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政府采购目前受到国际社会的普遍重视。发达国家一般都有政府采购法和比较完善的政府采购制度，新兴工业化国家基本上也都制定了相应的政府采购法令法规。1980年，随着关贸总协定的《政府采购协议》的正式生效，政府采购从此被纳入国际贸易体系之中。为什么世界对于政府采购如此关注，以至于要专门达成这项协议？它对国际贸易将产生哪些影响？我国应采取哪些积极的对应措施？这些都是需要我们研究的新课题。
一、政府采购的起源及发展
政府采购指政府部门为自身需要或向社会提供公共服务，以规定的程序采购物资、服务或兴办工程。政府部门主要包括三个部分，即中央政府、地方政府和公共组织。
政府采购制度起源于欧洲。1782年，英国政府成立了“办公用品局”（STATIONARY OFFICE），负责采买政府所需货物和投资建设项目， 并相应地规定了一套政府采购特有的采购程序以及规章制度，其中包括超过一定金额的政府采购合同必需使用公开的、竞争的程序完成，即公开招标。瑞士政府也是世界上较早具有完善的政府采购体系的国家之一，他们制定和实施政府采购制度已有两百多年的历史了。1861年，美国通过了一项联邦政府采购法，规定了采购机构、采购官员所应遵循的程序和步骤。从历史上看，政府采购的发展经历了如下四个阶段：
第一阶段，政府采购从政府机构向公共组织扩展。在一战前，世界主要国家的政府采购基本集中于中央政府和地方政府机关。此时的西方国家基本奉行政府对经济少干预的自由放任政策，因此，采用政府采购的范围和政府采购的规模都较小。战后的经济危机使得这些国家认识到，主动干预可对国民经济的发展产生巨大的作用。于是，公共服务组织、国有企业以及作为政府的补充而发挥各种政府职能的机构应运而生，政府部门因此得到了较大的延伸。由于政府为激活经济而有目的的增加政府采购，加之公共组织的大量增加，于是政府采购开始在国民经济中扮演起比较重要的角色。
第二阶段，政府采购作为政府干预经济的手段。二战后，世界各国重视政府在经济中的宏观调控作用，政府采购成为国家经济政策中调整经济结构发展方向、增加就业、带动私人企业经济发展的一项有效手段。另外，世界性的和区域性的国际金融组织的诞生一方面为政府采购提供和扩大了资金来源，同时也强化了政府作为国家投资主体的作用。
第三阶段，政府采购开始走向国际化。尽管政府采购制度在发达国家实行的时间较长，但政府采购一直是一个高度保护的市场。60年代至70年代之间，一些发展中国家和新兴工业化国家开始大规模兴建基础设施，支持某些重点行业企业的发展。但是，大型基础设施的建设面临外汇匮乏的问题，本国生产能力和技术水平的有限使进口的需求大增。为保证外汇的有效使用，许多发展中国家实行了政府集中采购制度，如巴西、韩国、印度、非洲及中东地区国家，即由政府所属或政府指定的贸易公司进行国际招标进口采购，政府部门兴办的工程进行国际招标承包。发展中国家在将政府采购推向国际的过程中起到了不可磨灭的作用。
第四阶段，政府采购国际规则的建立。由于以前政府采购缺乏国际规则，歧视政策和手段在各国的政府采购实施中随处所见，并且有逐渐加强的趋势，限制了政府采购国际竞争的范围。这种状况引起国际经济组织成员国的重视，认为这类做法已经对世界贸易构成了极大的障碍，最终被提到关贸总协定第七轮回合的谈判桌上，并达成了《政府采购协议》。从协议生效以来的情况看，各国政府对这一领域更加重视。已经加入协议的国家正在调整和补充本国的政府采购制度和体系，暂时没有加入世贸组织的国家也在加紧研究该协议，着手建立国内政府采购制度，根据本国国情研究将要采取的对策。
二、政府采购在国际经济贸易中的地位
为何当时的关贸总协定对存在于各国国内的政府采购如此重视，以至于专门通过这样一个国际贸易协议呢？从国际经济的构成来看，政府采购占有不容忽视的比例。据经合组织经济与统计部资料显示，当时，即1980年西方国家政府采购占国内生产总值的比率分别为：美国20.8%，加拿大13.1%，英国19.6%，法国12.5%，西德24.1%，瑞典33.3%。而且从历史上看，政府采购占国民生产总值的比率是按照瓦格纳的“公共支出增长法则”逐步上升的。以美国为例，1929年政府采购占国民总产值的8.2%，1940年为14.2%，1960年为19.8%，1980年上升为20.8%，目前，这一比率已达到27%（注：见美国《总统经济报告》、《美国经济概览》各年度。）。
在发展中国家，政府采购更是成为进出口贸易的主要内容。例如巴西，国家基本建设工程的施工和货物的供应大部分由政府主持国际招标采购，其数量占该国资本货物进口总量的50%（注：引自美国商业部国际贸易管理署OVERSEAS RUSINESS REPORTS 87-02。）。据统计， 发展中国家全部进口物资和劳务的20～40%是通过政府国际招标采购输入的（注：[苏]и·H·格尔奇科娃：《资本主义市场的对外贸易业务》，钟志诚译，对外贸易出版社1980年版，第247～248页。）。
欧盟对政府采购亦给予很大的关注。据欧盟统计，1986年，12个成员国政府采购总计5300亿欧洲货币单位，占当年欧共体内生产总值的15%。从各年度平均数字看，各成员国政府采购总计每年平均4000亿欧洲货币单位（这一数字中尚未包括成员国的运输、能源和邮电等部门的政府采购），占现欧盟生产总值的14%左右。世贸组织对全世界这一比率的统计结果是15%。
尽管政府采购不论在国民经济中还是在国际贸易中都占有较大的份额，在1976年关贸总协定第七轮谈判是否将政府采购列为谈判主题的问题上仍然存在争议。反应最热烈、最积极的当属发展中国家。由于其制成品生产和技术力量有限，而国家大型项目建设又需要有一定幅度的超前，因此，政府采购基本上都是通过国际招标或直接进口，也就是说，是一个比较开放的政府市场。发展中国家希望各国彼此互相开放政府市场当然是合情合理的要求。相比之下，发达国家的政府采购在国内可满足供货的情况下，一般都是国内采购。特别是不少发达国家都在政府采购中规定了限制进口或对外国供应商歧视的政策。例如，与美国政府采购制度相配套的一个法律称为《购买美国货法》（BUY AMERICAN ACT），对于政府采购是这样规定的：联邦政府在采购时，只能购买本国产品，不许进口。除非：（1）本国所供货物或服务价格不合理；（2）从本国不能获得令人满意的质量和数量；（3）从本地购买不符合美国的公共利益。其它发达国家也有类似规定，其主要内容是在政府部门采购招标时，要优先考虑本国供应商。
关贸总协定为此成立专门小组进行论证，结果认为，政府采购应该保证更大的国际竞争并得到更广泛的商业应用。它的意义在于：（1 ）政府采购对世界贸易的扩大存在巨大的潜能；（2 ）开放这一市场可促进政府采购对国家税收的更有效利用；（3）通过国际竞争， 购买国可以获得更优惠的价格；（4 ）政府采购的竞争为抑制通货膨胀提供了一个新的补充手段；（5）是向发展中国家提供特殊或优惠待遇的一个恰当领域。据关贸总协定统计，世界各国政府采购已占全世界国民生产总值的15%左右，如果把它排除在国际贸易之外，可算是一个很大的失误了。因此达成共识：应该形成一个政府采购的国际行为准则，在非歧视性政策和国民待遇问题上，就法律、程序、规则、政府采购的透明和公开、争议的解决及为发展中国家制定一个特殊和优惠的规定等一系列问题上，制定一个协议，这就是在1979年4月12日达成、1980年1月1 日生效的《政府采购协议》。
虽然该协议的正式签字国并不多，到目前为止只十余个且主要是发达国家，但是国际经济组织对它的重视程度却不一般。首先，关贸总协定在协议中详细规定了政府采购所应遵循的程序。具体为，金额在15万特别提款权以上的采购，要以国际招标的形式进行。对于低于此金额的合同，政府采购委员会有权审查采购的程序和做法是否执行了公正、透明的原则，《政府采购协议》是否得到了彻底的执行。
其次，《政府采购协议》从签订至今已经过多次修改和“扩容”。1987年乌拉圭回合谈判时，政府采购的范围又得到进一步的扩大，即将下限金额从15万特别提款权降为13万（约合18万美元）。世贸组织诞生后，该协议不但被全盘接受，于1996年再次生效，并对其中一些条件进行补充，使政府采购的范围又有大幅度扩展。如在原有的货物采购基础上纳入服务采购，并把原来政府拥有特权的能源、邮电、运输等采购纳入《政府采购协议》管辖范围。对各国政府来说，后者的改变意味着国内政府采购政策将要有重大改变，因为在西方国家的政府采购中，除了军事采购是最大的“垄断”领域（因保密原因由军队自行直接采购）外，能源、邮电和运输当属第二大领域，不许外国供应商、投标人介入。很明显，把上述内容纳入世界贸易体系之中开拓了国际贸易的新领域，它将对世界经济关系乃至各国政府关系产生深远的影响。据欧盟估计，修改后的《政府采购协议》可为各国经济实体创造4倍以上的商业机会（注：1997年9月1日《经济日报》。）。
三、世界各国对《政府采购协议》的立场和态度
《政府采购协议》生效后，签字或未签字的发达国家对此都给予了极大的关注。各签字国一方面修改本国相应的法律法规，另一方面监督其它胆敢犯规的国家。作为整体加入该协议的欧盟各国对照《政府采购协议》，首先修订了欧盟原有的政府采购规定（称为《关于物资／工程招标的指令》），同时调整了本国的政府采购法律和规定。
两个最大的世界贸易伙伴和对手——美国和日本则在相互打入对方政府市场的贸易战中开始了交锋。首先，与1980年即将出台的《政府采购协议》相呼应，美国于1979年在本国的贸易法中作出如下规定，非上述协议成员国的货物供应商或承包商不能获得美国的政府采购合同。然后，开放了本国的政府建筑市场，随之而来的是日本建筑承包企业的大举入侵。1982年，日本在美国建筑市场的合同额仅为1.14亿美元，1985年上升到18亿，1987年又增至25亿，超过德国而成为外国公司在美国赢得政府建筑合同最多的国家（注：引自美国《国际建筑》1988年1月号。）。与之对应，日本却未向美开放本国政府建筑市场。为此，1987年12月，美国国会通过一项议案，如果日本提不出“令人满意的解决办法”，将对日本采取报复，禁止日本在下一财政年度参加美国的政府采购招标。迫于压力，日本许诺向美国开放14个政府建设项目。
作为世贸组织成员国的澳大利亚，考虑到本国有关政府采购规定与上述协议的差别较大，并且，国内尚有许多利益关系需要协调，未在协议上签字。但是他们认为，作为一个高度依赖贸易的国家，澳大利亚应该定期地分析加入与不加入《政府采购协议》对贸易和经济的影响。澳目前正在主动地调整本国的政府采购体制，重点研究加入上述协议的条件和出价，为将来的签字作准备。
发展中国家的立场比较微妙。他们曾是建立《政府采购协议》的倡导者，因为它预示着一个诱人的国际新市场，一些发展中国家还是政府市场开放的受益者。如韩国70年代初成功地打入中东地区政府建筑市场，带动了大量的本国产品的出口，使其对该地区的出口贸易8 年内增长了24倍。《政府采购协议》固然开放了一方市场，提供了更多的贸易机会，但是，加入这样一个条文严格、操作具体的协议也意味着将要承担更大的责任。而许多发展中国家的政府采购制度有的还未建立，有的尚需完善，对外参与国际竞争的能力有限，所以至今极少有发展中国家的参加者。发达国家因此四处奔走，催促发展中国家建立政府采购体制，为早日在上述协议上签字创造条件。正如有些发达国家几年来一直竭力说服我国，让我对加入协议尽快作出承诺一样。
四、抓住政府市场开放机遇，扩大我国出口
国际贸易市场竞争日趋加剧。要保持或者进一步提高我国在国际出口贸易中的地位，就应寻找新的贸易机会，开辟新的出口渠道。因此，在讨论我国是否承诺开放政府市场这一难题之前，当务之急是要充分利用这个机遇。笔者在此提出两点建议：
（一）我国有关部门应对政府采购市场给予足够的重视
对企业来说，政府采购合同是一座金山，我们万不可忽视这一市场。据世贸组织的统计，1990年至1993年间，美、日、加、欧共体按照《政府采购协议》规定，公开招标采购的金额平均每年355亿美元。 据我国有关方面估计，我国每年政府采购总量为国内生产总值的5～10 倍（注：1998年4月10日《国际商报》。）。从表面上看， 政府采购的数量似乎不足以引起人们的重视。但是，从贸易额来看，全世界政府采购市场所带来的商业机会却是巨大的。如果按照1997年我国国内生产总值74772亿元（人民币）计算（注：国家统计局《1997年国民经济和社会发展统计公报》。），我国每年政府采购的金额约为4000～7000亿元左右。
从单个合同来看，可以说，每一项对外公开采购的政府合同，都是一个大金额、大批量的合同。作为《政府采购协议》的签署国，日本正在逐步开放严格控制的电力市场。从1996年开始，公开招标采购煤炭，1997／1998财政年度招标进口煤456万吨，约占当年进口煤总量的12.5%（注：1998年1月12日《国际商报》。）。若按30美元1吨煤的价格计算，这项采购的总金额为1.3亿美元。
马来西亚政府为推动该国信息技术的发展，拟建设一个多媒体超级走廊，其中包括建立智能学校、政府电子办公系统等15个子项目。这个总价值达6.4亿美元的庞大计划， 由马来西亚总理马哈蒂尔亲自向国内外企业宣传，邀请各国参与投标竞争。
我国三峡工程总投资约2000亿元人民币，其中的1／3将用于设备采购，这些设备的70%计划从国外进口。当三峡工程的14台发电机组进行国际招标时，欧洲、日本、美国、加拿大、俄罗斯等国的世界著名大企业都争先恐后地前来报名，欧洲一些国家的政府还专门研究进入中国这一市场的对策，并及时地向本国有关大企业提供资金支持。
（二）建设我国为企业服务的世界各国政府采购信息传递系统
政府采购与企业和个人采购有一个很大的不同是，按照国际规范执行的政府采购，应当有一个信息公开的程序。即公开招标，或者在本国财政年度开始时将采购计划公之于众。有了这些信息，企业就可进行选择决策并设法进入该市场。因此，畅通的信息系统是企业走出国门的关键。
就我国目前而言，政府采购信息的传递尚存在一些缺陷。具体讲，我国采购信息的向外发送和外国采购信息的接收并不匹配。
实际上，政府采购信息的发送在我国已不成问题。不论按照世贸组织《政府采购协议》规定，还是各类国际金融组织要求，国际公开竞争的政府采购信息应当发表在采购国的有影响的刊物上。在我国，国际竞争招标公告要刊登在中文的《人民日报》和英文的《中国日报》（“CHINA DAILY”）上，这已成为国内的贯例。另外，外经贸部在国际互联网上也建立了“中国商品市场”官方站点，外国企业可以很容易地查到我国的招标采购信息（注：见互联网中华人民共和国对外贸易经济合作部官方站点http://www.moftec.gov.cn。）。
我们目前的问题在于信息的接收。如何使世界各国、各地区、各国际组织机构的国际招标信息及时地、直接地传递到国内企业，是当前迫切需要解决的问题。笔者认为，解决这个问题应从两方面入手：
第一，广泛搜集信息。对一个好的信息系统的评价首先是它的信息量。建立国际贸易信息系统时不应把投入过分集中于几个发达国家，而应全面铺开。应充分利用我国在国外使领馆的经济商务机构搜集信息，起到为国内企业服务的作用。政府采购信息的获取，可通过世界各国政府和国际组织传播政府贸易信息的官方刊物，如《联合国发展论坛报》的商业版“一般采购通知”栏，各国的政府公报或官方日报等。
第二，集中处理分析信息。我国少数企业具有对外信息分析和加工的能力，政府有关部门应当组织人力对得到的政府采购信息进行汇集、分类、整理，用简便和省钱的方式提供给企业。从现行的国际惯例和各国的经验看，信息查找源越集中越好：规定出几个刊物传送政府采购的信息，这样可以方便企业选择订购、查询刊物，提高企业信息管理的效率。查找源过多、过散会给企业造成时间和资金的浪费。
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