联合国集体安全决策机制的现状与展望，本文主要内容关键词为：联合国论文,现状论文,集体论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近些年来，美国两次未经联合国安理会授权发动对科索沃和伊拉克的军事攻击，对联合国集体安全机制构成了最为严峻的挑战。鉴于此，如何客观看待联合国集体安全决策机制成为一个亟待解决的理论问题。
国际机制的局限性
随着世界“复合相互依赖”程度的日益深化，国际机制在国际事务中发挥着越来越重要的作用。然而，国际机制作用的增强，并没有给国际社会带来更多的和平与安全。现实的困境促使理论研究的深入。体现在国际机制理论的发展上，就是对国际机制本身一些局限性的认识得以加深。
所谓国际机制的局限性，指的是国际机制作用发挥所受到的限制，表现在国际机制自身缺陷和外在制约两个方面。
从国际机制自身的缺陷着眼，国际机制的局限性主要表现在如下几个方面：其一，机制的本义是权衡，即在各种利益的规范之间进行权衡。如此，则妥协性是国际机制本身固有的一种属性。因此，国际机制本身就不能完全切实地体现国际正义、平等准则。这种妥协性在某种程度上损伤国际机制的权威性或有效性，影响着国际机制作用的发挥。其二，现存国际机制源自西方特别是美国的政治—文化观念，其基本原则、规则、规范乃至决策程序都主要是西方文化的产物，与西方利益有着天然的联系。西方(美欧)长期垄断着国际关系的主导权和国际机制的制定权，迄今为止的国际机制在建构中仍然难以超越这些机制规则所奠定的思维框架。在当前，西方(尤其是美国)仍然是主导国际关系的因素；国际机制主要体现着西方尤其是美国的愿望和利益需求；而且，西方仍然是国际机制的主要实践者。这种属性体现了国际机制理论应用和文化根基上的狭隘性。其三，与此相联系，国际机制本身就具有“非中性”的特征，国际机制一方面代表了某些国家(或国家集团)的利益并维护之；另一方面又限制了国际社会其他行为体进一步发展的机会。鉴于此，在既定制度下获益不等的国家行为体在很大程度上按照自己的偏好对制度加以“改进”。由于国际机制随环境改变而进行的调整是对外来压力的反应，机制调整的速度与广度就是国际社会结构发展的能力，在很大程度上这取决于特定时期国际社会各类行为体所施加的影响力。不同国家在特定国际机制下的损益程度往往不同，机制变迁也就往往仅对某一部分成员有好处。其四，就其本质特性而言，国际机制的发展是渐变而非突变。由于国际关系的内容瞬息万变，从某种相对稳定的局面中形成的国际机制未必能及时地适应变化，这就是所谓的国际机制“时滞”。“时滞”的存在使得在某些特定时期既有的国际机制与时代特征脱节，无法确切地反映国际社会的现实。从历史现实角度看，大多数现存国际机制是在二战结束后不久建立的，在两极格局的国际体系中发展起来的，冷战对国际机制的影响在短期之内无法消除。国际机制的发展滞后于国际局势的变化将是国际机制发挥作用的重要制约因素。其五，国际机制并非促成国际合作与建立国际秩序的充分条件。国际机制是各国政府政策协调的结果，通常表现出相当高度的公共物品属性。(OranYoung,InternationalCooperation:BuildingRegimesforNaturalResourcesandtheEnvironment,Ithaca:CornellUniversityPress,1989,p.21.)然而，尽管国际机制建立的前提是活跃在特定问题领域的国家拥有的只有通过合作才能实现的共同利益，但国家之间拥有共同利益并不一定导致合作，即共同利益的存在是国家之间合作的必要而非充分条件。(AndreasHasenclever,PeterMayer,andVolkerRittberger,TheoriesofInternationalRegimes,CambridgeUniversityPress,1997,p.31.)因此，国际机制作用的发挥受到自身特质的限制。
从国际机制的外在制约着眼，国际机制的局限性主要表现在如下几个方面：其一，冷战结束以来，非国家行为体的作用进一步加强，但当前仍未超越民族国家时代的根本特征，国家相对收益的追求仍然超过绝对收益的考虑，国家利益仍然是各国首先争取维护和追求的核心内容；在集体安全的目标中，民族国家对自我利益的追求决定了它们的自利特性。(RobertPowell,“AbsoluteandRelativeGainsinInternationalRelationsTheory”,inDavidA.Baldwin(ed.),NeorealismandNeoliberalism:TheContemporaryDebate,NewYork:ColumbiaUniversityPress,1993,pp.209-233.)其二，美国在国际机制的建立、诠释和修改方面拥有不容质疑的重要影响，成为影响国际机制作用发挥的最大因素。探讨国际机制，离不开对美国的认识与分析。从理论角度讲，国际机制的研究始于美国，该概念及其基本理论流派也最早在美国产生与发展，实际上，美国相当大程度上掌握着国际机制理论的话语霸权。从现实角度看，美国主导着当今国际机制的确立、执行和修订。现行国际机制几乎涉及国际关系的各个领域，每个领域都有自己特殊的运转机制，包括国家权力的分配、利益分享所必须遵循的原则、规则、规范和决策程序；也包括正常运转的机制如国际收支平衡机制、国际贸易机制、国际金融货币机制、国际石油机制、海洋以及海洋资源的开发和利用机制、外交人员的保护机制等。整个国际社会的运转机制，一方面反映了客观发展规律，另一方面又与美国的霸权地位有关。美国一贯重视在国际上制定有形和无形的法规、行为规则和制度安排，力图操纵现存的国际组织，按照美国的意愿和利益建立新的国际机制。冷战后美国更加紧监督执行或组建、参与国际机制，并力图在其中发挥主导作用。近几年来，美国抛开现行的国际机制，在没有联合国安理会授权的情况下，擅自对主权国家南联盟和伊拉克进行军事打击，从而对国际机制的效用形成强大冲击。其三，从历史发展过程来看，国际机制倾向于独立发挥作用，但不能摆脱大国的制约。罗伯特·基欧汉指出，国际机制主要由最强大的国家所塑造，并主要反映了大国的利益。(RobertKeohane,AfterHegemony:CooperationandDiscordintheWorldPoliticalEconomy,p.65)大国拥有国际关系的控制权，占据着国际机制确立和运行的主导权，这与国际机制独立发挥作用的欲求是相斥的，国际机制的原则、规则、规范乃至决策程序成为这些大国讨价还价的工具，甚或牺牲品。
以上分析表明，由于内外条件的制约，国际机制的作用受到相当的限制，从属性是国际机制的内在属性，它所导致的国际机制局限性是影响未来国际格局的重要变量之一。
联合国集体安全决策机制的局限性
国际机制作用增强的重要表征之一，就是联合国在冷战结束后所焕发出来的光芒：联合国的维和行动大大扩展，第二代维和行动应运而生；在海湾战争中，大国一致原则得到维护，联合国孜孜以求的集体安全得以实现，似乎联合国真的成了国际政治生活的核心。但是，随着联合国在索马里两次强制和平行动的失败，第二代维和行动宣告结束；随着美国跨世纪全球战略的制定和实施，联合国在国际事务的战略领导地位明显下降，在处理伊拉克和前南斯拉夫问题上，联合国基本上被排除在决策之外，大国一致原则名存实亡，集体安全的目标被束之高阁。而要寻找问题之根因，我们必须从联合国集体安全决策机制自身去加以分析。
联合国以集体安全为目标，确立并逐步形成了维护世界和平与安全的机制，我们称之为联合国集体安全机制。安理会、大会与秘书长构成了联合国维护集体安全的决策机制。
在联合国维护国际和平与安全上，安理会掌握着最终制定政策、采取措施的决策权，大会拥有广泛的建议权，而秘书长可以主动地判断情势，向安理会提出相关建议。
《联合国宪章》把和平解决国际争端作为实现国际和平与安全的重要原则与步骤。宪章要求争端当事国应首先通过谈判、调查、调解、和解、仲裁、司法解决、利用区域办法等和平解决争端。联合国大会要审议维持国际和平与安全方面进行合作的一般性原则，要审议有关这方面的任何问题并提出有关建议；对于任何足以妨害公共福利或国际友好关系的任何情势，可以审议并建议采取和平调整的措施。安理会如断定争端具有足以危及国际和平与安全的性质，则应促请当事国和平解决之。如当事国之间未能解决，应将争端提交安理会。安理会可以在争端发展的任何阶段，建议适当地调整程序或方法。安理会作出此种建议时，应考虑到法律性质的争端一般应由各当事国按照《国际法院规约》的规定提交国际法院。当事国一方不履行依国际法院判决应承担的义务时，另一方可以向安理会申诉。安理会如认为必要，则提出建议或决定应采取的措施，以执行判决。对于危及国际和平的争端，安理会可以主动提出它所认为适当的解决条件，进行斡旋和调解。如果国际争端在当事国之间得不到解决，而且发展到威胁和平、破坏和平甚至出现侵略行为时，安理会应首先断定是否有任何对国际和平的威胁破坏或侵略行为的存在，而且必须依据《联合国宪章》做出建议或决定应该采取的强制行动(EnforcementAction)，并促请联合国各会员国加以执行。如果联合国安理会提出维持或恢复和平的建议失败，则首先应决定采取经济制裁、武器禁运等强制措施，如果强制措施无法制止侵略、维持或恢复和平，则安理会有权采取武力措施。
在实践中，联合国集体安全的基本决策模式是，大会进行讨论，由安理会常任理事国先非正式性磋商，而后在安理会、常任理事国和秘书长之间的磋商中得出某种结论。实际上，大会往往不能真正发挥作用。在该决策机制中，联合国大会提供建议而安理会做出决定的规定，使安理会具有在重大的政治问题上可以间接控制大会的职能，(汉斯·摩根索：《国际纵横策论——争强权，求和平》，上海译文出版社1995年版，第589页。)这显然是机制安排上的弊病。而1950年通过的“团结一致共策和平”决议案(TheUnitingForPeaceResolution)，扩大了大会在和平与安全领域的权力，导致大会与安理会两者权限模糊。秘书长的行动常常受到大国的制约，得不到大国的支持就会寸步难行。该决策模式基本维护了第二次世界大战以来的国际和平与安全，但实践中暴露出来的种种弊端表明，联合国集体安全的决策机制需要完善，其决策模式需要更新。
关于联合国集体安全决策机制的改革，自联合国建立以来就不绝于耳。出资最多的日本、德国已经淡化了对安理会常任理事国的追求，日本甚至有人提出由八国首脑会议(G—8)取代安理会决策权的设想。安理会常任席位的未来组成与权力分配是联合国改革的焦点，也是联合国集体安全困境的矛盾核心。联合国秘书长名义上独立于任何国家之政府，但实际上忙于应付大国之间的利益纷争。对照联合国宪章的规定，联合国集体安全的决策机制基本处于非正常运转状态，更因美国全球霸权战略的实施而陷于困境。
联合国集体安全决策机制发展前瞻
新的国际形势既对联合国集体安全机制提出了强烈的挑战，也提供了新的发展机遇。进入新世纪，国际社会对联合国的角色提出新的要求，希望制定新的国际规则、规范，加强国际协调，避免局面无序或失控。这为联合国集体安全机制的存在与发展提供了时代基础，也提出了新要求。
摆脱联合国集体安全决策机制的困境，首先我们要意识到国际机制的发展是渐变的，联合国集体安全决策机制的发展与完善将是一个相对漫长的过程。联合国集体安全决策机制存在着非常严重的“民主赤字”(DemocraticDeficit)，它根源于强权政治和冷战思维，内化于机制本身，其局限性是天然的。要解决该机制的困境，则必须消除强权政治与冷战思维。
其次，对大国尤其是霸权国在联合国集体安全决策机制修改与执行中的主导作用，我们要有正确的认识；对联合国集体安全决策机制的作用，也要有一个客观的评价。国际机制的价值也并不完全局限于大国的意图，比如国际社会日趋多极化，且违背机制规范不仅损害各方获得利益的一系列安排，也将破坏违反者的名声，损害了它未来制定协议的能力。当前致力于建立单极霸权的美国越来越倾向于采取单边主义行动，但这并不表明联合国集体安全决策机制没有作用。美国发动伊拉克战争的过程表明，2002年通过的1441号决议充分体现了“多边对单边的阶段性胜利”，表明国际社会向伊拉克提供了最后的合作机会；布什政府在发动伊拉克战争之前曾积极寻求联合国安理会的动武授权——亦即寻求动武的合法性。安理会顶住了美国的压力，不同意授权动武，有着十分积极的意义和影响；得不到安理会决议，美对伊战争便不具有合法性，这从一个侧面证明了安理会的重要性。大国主导是国际社会的事实，但这并不表明国际机制不能加以完善。有一点可以清楚表明的是，联合国在国际事务中的作用和地位目前仍然是不可替代的，其集体安全决策机制仍在一定程度上发挥着重要作用。例如，2003年5月22日，联合国安理会通过了第1483号决议，宣布解除对伊拉克的经济制裁，并要求美英两国在伊拉克新政府建立之前担负责任，有效地维持伊拉克的稳定与安全，并限定伊拉克的石油收入为伊重建所用。新决议强调了联合国在伊拉克人道主义援助和重建过程中应当发挥“重大”作用，并建议联合国秘书长任命有关伊拉克事务的特使，以加强联合国在伊拉克社会、经济恢复中的协调和组织作用，便于在联合国框架内动员国际社会各方力量和资源帮助伊拉克早日实现艰巨的重建任务。次日，联合国秘书长安南根据该决议，指定联合国人权事务高级专员德梅洛担任其伊拉克问题特别代表，联合国在伊重建过程中开始扮演更为重要的角色。
再次，各国在维护世界和平与安全的同时，应注意自身利益的维护。追求国家利益是任何国家的首要战略目标，期望联合国集体安全决策机制建立在道义基础上而不顾及各国自我利益的现实，不过是想象中的空中楼阁或建立在沙土地基上的大厦。
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