行政机关登记取得法人资格的企业共有4193200户，破产率只有万分之三。而在发达国家，破产率每年一般在1%左右。应该被淘汰的企业却没有被淘汰，一个重要的原因就是我国没有建立起一个以债权人为主导的企业筛选机制。
（一）我国是政府而不是债权人主导企业筛选
政府追求的目标明显不是债权人清偿利益的最大化，而是政府成本的最小化。政府的成本不仅包括职工安置等必须支出的经济成本，而且更重要的是由于破产导致社会震荡引起的社会成本。在政府财力十分紧张的情况下，政府一方面会竭力减少破产，另一方面是寻找资源承担破产成本。
1.政府确定筛选对象。政府对我国哪些企业要退出市场，具有决定权。退出决策依据的不完全是债务人是否已经丧失了清偿能力，而是政府能否承受由此引起的社会成本和经济成本。即使是企业已经明显地丧失了清偿能力，也没有任何再生的可能，政府因为其破产引起的社会成本和经济成本大，而不会让其破产，相反为了防止矛盾激化，甚至会使用各种可能的渠道，向企业提供援助，允许它继续占用和浪费更多的资源。一般而言债务危机越严重的企业，破产需要政府承担的成本就越大，政府越不会选择这样的企业破产。相反债务危机不是很严重的企业，重组再生希望较大的企业，政府却会选中其作为破产对象，地方政府尤其可能做出这种选择。
2.政府主导定价和选择破产购买者。同样是为了达到破产政府成本最小化的目的，政府一般控制着破产定价和选择破产财产购买者的权力。在中央政府的目标函数中尚可以包括国有银行债权损失的最小化目标，因此，中央的政策出发点不是引导企业逃废银行债务，因为银行也是国家的，国家也要为国有银行债权的落空付出成本。但实际上具体的破产决策权中央须委托地方政府行使，当决策权掌握在地方政府手中时，地方政府则要优先选择那些使地方损失最小化的企业破产，以“用足”中央政府给的政策，而不会将代表中央利益的国有银行的债权保护包括在其效用函数中。在破产中实行整体接收方式时，地方政府不仅拥有选择谁的权力，而且拥有破产财产的定价权和选择购买者的权力，这样就使整体接收的破产方式演变成了逃避国有银行债权的制度通道。[1]兼并的方式只是中央政府为资产转让规定了一个管制价格，地方政府仍然有后两项权力，依然不能杜绝逃债的可能。
（二）在政府控制的影响下债权人没有机会和动力行使筛选权
国有银行是国有企业的主要债权人，但是，国有银行没有筛选企业的权力和内在动力。拨改贷的政策使相当一批国有企业在产生时就在技术上已经处于破产状态。随着市场化进程的深入，不少企业早已没有再生的可能性，在政府的控制下处于破产等待状态。对银行来说，清算的最佳时机是企业重组的预期收益值等于企业清算值时（即企业重组产生收益和清算收益对银行来说是无差别的），此时银行的清偿值最大。银行是典型的风险厌恶者，出于对重组风险的考虑，银行会选择清算。但是在政府控制下，负债企业财务状况早已恶化，银行清算的最佳时机早已不复存在，当企业的债务危机已经恶化到了不能再进一步扩大银行的损失时，即银行的受偿率为零时，清算对银行来说已经没有意义了，即使企业尚有部分资产，银行债权也必须在职工之后受偿。地方政府的行为也将缩小银行的受偿空间。不清算银行债权起码有债务人，还不能成为现实的损失，不必动用呆帐准备金核销，所以，银行会选择不清算，不主动申请负债企业的破产。统计结果也显示，目前几乎所有的企业破产都是债务人申请的。[2]政府对企业重组过程的控制使国有银行同样没有机会和动力发动企业重组。重组成功大家收益，失败则主要由银行承担损失，债务清偿率进一步降低。并且国有银行本身也在政府控制之下，其作为债权人也有不合格的地方。银行身份决定了它不能过深地介入企业的经营，这也不是它的优势。并且国有企业的特性也使其难以将债务清偿率作为清偿目标，更多的是以政府的目标为最大目标。
（三）国有企业职工是特殊的债权人
在计划经济时期政府通过低工资、工农产品剪刀差等途径，把城乡居民应得收入中用于长期储蓄的部分以国有企业盈利的形式集中起来，形成了政府发展经济的主要资本来源。而居民的这部分收入是未来消费的保障，是居民为住房、养老、医疗、子女教育、失业、意外灾害等方面的开支所必须的资金。政府在使用了居民这部分收入的同时，也不得不承担起为居民提供这些服务或保障的义务，由此构成了政府对居民的负债。相对于政府债券等显性债务来说，这部分负债被称为政府的隐性负债。尽管隐性负债债权人的具体范围并不十分明确，但毫无疑问的是国有企业职工肯定是债权人之一。
隐性债务之所以是隐性的，还在于政府一直通过国有企业承担和履行责任，而由政府直接、明确地向职工进行支付。国有企业一方面向职工支付较低的工资，另一方面为职工提供几乎是免费的住房，发放退休金，提供公费医疗，为职工子女提供幼儿园、中小学等。职工以国有企业职工的身份应当获得政府的支付，但是职工一旦离开国有企业，所有这些支付将不复存在，支付直接依赖于国有企业而存在。只要国有企业存在，国家对职工的隐性负债就不会显性化，尽管它们可能在经济上已经没有了存在的价值，但是对政府来说仍然有价值。国有企业破产即将政府的隐性负债显露出来，要求国家必须给予一个明确的“说法”。因此，从这个角度来讲，政府不会选择国有企业破产这一出路，即使要破产也会选择政府成本最小化的国有企业破产，即能够以最小的代价使职工不要求政府履行债务偿付的职责。首选途径是让其他国有企业接收职工，由其继续代替政府履行对职工的职责。其次是由非国有企业接收，由于这样隔断了国家的责任，降低了国家的支付水平，职工有抵触，但是职工的选择余地越来越小，并且也符合政府的利益，因此成为次优选择。最后才是支付安置费用。安置费如前所述，政府也尽量是从破产企业的资产中支付，不足部分才由政府出资解决。
政府将国有企业职工当做了破产国有企业的最优先债权人，造成了对其他国有企业债权人利益的挤压。国家承担隐性负债，按照所有者掌握企业的原则是可以的，但当国有企业的收益不足以支付债权人的预期收益时，国有企业的控制权应当归企业的债权人。尽管国有企业的债权人主要是国有主体（如国有银行），但其中也可能有非国有主体，如此对待是不公平的。更为重要的是国有银行本身因为不良资产的积累，其控制权应当转移到存款人手中。国家允许国有企业职工优先受偿，归根结底是侵犯了存款人的利益。即使是国有银行的控制权不转移到存款人手中，政府的这种做法，也破坏了《破产法》的基本原则。这实际上反映了政府在隐性负债的扩大和满足显性负债之间的两难选择处境，国有银行的不良资产最终要由国家来化解和负担。如何协调二者是一个难题。成立资产管理公司大规模地清理金融不良资产，就说明了这一极限已经临近。政府的隐性负债问题构成了国有企业破产的最大障碍。
（四）将重组权直接赋予低级债权人
按照《破产法》以及《担保法》等的规定，债务有财产担保的债权人不能参加债权人会议，不享有对企业整顿的投票权。也就是说我国将重组权直接赋予了低级债权人，高级债权人没有重组权。之所以这样规定，可能出于两个方面的原因：一是如前所述，低级债权人倾向于选择重组，这与政府不希望企业破产的选择是一致的；二是认为高级债权人的债权清偿率的大小不会受重组决策的影响，担保财产的价值即使有变化，也不会太大。由此将使高级债权人承担低级债权人重组决策的负外部性，一部分是债权延期受偿的损失，另一部分则是担保财产因重组失败而导致的价值下降。
政府的控制使破产不是以优胜劣汰为原则，也不以债权人清偿价值最大化为原则，而是以政府因企业破产支付的成本最小化为目标，由此导致债权人根本没有筛选企业的权力和动力，而政府之所以控制破产是与国家的隐性负债密切联系在一起的。隐性负债的存在引致了破产机制的扭曲，最后低级债权人被赋予重组权。所有这些因素阻碍着债权人成为企业失败的判断者和淘汰的实施者，阻碍着我国破产机制的完善。
三、建立和完善我国企业筛选机制的实践途径
建立和完善企业筛选制度是我国市场化进程中的一个重要环节。以债权人为主导筛选企业是实现资源的市场化配置的必然选择。要建立完善的市场化的企业筛选机制，必须突破以上因素的阻碍，理顺各种关系。
（一）隐性负债支付规范化
政府控制企业筛选的目的是使政府因企业破产支付的成本最小化，但是，根据我们以上的分析，政府控制并没有达到预期的目的。职工安置的非制度化和不透明操作，使职工的利益并没有得到很好的保障。更为重要的是，隐性负债优于显性负债的策略，已经使显性负债造成的压力越来越大。国有企业改革和国有银行改革以及世界经济的日益开放，迫切要求必须化解积累在经济体系中的金融不良资产，显性负债清偿和消解的重要性日益凸显。不过对于政府来说，最为担心的可能还不是破产导致的经济成本，而是社会成本。因破产导致的社会不稳定在政府的成本函数中具有最大的权重。突出显性负债的地位，也必须以破产社会成本的最小化为前提。因此，我们建议政府利用社会保障基金，为职工的安置提供支持。一般情况下，只要职工得到了妥善的安置，就不会产生多大的社会成本。
要求政府退出企业筛选过程，一是放弃对筛选对象的决定权，改由债权人决定；二是放弃重组定价和重组实施者的选择权，由债权人自主决定定价和如何实施重组，尤其是地方政府不应当再拥有上述三项权力；三是将国有企业的土地使用权转让收入归入破产财产，用于对债权人的支付。
（二）企业筛选市场化
资产管理公司清算金融不良资产必要的前提之一，就是有一个完备高效的破产制度。资产管理公司代替国有银行成为国有企业的主债权人，能够避开国有银行在主导企业筛选过程中的能力不足问题和制度障碍。与国有银行相比，资产管理公司更有动力推动企业筛选的进行，因为它的精力就是清算不良资产，即使企业清算可能使受偿率为零，资产管理公司也必须承受。这样就可以将经济系统中早已失去存在价值的企业淘汰出去，提高资源的配置效率。
资产管理公司主导企业筛选，对政府来说也产生了负外部性。资产管理公司决定企业破产和重组，必然会使一部分职工必须予以安置，政府就必须支付安置费用。但是必须分清的是，资产管理公司的决策只不过是明确了政府履行职责的期限，而没有为政府新生责任，而且资产管理公司作为国有企业提高它的受偿率，也就是减少了政府的损失。所以，这里的关键是统一政府的收益和成本。提高资产管理公司的受偿率是中央政府的收益，而且安置成本中肯定有一部分来自地方政府，并且地方政府要首先承担安置成本所不能包括的其他成本，如就业压力等。对于地方政府来说这就出现了成本与收益的“不对等”。尽管这个不对等具有一定的虚假性，因为地方政府已经从国有企业中，尤其是从地方所属的国有企业中受了益，但是这个不对等又是现实的，必须使其统一起来，以减少地方政府的阻力。统一的途径有多种多样，并且可以组合使用。一是中央政府使用其权威，命令地方政府承担成本，配合资产管理公司业务的开展；二是中央政府给予地方政府一定的补贴，不过补贴操作要公开化，可以结合职工安置费标准确定补贴标准，并规定补贴必须用于职工的再就业。
通过资产管理公司的清算活动，突破政府对企业筛选机制的控制，逐步确立债权人在企业筛选中的主导地位。政府以职工安置基金承担其应该承担的责任，退出筛选过程，从追求隐性负债清偿成本的最小化，转向追求显性负债和隐性负债共同清偿成本的最小化，这样就能使企业的筛选逐步走上市场化的轨道。
（三）完善破产制度，提高司法效率
一方面要确立《破产法》的目标在于保护债权人的利益，使其总体的清偿价值最大化。《破产法》的中心问题是解决债权人的集体行为问题，而不应当以债务人的利益保护为中心。对债务人的保护主要体现在不能因某一债权人的单一利益而使债务人的企业瓦解，进而导致其清偿能力的急剧下降。《破产法》应当体现出对债务人一定的惩罚性，不管导致破产的原因是因为经营管理的不善，还是因为宏观经济形势的不利。尽管在客观上破产能够使债务人摆脱超过其有限责任额度的债务而有机会重生，但《破产法》不应当将此确定为立法目标。另一方面要修改现行《破产法》中与债权人主导相悖的规定。一是政府在破产中的作用体现在解决职工的安置问题上，不再拥有除此之外的权利，如允许国有企业债务人有提出破产申请的决定权，企业整顿的提出权等。二是将清算组确定为债权人的代理机构，由债权人决定其组成，而不是由法庭指定主要由政府人员组成，法庭可以审查债权人提出的名单及组成程序的合法性，但不享有清算组的组成决定权。三是公平分配重组权。高级债权人如果不同意低级债权人的重组决定，要进行重组，低级债权人必须承担重组失败给高级债权人带来的损失，即债权延期受偿的损失和担保财产价值下降的损失。
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