国进民退：清季兴起的一个持续倾向，本文主要内容关键词为：倾向论文,国进民退论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K257.9 文献标志码：A 文章编号：1006-0766(2012)05-0005-15
“国进民退”是前段时间经济学界讨论得较多的话，本有其特指，非我所欲置喙。不过，在更广泛的意义上，此语恰表述出近代中国一个持续的倾向，即国家(state，下同)的责任和功能大幅度扩展，而民间则步步退缩，渐有隐去之忧。这一倾向在近代兴起的第一个高潮，大致就在辛亥革命前十年，进入民国后仍继续发展。本文谨以一些有代表性的具体材料，初步勾勒这一持续倾向在清季的兴起和推进；更详尽的论证和学理的反思，则当俟诸他文。
一、引言：从小政府向大政府转变的国家
现在不少人研究中国史，喜欢说国家如何向基层渗透，甚至研究古代史的也这样说。其实在治理层面，国家不在基层，且也无意进抵基层(即缺乏向基层扩张的意愿和动力)，是很长时间里的常态。国家真正涉入基层的治理，应是20世纪北伐之后的事了。
传统中国政治讲究社会秩序的和谐，其基本立意是统治一方应“无为而治”。古人也许很早就意识到了国家机器很可能会自主而且自动地扩张，所以必须从观念上和体制上对此“国家自主性”进行持续有效的约束。至少在理想型的层面，传统政治基本是一个不特别主张政府“作为”的“小政府”模式，接近于西方经典自由主义那种社会大于政府的概念。①
与“小政府”对应的，是某种程度上的“大民间”或“大社会”。从京师到各地，历代朝廷大体都把权、责层层释放，越到下面越放松。且权、责不仅是分到州县一级的地方官，很多时候是直接分给了基层的地方社会。秦汉时的乡里已非常弱化，实不能像一些人想象的那样行使“国家”的功能或代表“国家”。至少从唐中叶以后，大体上官治只到州县一级，且直接管理的事项不多，地方上大量的事情是官绅合办甚或是由民间自办的，可以说是官绅“共治”。
由于政府“作为”方面的要求不高，小政府模式的管理成本较低，资源需求不多，故产生与此配合的轻徭薄赋政策，可以不与民争利。按照孟子的说法，士可以无恒产，一般人则不可无恒产。中国这样具有“士治”风采的小政府模式，使“国家”似也带有士人的意味，即国可以无恒产，各级政府都不以府库充盈为目标(若以此著称，便可能被视为苛政)，而藏富于民，民富则国安。②
直到19世纪末年，清廷基本维持着上述小政府大民间的模式。不过，任何轻徭薄赋的“小政府”，都是资源匮乏的政府，很难应付较大的突发事件。这一政治模式的根本缺点，就是最怕“天下有事”。一个府库并不充盈的政府，就连应付天灾都感乏力，遑论对外作战；一旦遇到外患，便常显捉襟见肘之窘境。
而近代的一个新形势，就是康有为强调的从大一统变成了万国林立的竞争局面。随着资本主义和科技的发展，今日所谓全球化那时已经开始。在很大程度上，不是一国是否进入“世界”的问题，而是“世界”不容你留在外面。本来儒家强调国家不与民争利，前提是对外不多欲，才能够内施仁义。但外无强敌威胁、内能安居乐业，也是“天下归仁”所必需的物质基础。晚清的困窘在于，外敌的实际入侵和继续入侵的威胁，使得“富国强兵”成为政府不可回避的责任。故近代中国的寻求富强，更多是一种被动的选择。清廷那时面临一个非常棘手的问题：中外的竞争既严峻又紧迫，外来的压力接踵而至，用传统的术语说，为了“退虏”，先要“送穷”，才可能实现“富强”。现实已不容许一个小政府的存在，迫使清廷不得不向一个有作为的大政府转变；为了不在对外竞争中落败，就只能向傅斯年所谓“近代国家”的模式靠拢。③
清季的一个根本变化，就是朝野都开始疏离于小政府的传统思路。面临退虏送穷时务的“国家”，不得不从不作为向有作为转化，始或扮演提倡、督促和推动的角色，继而就必须是政府自己作为(而不能仅是引导)，且当下就要有作为，甚至很快发展到处处需要政府作为。这样的“近代国家”政治观念，与“不扰民”的小政府政治哲学根本对立，几乎没有妥协的余地。
而且，对各级政府而言，新政的开支基本是额外的支出。如梁启超所说，“各省所入，其支销皆已前定，而未有一省入能敷出者”。④各省如此，中央亦然。那时很多人说，中国财政紊乱，是没有外国那样的预算制。但中国此前的财政收支，大体还是在不作为的基础上以出量入，再量入为出。开始引入预算方式的一个附带效果，却是使督抚们更清楚地认识到“财政困难”的严重程度。江苏巡抚程德全就发现：“一经预算，不但按年出入所亏甚多，即按月所亏者亦不少。寅食卯粮，将何以济？”⑤
这的确是个实际的问题，小政府的府库中不能有、实际也没有大量的积蓄。当年新政的举措，可以说样样需要钱，且每一项都要大量花钱。要举办各种新事业，就只能“筹款”。那时人人都知道钱不够，关键是不够的钱从哪里来。中国一直是个农业社会，政府的主要赋税来源也是农业税。除非长期积累，仅靠农业税入，很难应对大型的公共支出；若税收往非农业方向大幅度发展，意味着社会结构的大变，必然冲击以“耕读”为核心的整体文化。⑥
以后见之明的眼光看，晚清政府增加财政收入的努力，还是颇见成效的。国家岁入(中央和各省政府收入)大致从鸦片战争后的四千万两，到甲午战争后的八千万两，再到辛亥年的约三万万两，其中大部分来自非农业税收。⑦按照盛宣怀的想象，中国只要参酌日本的“理财之法，尽力于农矿工商，不必过于苛刻，富强可立而待”。⑧实际上，除商业外，各类非农业的开发都颇需时日(尤其当时关税不能自主，在中外经济竞争中也难以保护本国实业)。被人寄予厚望的路矿等新事物，生财还遥遥无期，却先带来了很多新问题(详另文)。
那时朝野的一个共识，即中国因为“专制”导致民信不足，故不能像外国一样征收大量赋税却无民怨。如果能实行立宪，推行公开的预算决算制，采用正确的理财之法，便可大获进项，一举扭转局面。这是从一般读书人到梁启超这样的精英共同分享的观念。梁氏就认为：“苟能遵财政学之公例，以理一国之财，则自有许多新税源，可以绝不厉民，而增国帑数倍之收入。”他还拟出一个《中国改革财政私案》，号称若能据此“将财政机关从根本以改革之”，则施行之后，“每年得十万万元之收入，殊非难事”。⑨唯梁氏虽号称“绝不厉民”，他所谓的“新税源”，仍更多指向民间现有之款。当年物质层面的社会能力到底有多大，还可以进一步考察。那时中国税收确实不算重，即使加上清季新增的各种临时捐税，与后来或与外国比较，绝对值也不一定很高。⑩但数字现实是一事，心理承受能力又是一事。不论当时民间是否有这么多钱，即使有，对从前不怎么出钱的人来说，新增部分数量如此大、种类如此多，已经特别“沉重”了。(11)若猛增以倍数计的税收，百姓尚可接受，还不致“铤而走险”，确实需要非常丰富的想象力。
可以说，清季民间尚有余财不假，却也不是无尽的活水，可以源源不断。盖不论社会的物质潜能有多大，都是一个常数，不可能取之不尽、用之不竭。在上无拨款的大背景下，新政举措的主要开支，实际只能依靠民间。各级官员对动员社会力量的态度各不一样：趋新者可能勇于任事，守旧者便无意与民争利；有的人或因官场积习而出以敷衍，有的人可能看到民间反弹的危险而不敢过于积极。随着各项新政频繁而至，各级官员或被迫敷衍，或设法规避，同时也不得不进一步开掘既存的社会资源。
二、国家向民间挺进：清查公款公产
从后来各督抚的感受看，清末新政耗费最多的，就是学务和警务。按当年的规则，高层级的学校和较大城市的巡警，是政府办理的；但大量的基层办学和乡村巡警，则是典型的官绅合办，主要经费出自民间。可到底出在谁身上，是一个很直接的问题。新学堂是最先开办的新政，开始筹款还相对容易。地方上有各种各样的“会”、“社”、“馆”、“所”，都有多少不一的“公费”、“公款”(晚清的“公”在官与私之间，不是今天所说的“公款”)，大致可以从中募到办新学的钱。但各种会、社、馆、所的积款总数是有限的，很快就用得差不多了。于是款的来源就逐渐转向相对富有的绅，并进而转向一般的民。
当时小政府的政治伦理并未发生根本的转变，政府至少在理念上还坚持着“官不经手”的原则，即不直接干预民间经费的处理。(12)但随着那些能够即刻征用的表面公产逐渐枯竭，政府中人也开始以新思维考虑新手段，即“调查”民间的公产。还在1906年，中央政府有人上书，主张地方自治不能空谈，应落实在行动上，即“必办公益事业”。但这就牵涉到经费。此人的建议是在各州县“设立公产调查局，由各该州县选举公正绅商数人，充作局董，禀由地方官给予照会，调查本邑公产若干，作为兴办公益之用”。据说“政府诸公多然其说。惟某中堂深恐滋扰，遂未解决”而搁置。(13)
从这位部员的观念中，很能看到政府需要“作为”的压力。尽管其拟议的仍是官绅合办的模式，经费的目标则是非常明确的，即民间的公产。类似的主张最后终于付诸行动，到1909年，新颁的《城镇乡地方自治章程》即明确规定，城镇乡的自治经费，首先以“本地方公款公产”充之。(14)度支部不久发出了关于清查公款公产的咨文，江苏省咨议局在年底通过了巡抚交议的《清查公款公产办法纲要》。(15)这一执行方案成为其他地方模仿的样板。(16)在此从观念到行为的进展中，原来拟议的“调查”已为“清查”所取代(但各地公文中仍时见“调查”字眼)，更加直截了当。
再到1910年，朝廷也感觉各地需办之事和其已有经费形成了较大差距，遂让各督抚讨论解决方案。督抚们感觉到朝廷“似欲言发于外，藉以折衷”，(17)纷纷强调财力不足。大部分人都说地方财政早已入不敷出，试图把新政区分为宪政和普通行政，以此方式来规避须按年实施的“筹备立宪”项目(详另文)。但浙江巡抚增韫则以为，“无政事，则财用不足。吾国非无财也，无理财者”也。能理财，问题就不难解决。如浙江的教育经费，就已确定“各属由赛会、演戏、儒田、贤租、宾兴、公款等项下自行筹措。现又清查公款公产，化无用为有用，无虞不敷”。(18)增韫所说的“化无用为有用”，也提示出时代观念的转变。看似“无用”的公产，本也是藏富于民的一种方式，正类养士的翰林院，有储存资源以待时需的功能。换言之，大量的社会资源，对于国家机器的运作，是一种直接的保障，尽管这一保障可能是以隐而不显的方式存在的。清季对这类资源或清查或裁撤，(19)固是被逼不得已，但也表明当时的急功近利已进抵各类资源的极限了。
胡思敬1909年的奏折说，除中央政府加征的部分外，“各省私自筹款，款目繁多，不可缕数。极而业之至秽且贱者，灰粪有捐；物之至纤且微者，柴炭酱醋有捐；下至一鸡一鸭一鱼一虾，凡肩挑背负，日用寻常饮食之物，莫不有捐。居者有房捐，行者有车捐。其显然干犯名义者，有赌捐、有娼捐、有彩票捐。驯至百物踊贵，土货不流。佣人日获百钱，不抵昔时二三十钱之用。一农民也，漕粮地丁耗羡之外，有粮捐，有亩捐，有串票捐；田亩所出之物，谷米上市有捐，豆蔬瓜果入城有捐。一身任七八捐，力不能胜，则弃田而潜逃者，比比也。一商民也，有关税，有厘金，有统捐，有铺捐，有落地税，有销场税。一物经六七税，本息俱折，则闭门而倒骗者，累累也”。(20)其最后所说农民弃田、商铺倒闭的现象，或有些夸张。但各类捐税的存在，时见于其他奏折，(21)应非虚言。更有甚者，为了寻求富强，越来越多的人在不知不觉中改变了国无恒产的取向，逐渐倾向于政府直接理财的政策取向。然而，若政府挟行政资源而直接“理财”，便已不是平等的竞争。一些领域中出现了政府“买则抑压，卖则居奇”的现象。在胡思敬看来，这等于是“官家而行劫夺之政”，不啻“绝民粒食”。(22)尽管这仅是一些地区、一些领域不甚普遍的现象，但也是一个危险的开端。
对本已面临着普遍不信任情绪的清季政府而言，上述各种作为皆直接违背不与民争利的传统观念，属于典型的苛政，是“失道”的表现。新政所需的款项和既存的巨额战争赔款以及外债等，最终都落实到老百姓身上，成为不小的负担，早已不得人心，造成了强烈的民怨。为增加财政收入所付出的社会成本，可能非常高昂。
时人对此并非没有认识，夏曾佑在1904年即曾指出：专制国君主“最不相宜者，则干涉民之财政”。若其“不明此理，而横干民之财政，则无论其用意之为善为恶，而君位皆不能保”。过去王莽和王安石的改革，“皆欲为民整顿财政”，结果都是天下大溃。(23)他警告说，专制国的“政府，万不可以国家之事强聒于民。一强聒焉，则民以为皇帝要我银子，而嚣然不靖矣”。惟有“使国与民相忘。民若不知世有所为(谓)国家者，而后天下可以无事”。(24)的确，中国历代政权所追求的，就是在“天威”象征性存在的同时，又使国与民相忘，不必时时向老百姓提醒“国家”的存在。
然而晚清的一大不同，就是“国家”的责任和政务发生了根本的转变。河南巡抚宝棻敏锐地注意到：“昔以教育为私人事业者，今则属于国家行政一端。”由于教育是推行最早的新政，故表现最明显，但也仅是一个侧面。更为根本的，是“一国之政务，今昔不同”。据其概括：“昔之政务简，故经费亦随之而寡；今之政务繁，经费亦随之而多。昔日支出之经费，国防与俸给而已；今则为民保安之政、助长之政，皆为国家之行政上必要经营之事业。”宝棻最直接的担忧仍是政府经费的支出“浩繁而无有限量”，(25)但他无意中却道出近代中国一个根本的转变，即过去民间承担的社会责任，现在逐渐转化为政府职能，落到国家头上了。
三、司法改革所见国家象征的转变
“国家”责任和政务的转变与“司法独立”的改革密切相关。尽管直到辛亥鼎革，大多数地方尚未建立独立的审判体制，故在民国之前，司法独立更多仍是虚拟的。且法制改革的实际进程是相对缓慢的，就是在理论上司法已经独立的民初，也有不少老百姓不愿赴各类司法机构告状，仍希望青天大老爷为其做主。另一方面，从清代到民国，法制改革又是各项改革中持续性最强的一个方面，其社会影响也同样更具延续性。
晚清所谓司法改革，除中央层级的修订法律外，本与政治改革中的改官制密切相关。历代州县一级的亲民官，其最主要的两项职能之一就是维持治安(另一职能即税收)。在清末设计的体制中，财政将半独立，司法独立之后，地方官的政务究竟何在？司法与行政的分离是全新的事物，治安程序中今日归警察(公安局)和检察负责的部分，当年便未曾梳理明白。不仅民众不习惯，官员本身也未必清楚。而新旧机构的重叠，既预示了争权夺利的可能性，也留下了相互推诿的空间。改革刚开始，已有一些问题出现。
两江总督张人骏就担心，司法案件不由州县官起诉，老百姓不习惯，未必肯接受：“诚恐小民无知，动多抵触。”他建议“凡控案仍由州县受词”，然后交审判庭核明，“应拘传逮捕，即会出签票。原被告征到案，由厅分别讯办”；地方官员“不得过问，亦不负责”。(26)河南先后两任巡抚也注意到：“向例，民人词讼，均由州县衙门起诉。地方之习惯，民间之信用，悉注重地方牧令。当司法、行政创始分权，行政官每于厅员司法内之行政事务，亦多任意推诿；甚至置缉捕命盗重案于不顾，转以应归审判衙门为辞。”而由于“职权不清”，若“行政官既未明责任，司法官又好揽事权，将利未见而弊旋生，人民生命财产之危，益将无可究诘”。(27)
这不仅是程序问题，也直接涉及经费的收支。向来官府受理命盗等重案，涉及“招解人犯”、“验尸”、“缉捕盗贼”的“三费”，是不菲的开支。此前四川曾创设“三费局”，收取肉厘、契捐等，以官督绅办的方式管理——“皆系民捐民办，不过官为董率”；即“官只稽查，而不敢染指”，故能“相安多年”。有此机构负责“三费”的支出，不再向告状人收取费用，民间视为善举。有余资时，还兼作义学、恤嫠、育婴等善事。(28)改革之际，这类事务划分在哪一方面，也意味着责任和支出的归属。更重要的是，在今日所谓司法方面，以前地方官和民间本有分工，长期推行着一种官绅合治的模式。如胡思敬所说：“两造争讼，诉之族；不听，再诉之乡；再不听，后乃告官。”(29)故以前地方的息讼(重案除外)，尤其在操作层面，民间扮演了非常重要的角色，具有实际的功用。用今日的法律用语来表述，在州县受理审断前，实际存在一个“前司法”的程序，且往往能解决问题。
在某种程度上，民间的息讼努力也可视为诉讼本身的一个组成部分(即使命盗等重案，也有“三费局”这样的官督绅办机构进行协助，实际已参与到“司法程序”之中)。而司法和行政分立后，独立出来的司法基本借鉴外国章法，缺乏与民间协调的传统；若由好事者任法官，更会愿意揽事。一旦三权分立的改革完成，司法独立成为现实，行政固不能干预司法，民间亦将基本退出。所谓“前司法”阶段逐渐不复存在(若依新律，还可能被认为不合法)，诉讼方面的官绅合治模式也就正式退隐，可以说是典型的国进民退。
在“道”高于“势”的时代，至少在理想型的意义上，“道”是超越于具体朝廷治统之上的。为官的士人(即士大夫)作为个体直接面对着“道”，在“道”的面前人人是独立的自我，因而也是“平等”的。法律虽由国家(朝廷)制定，至少科举出身的地方官断案，往往可以不严格依律而替天行“道”、对“道”负责。这样的审断，或可以说是更高意义上的“司法独立”，它并非相对于“行政”，而是相对于有形的“国家”。(30)当然，这种独立并未体现在文字章程上，不是成文的“制度”，但在实践中一直存在，也是很多官箴书的主题。(31)随着经典在近代的淡出，(32)意味着“道”的隐退，新体制下的司法独立，更多体现在机构人事的分野上，整体未曾脱出国家框架。(33)
今日所谓“司法”，以前就是州县官的“政务”。(34)与审断相关的各项事、权、责，原来集中在地方官一人身上，是其不可推卸的责任。在新的法制和官僚体系里，“司法”功能因新机构的设施而分解，责任也随之分散。“司法”在独立的同时，也变得更为模糊——从受理层面开始，“打官司”就可能变成官僚机构内部的文牍循环；以前无法逃避的责任，现在有了敷衍推诿的可能。除税收外，“官司”本是老百姓和“国家”打交道最经常的方式。老百姓原来面对的“国家”很具体，即州县官；在新体制下，老百姓面对的“国家”实更抽象，也更难打交道。
且国家既然承揽了更多的责任，自然也意味着国家机器的扩张。首当其冲的，正是今日所谓的“社会”。杜亚泉在1911年初指出：“国运之进步，非政府强大之谓。不察此理，贸贸焉扩张政权，增加政费，国民之受干涉也愈多，国民之增担负也愈速。干涉甚则碍社会之发展，担负重则竭社会之活力。社会衰，而政府随之。”(35)他以新的术语重申了民富国安的传统思路，特别是指出了“国家”对“社会”的依赖，实深有所见。这样的睿见，在当时或有些超前，此后也很少引起注意。
四、新旧的“自治”与不同的“公”
胡思敬在1910年便指责说，国家直接插手社会事务，严重损毁了社会的活力。在“新政未兴之前，民间相率敛钱，以成义举”。从孤寡废疾到水旱盗贼，以至桥梁道路，舍药施茶，“莫不有会”。教育有机构，诉讼也有相应的调节机制。“盖不必张树地方自治之帜，摇炫四方耳目，而各府州县隐然具一自治之规。自新政大行，民气日嚣，渐藐官长，何论族邻！公产尽为豪强吞并，一切义举，刬破无遗。而地方自治之基坏矣！”(36)胡氏以不喜欢新政著称，但其观察并非无因而至。新型地方自治的倡行，却毁坏了既存地方自治的基础，真是一个诡论意味(paradoxical)十足的结果。
新的“地方自治”乃是“筹备立宪”的要项，也正是在自治的推进中，时人感觉到了新体制的冲击。当时度支部曾通饬各地，自治不得动用官款，否则与自治之义不符。孟森则以为，所谓官款，并非“官之自款”，而是取自民间，不说是“民款”，也应视为“国款”。乃“不曰国家之款，而曰官款”，正表现出“官之目无国家”。当时地方办理的“自治”，如学校、警察、卫生、水利、交通，以及议事、行政、清查户口、试行选举等，若皆非国家之事，则国事何在？由于过去以官治国出了问题，人民“不忍国家之断送于官，起而求治”，故自治亦治国。则“以国家之款，济国家之治”，于义有何不恰？(37)以当年的既存观念看，孟森所论，似不无牵强；特别是他指控官员“目无国家”，有故意入人以罪之嫌。但他确实敏锐地感觉到了问题之所在——“官”既非“国”，而地方事务又皆国务，则国家、地方、官、民等基本要素，似都有了重新定位的必要。国家与官、地方与民及地方与官等相应概念，都需要釐清，以界定国家与民的相对关系；而国家与地方、官与民的惯常区分，也因此而衍生出新的涵义。同时，还有另一变量处于所有这些变量之间，且与其皆有关联，即在废科举之后自身也面临身份危机的士绅。(38)
在夏曾佑眼中，“中国地方政治，向以官绅二部组织而成”，官代表着朝廷，“而绅则地方所推举，官不得而强之。是无立宪之名，而犹略存立宪之意”。(39)当年所谓“民间”，大体是绅和民共同构成的。绅既代民立言，同时又为民楷模，在国家与社会、官与民之间起着承上启下的重要作用。任何地方，若“其地多绅士，则地方官不敢肆然为非，而民得少安”。故在举国讨论科举名额宜减之时，孙宝瑄却赞同宋恕的意见，主张增额。盖“绅士之多寡，皆视举人进士之多寡；故中额宜增，亦所以潜扶民权”。(40)若用晚清人的套话表述，民权也常体现在绅权之上。
这样看来，“国进民退”中的“民退”部分，主要体现在“民间”范围里原本常态运作的“自治”部分的隐退(息讼功能的捐除，便是一个较明显的表征)。晚清的公领域，确有所谓“中国特色”，(41)广可及“天下士”的清议，切近乡曲处则由各种公共会社构成，以公产为基础，以士绅为主导。清议以超越的“道”为依据，此不能详论；后者是民间活力的真正体现——它既是民间的代表，又代民间表述(日出而作，日落而息的多数人，往往是沉默不语的)，的确可以说是隐具自治之规。
陈独秀便曾注意到中国传统社会的“与众不同”，即“除了诉讼和纳税以外，政府和人民几乎不生关系”。但人民自己，“却有种种类乎自治团体的联合：乡村有宗祠、有神社、有团练；都会有会馆，有各种善堂(育婴、养老、施诊、施药、积谷、救火之类)，有义学，有各种工商业的公所”。在他看来，“这些各种联合”，就是中国实行民治(即今日所谓民主)的历史基础。(42)蒋梦麟也说：“中国的人口，是由许多自治的小单位构成的。”这些或大或小的单位，“以家庭、行业和传统为基础而形成”，由“几千年累积下来的共同的语言、共同的文化和共同的生活理想疏松地联系在一起”。他虽对“团体内各分子的关系比对广大的社会更为亲切，他们对地方问题比对国家大事了解较深”表示不满，但仍指出，这样一个“天高皇帝远”的社会，“好处在于使中国生活民主，虽经数百年之战乱以及异族之入侵而仍能屹立无恙；坏处在于中央政权软弱无能，因而易遭异族侵凌”。(43)蒋氏所说的“小单位”，大体即陈氏所说的“联合”。这两位当年都是典型的尊西趋新人士，陈更以反传统著称；却都确认了中国社会的“自治”，并从中看到了“民主”。尤其陈独秀眼光敏锐，看出了中国社会在世界范围中的独特，即其所谓“上面是极专制的政府，下面是极放任的人民”。而又以人民的“极放任、不和政府生关系”为特色，(44)这正是蒋梦麟书中一再提及的“天高皇帝远”。很明显，“小单位”也好，“联合”也好，都具有既非官方也非私人的特性。
不过，这样的公领域在清季受到强烈的冲击。新政期间，凡新增的正式征收，大体还是官方出面。到举办“地方自治”时，在“官不经手”的基本准则下，实际经手的士绅就成了收费的表征。1910年山东莱阳的民变，据说即因办自治而“地方绅士借口经费，肆意苛征。履亩重税，过于正供；间架有税，人头有税，甚至牛马皆有常捐；悉索敝赋，民不聊生”。尽管“迹其乱变之所由来，固莫非官吏之制造而酿成之”；但却导致“绅民相仇，积怨发愤，而乱事以起”。(45)在新政的压力下，一些深知新政扰民的州县官，有时也故意卸过推怨于绅士。例如，在袁世凯任总督期间，直隶曾以官绅合作办理新政著称。(46)但稍后直隶按察史齐耀琳观察到，“大凡地方绅士因办地方自治各事禀准筹款方法”，州县官在出示时，必“大书特书某绅创办某事并筹款方法”，以“卸过推怨”。而“乡民无知，不识地方自治为立宪基础，惟知出钱为割心头之肉”。故“近来各处乡民滋闹，动辄波及地方绅士”；每有暴动，首当其冲的往往是绅士。结果，绅士因“多受毁辱”，遂“视新政如畏途”，不得不隐退自保。(47)
在传统的官绅民关系中，绅是居间的重要环节，如今竟两面受敌，被迫淡出，则昔日的官绅合治模式已开始化解，乡间逐渐走向失序状态。江苏巡抚程德全注意到：“本省各官，往往因公与绅不洽；即洽矣，而又事事徇其所请，几忘权限之所在。今不但官与绅不洽，即民与绅亦不洽；且不但民与绅不洽，即绅与绅亦不洽。”(48)基层的官、绅、民关系已经紊乱，而重建秩序的过程则相当漫长。
进而言之，代表民间的士绅既全面淡出，意味着官与民处于直接对立的态势。至少从秦汉以来，即在郡县制取代封建制之后，这是真正“前所未有”的现象。随着以绅为主导的公领域之退隐，“民间”或许更加名副其实了，却也让“民”的主体更直接感受到“国进”的冲击。
四川总督赵尔巽在奏报经征局成绩时，一则言其“上不费国帑之锱铢，下不加民间之毫末，巨款应时而集，公费无待他筹”；再则言经征之办，“有利于国，有益于民，而独不便于侥幸致富之官吏，与夫包揽厘税之绅首”。(49)这些象征性的言说，最能体现时代的转变。其间“国”与“民”的对接，正是排斥了原在基层合作的“官绅”。(50)关键在于，若“民事举归官办，官有权而民无权，官取利而民攘利。官与民遂显然划为公私两界：民除其家之私事而外，一切有公益于一乡一邑者，皆相率退而诿之于官；官以一人而兼理庶事，势必不及，而又不能公然责之于民”；(51)原本活络互动的社会关联便中断了。
在不强调权力而更重责任的传统中国社会，那些“有公益于一乡一邑”之事务，本是官绅合办的。换言之，今日所谓国家的“公权力”，昔年在一定程度上是官家与民间分享而“公有化”(而非私有化)了的。传统乡绅说到他们所负责的地方事务时，便常说是“公事”。以绅士为表征的中国式“公领域”淡出后，官与民遂划为各顾各的“公私两界”。后一“公”与前一“公”大不相同，乃今日所谓“公权力”或“公款”之“公”。(52)国家既成了“公”，绅与民所共有的“民间”也单一化，逐渐衍化为与国家对立的“私”。
新的地方自治与胡思敬眼中既存的自治有一个重要差别，即前者不再是地方绅民自发自为之事，而已转变成为“国家”授权之事。宪政编查馆对此的表述非常简明：“自治之事，渊源于国权。国权所许，而自治之基乃立。”故“自治规约，不得抵牾国家之法律”；而“自治事宜，不得抗违官府之监督”。(53)这样，地方上的事是否算“自治”及怎样自治，均须得到国家的认定，以法令形式明确之，且实际置于地方官的管控之下。如果此前的“公”基本是民间的，此后的“公”则日益成为官方的了。
以江苏的地方自治为例，在《城镇乡地方自治章程》颁布之前，两江总督端方和江苏巡抚陈启泰在省城设立筹办地方自治总局，尚主张该局“办事经费，本应由地方公众担任。惟目前局由官立，性质既微有不同”。故“该局逐月支销之款，暂饬财政局垫拨。俟地方筹款有着，再议归偿”。(54)而在《城镇乡地方自治章程》颁布之后，不仅自治经费确定首先来自清查公款公产，且清查本身也意味着“公”的转换。《城镇乡地方自治章程》本规定：所谓“公款公产，以向归本地方绅董管理为限”。但江苏所编的《〈城镇乡自治章程〉讲义》则进一步“解释”说，“自治未成立之先，何事不属国家”？自治的事权，也“莫不授自国家”。则公款公产的辨析，“宜视该公款公产是否供地方之用，抑或供国家行政，而定其可为自治经费与否”。而“不能问其向时之管理者为何人”。当然，作者也指出，那些专“供地方之用”者，即使“官为经理”，仍为自治经费，“即宜正名为地方之公款公产”，而不能移之于国家行政之用。(55)这是一个关键的区分，即“公款公产”的性质可根据其实际用途决定，分为“地方自治”和“国家行政”两类(这倒部分支持前引孟森所谓地方自治多属“国事”的见解)。讲义的作者强调，由于地方从前并无“公法人之自治团体”，故其“动产不动产，只有供公用之义”，而“尚无公有之名称”(一些善堂产业除外)。换言之，此前的“公”虽实际发生作用，却并不特别看重“公有”的名称；如今的“公”以法人自治团体为基准，在政府的指导和监督下核准确立。
当时就有人主张，“地方自治之实行，以清理财产而明其财产之所属为第一义”。(56)其原意主要是针对财产被侵蚀和产权争执会导致自治经费无法落实，无意中却道出了“清查”的言外之意——经过清查，公款公产“所属”果然有了根本的转变。江苏省咨议局通过的《筹定自治经费案》规定：
各厅州县原有之公款公产，应俟厅州县自治成立以后，由厅州县议事会按照各项公款公产之性质，分析其来源及用途之界限，定为厅州县所有之公款公产。(57)
一转手间，大部分民间的公款公产就变成官家的了。(58)或许这就是“国进民退”这一转变的实质意义：由于官方的有意作为，民间的公有资源被剥夺，相关的“义举”式活动也就难以为继。既存的“公领域”或不存在，或性质与功能都大幅转变。国家机器的扩张，客观上导致了士绅的淡出。而士绅所代表的民间退出之后，足以取而代之的新社会力量并未养成，社会随之溃散。“民间”既然不复能“自治”，一切责任便都落在进取中的国家身上了。(59)而从观念到体制以及操作上，承担责任的“国家”和不复自治的百姓，其实都没有充分的预备。
进一步的问题是，在层层的“国进”之中，构成“民间”的士绅、会社、公产等何以步步退缩、毫无抵抗力？且这还是在辛亥鼎革之前，所谓“普遍王权”尚在，一个延续了数千年的自治体制，何以就这么悄无声息地化解了？(60)可知发生在辛亥年的那次“革命”及其带来的政权鼎革，不过是以共和取代帝制为象征的近代全方位巨变的一个象征性转折点，其相关的转变此前已发生，此后仍在延续。辛亥前最基本的变化，就包括四民社会的解体和经典的消逝。社会上四民之首的士不复能再生，思想上规范人伦的经典开始失范；随着“道”的两个主要载体——经典和士人的双双退隐，终演化成一个失去重心的时代。(61)
王国维稍后反思说：“自三代至于近世，道出于一而已。泰西通商以后，西学西政之书输入中国，于是修身齐家治国平天下之道乃出于二。”(62)这是一个根本性的转变，既然西方自有其“道”，中国的“道”也就从普适于人类社会的指导思想退缩为与他道竞存的一个区域成分。(63)当时更能影响甚或代表舆论的那部分趋新读书人，多以为中学不足以救亡，应转向更能致富强的西学。他们越来越疏离于天下的胸怀，转而站在一个竞存于世界的国家立场考虑问题。(64)这些人并非不了解既存的民间自治，但不觉得将其毁坏有多可惜，最多视为建立新式“自治”所必须付出的代价。
如果说清季的“国进”还有些犹疑徘徊，“民退”则是一个从观念、体制到行为的全面退缩。不仅上有天下士推动“国进”的清议，代表“民间”的士绅也开始分化(即程德全所说的绅与绅不洽)，或半主动地接受“国进”，或半自愿地退而独善其身。
在四川一些地方，官办的经征局取代官绅合作的三费局时，便曾得到趋新士绅的合作。如在南充，原本“代表民意”的机构是三费局，张澜等趋新士绅则成立了农会、商会、学会三个新公会，并组成三会公所。为竞争“民意代表”者的地位，三会乃联名申请裁撤三费局，将其并入官办的经征局，并取得了成功。(65)
当然，近代国家与民间的关系是个非常宽泛的领域，本文仅侧重“民间”那能动活跃并具有代表性的层面。且上文关于传统公领域的概述，完全是所谓“理想型”的。在现实社会中，贪官和劣绅从来存在，在特定的时空里，可能还较猖狂。这样的官绅结合，很容易被定义为“官绅勾结”。而张澜等趋新士绅对“国进”的利用与配合，在一定程度上也可看做是新的官绅合作(尽管手段和目的都已不同)。而且，在既存公共会社受到打击的同时，各类新式社会团体也在创办，不少还得到官力的扶助(商会、农会等，开始本是奉旨遵办的)。前述新自治毁损了旧自治的诡论性效果，不能否认新自治的努力也是想要“自治”(在当时趋新官绅的心目中，恐怕还是唯一“正确”的自治)。
若把这些尝试和努力看作新型“公领域”的创建，似亦不为过。它们同样是以士绅为主导、由各种公共社团构成，并觊觎着既存的公产；(66)唯一的根本转变，是不再以“道”为依据，或其所依之“道”已彻底更易。但正因双方这些同与异，新的公领域之创建，实际往往以取代既存公领域的方式进行。(67)一言以蔽之，近代中国公领域的崩溃，不完全是由官绅合作到绅退民散的单线演化；(68)其间各种新旧力量的纠缠互斗，远更曲折复杂。或可以说，“民退”并非“国进”的主观目的；“国进”造成了“民退”，更多是一种“客观”的后果。同时，对当年许多知识分子而言，“国进”是积极正面的好事；且“国进”之后，以国家的力量重新澄清天下、再造社会，也是很多趋新读书人的期望。但实际却造成了上述的困境，即国家机器的扩张与民间的失序成为大致同步的伴生现象。
“国进”与“民退”的合力，使民间或不作为，或即使作为也必待官方指引而后行(迄今亦然)。民既从观念到行为全然被动，实难言自治之有无，社会亦渐呈有国无民之象。随着公领域的全面溃退，“民间”的涵义相应改变，国与民的关系也在转变中面临着调适。
五、余论：国与民关系的转变
在国家与社会各自及相互的转变中，国民也面临着从臣民到公民的转型，不能不重新定位其与国家、社会的相应关系。本节无法详细论证这一仍在进行中的变动进程，谨简略探讨“国进民退”在其中的影响。
需要反思的是，“民”意识的兴起本是晚清的一个显著现象。从“鼓民力”、“开民智”、“兴民权”到“新民”等一系列口号，在表明了代民众立言的士人希望普通民众在国家和社会事务中扮演更重要的角色，甚至在国家兴亡中起决定性的作用——仿佛要把“天下兴亡，匹夫有责”的旧观念，改为“天下兴亡，责在匹夫”的新主张。(69)在“民”的重要性被提到前所未有的高度之时，却出现了“民间”的全面退缩(相对于国家)，这是一个充满诡论意味的现象，其间的冲突和紧张(tension)，尤其意味深长。(70)
随着立宪的推进，国与民的关系也在发生转变。辜鸿铭曾说，1903年湖北庆祝慈禧太后万寿，“各署衙悬灯结彩，铺张扬厉，费资巨万”。并“招致军学界奏西乐，唱新编《爱国歌》”。他对参加宴会的梁鼎芬说，“满街都是唱《爱国歌》，未闻有人唱‘爱民歌’者”。而其即席拟出的《爱民歌》，则是“天子万年，百姓花钱；万寿无疆，百姓遭殃”。(71)辜氏似乎在开玩笑，其所说却并非戏言。“爱国”与“爱民”的对立，体现了一个发展中的根本转变：
当民是君主的子民时，身份虽不那么平等，却是在上者眷顾的对象(官之爱民，既是其职责，大致也是代皇帝在爱)；所谓民为邦本，与象征国家之社稷的重要性略同。一旦立宪而尊“国”，“民”遂成为第二位的考虑。在由君主国向“民主国”转型的过程中，已经不那么被“爱”的“民”，却又离“作主”尚远，即有沦为各级当权者予取予求对象的可能。
另一方面，国与民绝非仅有冲突紧张的一面。在晚清的思想论述中，也向有国富民强之说，甚或民富国强之说。(72)且“国民”的概念在晚清已出现，到民初更日渐流行，说明“国”与“民”本也有彼此靠拢的相生一面。则国与民“相忘”的传统追求，从晚清开始已为国与民“相近”的趋势所取代。到“民国”新造，顾名思义，“国”与“民”的关联应更密切。但国进民退的大趋势，却使本应更接近的“国”与“民”渐行渐远。(73)
早在1901年，或许是不满中国长期未能实现国家“与民共治”，(74)严复指出：中国的“国之与民，久已打成两橛”；一边是“向不问民之国”，另一边是“久不知国之民”。(75)此或更多反映出国与民相忘的传统，亦即蒋梦麟所注目的“天高皇帝远”，但在新的眼光下，显然成为一个负面的现象。几年后，邓实也感觉到“人民之与国家，几截然分为两橛”。(76)又十年后的民国四年，梁启超继续看到“人民与国家休戚漠不相关”的现象。(77)在章士钊眼里，仍是“国与人民，全然打成两橛”。(78)
具有中国特色的“公领域”，本带有“通上下”的意味。这一上下之中间环节的退隐，直接导致了国与民的对峙。盖分与合均是对应关系的不同表现，正因较前更看重国与民的关联，20世纪的读书人才持续看到国与民的两分。更深入的原因，可能是原本在国与民之上还有超越的“道”这一“终极价值”的存在。“道”的隐退，使得原在其下的“国家”和“人民”都上升，但由于政治法律皆处于一种“无道”也无序的状态，新的官僚制度和机构并不足以联结日渐对立的国家和人民。(79)
很多民初读书人的一个共同感受，即“民国”中却不见“民”的位置。陈独秀看到的是“中华帝国”、“中华官国”和“中华匪国”，(80)费行简则深感“民国成立，军焰熏天”。(81)民初文武关系逆转，军人地位的上升是明显的，但也提示着某种行为方式的选项——在“民国”中看不到自己的“民”，甚至可能不得不选择暴力的方式来对抗“国进”(从晚清开始，便有包括“毁学”在内的大量抗捐抗税之民变，进入民国则地域更宽，也更具组织性)。
在一个从帝制转向共和、从农业转向工商业的新型国家中，曾经全面指导社会生活的经典已经淡出，久在身边的楷模(即四民之首的士人)也已不复存在；(82)虽身历从臣民到国民的转变，一般民众的政治和社会参与并未常态化(真正的全民动员和政治参与，是在所谓“文化大革命”期间，以一种极不正常的病态方式推进的)。如何创造具有公民意识的群体、并维护民众的公民权益，仍是一个尚待完成的任务。(83)
这类“国”与“民”以及“民间”多重关系的转变，无法在此展开讨论。实际上，不仅“自治”有新旧之差，国家、社会、国民等近代引入的基本概念，皆不必视为众皆认可，顺手拈来即用。从19世纪后期开始，这些不同的主体，其自身处于形塑之中，相互之间的关系也处于调整之中，或只能动态地认知和运用。包括“公”与“私”这些久处思想言说之中的名相，在近代也渐获新义，甚至脱胎换骨。所有这些新旧名相和实体，本都在互动的发展之中，迄今或也尚未“定型”。
在某种程度上，近代的“国进民退”，也是上述转变中的一个倾向。它有一个发展的过程，且各地进展不一，但趋势从清季新政时代起已经形成。辛亥革命后，政权虽鼎革，国进民退的趋势并未改变。从中央看，似一度有些隐退，盖民初北京政府大体不那么强势，在行为方面也不特别积极；但各地情形不一，各省实际控制政权的军政官员，其执政的积极和消极，相差甚大，也不排除一些地方的“国进民退”更甚于前。罗振玉在为清逊帝建满洲国的通电中曾说：
在昔光宣之间，虽政治衰弱，然有苛税百出、不恤民命如今者否？有征缮不已、千里暴骨如今者否？有伦纪颓废、人禽不别如今者否？有官吏黩货、积资千万如今者否？有盗贼横行、道路不通如今者否？(84)
这当然是个有特定政治倾向的陈述，但这类通电至少立意是要“取信于人”的，不能全无依据、信口开河。罗振玉和胡思敬在民初的政治立场是相近的，但两人对清末民初的认知，显然不同。罗对民国前二十年状况的观察，与胡在清末的描述非常接近。若其所指出的变本加厉现象多少是真实的，即使仅是区域性的，也说明清季的搜刮虽已让民众感觉不能接受，却也仅是“前所未有”而已，尚非后无来者，但那就足以拖垮了清朝。
北伐后建立的国民政府，更欲有所作为，且是一个真正有意愿渗入基层且也有所行动的政府，掀起了国进民退的第二波高潮。钱穆后来描述的“政府来革社会的命”这样一种特殊现象，(85)也基于相近的思路，可视为同一倾向(即政府与社会处于对立态势)的另类发展。
从古今中外的历史看，不论在什么意识形态指引之下，国家机器似有一种扩张的自主性，若不从观念和制度上有所约束，其扩张往往直指民间。正如前引杜亚泉所警告的，若“政府强大”本身成为努力的目标，“干涉甚则碍社会之发展，担负重则竭社会之活力。社会衰，而政府随之”。不过，中国的“国家”虽较前远更积极，却又并未真正从政治伦理到体制机构方面作好独任其责的准备。很多受大政府观念影响的趋新人士，对民初的国家政治相当失望。到“五四”前后，中国似出现一个特别重视“社会”和个人的倾向。其所因应的，正是那转变中的“国家”。
那是一个“政府”从诸葛亮所谓“宫中府中”的对应物向国家机器代表者转化的时段，后来“无政府”倾向的风靡，多少针对着国家机器的扩张；那也是“社会”概念从引入到推广并进而成为众人口头禅的时段，后人试图“造社会”甚或发起“新村运动”，意味着他们眼中既存社会(如果存在的话)的崩溃，其实也就是民间失序的新表述。近代中国很多无政府主义者并不特别“虚无”，他们针对的正是一个太想“作为”的政府；而他们自己同时也在试图重建一个介乎于国家与个人之间、更健康也更有活力的“社会”。(86)
梁启超在1915年说：“今日中国，凡百事业，与其望诸国家，不如望诸社会；与其望诸社会，又不如望诸个人。”(87)则其对社会和个人的提倡，或还在陈独秀、胡适等新文化人之前。这与他在清末的观念是延续的，十多年前他就提出：“不患中国不为独立之国，特患中国今无独立之民。故今日欲言独立，当先言个人之独立，乃能言全体之独立。”(88)而政治会议议员任福黎在1914年也提出，“今日人心之大患，皆先由社会而起，浸淫酝酿，而后国家受之”。若欲图补救，必先从社会入手。他主张恢复官方祀孔，通过维持礼教，使“人民知国家以道德为重，心目有所观感”，然后可以挽回风化，国家也因此受益。(89)
但民国前十年读书人在这方面努力的效果似不甚佳，到20世纪30年代初，对国家已失望的丁文江，又看到了“社会的崩溃”。他说：
中国今日社会的崩溃，完全由于大家丧失了旧的信仰，而没有新的信仰来替代的原故。祖宗不尊敬了，尊敬什么？宗族不亲睦了，亲睦什么？英雄不崇拜了，崇拜什么？妇女解放了，男女之间，是否仍然要遵守相当的规律？天堂地狱都是假的，人生什么是真的？(90)
从其具体的举例看，丁文江心目中“信仰”所关涉的问题，大致即是任福黎想要通过复兴“礼教”来解决的问题。盖“礼教”不仅仅是“信仰”，它还维系着民间的生活秩序。这一功能往往通过地方的士绅来实现，而公产正是一切公益的基础。据前引罗振玉大约同时的观察，国进民退式的搜刮，与“伦纪颓废”有着直接的关联。在打倒“孔家店”之后，新文化人并非没有提倡各种新的信仰，这些信仰也未必无人趋奉，却不能解决原来由“孔家店”处理的问题。这里原因甚多，其中之一即传统的中国式公领域已被破坏并淡出，国家不得不承担一切责任，却又没有一个足以让民众达成共信的政府。
傅斯年那时也注意到：“今日中国的社会，是个最大的矛盾集团。”其具体表征，即“国家无所谓‘国是’，民众无所谓‘共信’，人人不知向那里去”。(91)十多年前梁启超主张放弃国家而望诸社会和个人时，显然期望不论国家能否有“国是”，民众还可以有“共信”。他的言语之中，仍隐约透出小政府大民间的惯性思维。但他或许没想到，随着一波波的国进民退，“民间”已非复往昔，社会也已失去重心，(92)只剩下一盘散沙式的众多“个人”，面对肩负着空前责任而不知所措的“国家”。
尽管从晚清起“民”的重要性就被提到前所未有的高度，士绅淡出后的“民间”仍未摆脱退缩的颓势。民初对“个人”的强调，虽直指“人类”而否定一切的中间物(包括过去最看重的“家”和近代兴起的“国”)，(93)实仍更多蚕食了式微中的公领域，反促使国家进入生活层面的私领域(政府主导的“新生活运动”，就是一个显著的表征)。此后的国难，使“国家”的重要性和作用都进一步凸显。在国家努力动员民众的同时，民间的衰退仍在延续。
对于1930年代日本大举侵华前的中国，从罗振玉到丁文江再到傅斯年这些政治立场很不一样的人，尽管对前行的方向存在歧异，却都看到了社会的崩溃。不过，与前引杜亚泉所见“国家”对“社会”的依赖不同，傅斯年等对于社会的崩溃，却感到需要一个强力“政府”来解决问题；甚至认为“政府果然是有力量的，并且是正大光明的，就是专制一点也无妨”。(94)在大约同时的“民主与独裁之争”辩论中，不少被后人纳入“自由主义知识分子”的读书人，都曾明确站在“独裁”一边(详另文)。其间虽有抵抗日本侵略的考虑，多少也说明不少接受了现代国家观念的趋新读书人，虽对“民退”心怀焦虑，又在相当程度上接受着“国进”的正当性。很多年后，一些或许分享着“国进民退”思路的研究者，在同一时段的战乱中还发现了所谓的“黄金十年”。(95)
近代中国为退虏送穷而凸显的富强目标，连带产生了一系列本是权宜之计的思路和举措，后来在有意无意之间一步步制度化，成为一种常态，使得下马治天下之时，仍延续着马上打天下的思绪。钱穆所谓“政府来革社会的命”，是一种特异的表现；还有不少实为近代出现的新兴现象，渐被固化为思维定式，反使后人产生“习见”的感觉。(96)这一波波的“国进民退”，究竟造成了什么样的影响？产生了什么问题？又遮蔽了哪些问题？或许还需要更进一步的探索。
注释：
①本节的概述较多采用了拙文《革命的形成：清季十年的转折(上)》(《近代史研究》2012年第3期)中的论述，谨此说明。
②《论语·颜渊》所谓“百姓足，君孰与不足？百姓不足，君孰与足？”是这一理念的早期表述。用梁启超的话说，即“民无恒产则国不可理”。梁启超：《西政丛书叙》(1897年)，《饮冰室合集·文集之二》，北京：中华书局，1989年影印，第62页。
③傅斯年：《中国民族革命史》，未刊手稿，原件藏台北“中研院”史语所傅斯年档。
④梁启超：《上涛贝勒(载涛)书》(1910年2月)，丁文江、赵丰田：《梁启超年谱长编》，上海：上海人民出版社，1983年，第504页(文字已据《近代十大家尺牍》核改，下同)。
⑤程德全：《到苏接篆后上亲贵及政府书》(1910年)，扬州师范学院历史系编：《辛亥革命江苏地区史料》，南京：江苏人民出版社，1961年，第19页。
⑥大量的非农业税收，或意味着已存在一个庞大的非农业经济体。经济比例在短期内发生如此巨大的改变，在多大程度上冲击了社会民生，非常值得探讨。不过，清季丁粮以外税收的增添，至少在一些地方，有相当部分是出于征收方式的改变。如四川因设立经征局，改变原来由地方官“委托”民间包收的方式，结果仅契税就增至三倍多。参见《督宪(四川总督赵尔巽)奏创办经征酌保出力各员折》，《广益丛报》第8年第6期(1910年4月29日)，“章疏”页1a-2a。此材料承四川大学历史系刘熠同学提示。
⑦资政院：《会奏议决试办宣统三年岁入岁出总预算案请旨裁夺折》，《申报》1911年2月14日，2张2版；Jean-Laurent Rosenthal and R.Bin Wong,Before and Beyond Divergence:The Politics of Economic Change in China and Europe,Cambridge,Mass.:Harvard University Press,2011,pp.201-202.
⑧邮传部右侍郎盛宣怀：《奏陈画一币制办法折》，《东方杂志》第6年第6期(1909年6月)，第31页。
⑨梁启超：《上涛贝勒(载涛)书》，《梁启超年谱长编》，第506页。
⑩痛斥苛捐杂税的梁启超也承认，“以各国租税所入与吾相较，则吾民之负担似不得云重”。梁启超：《上涛贝勒(载涛)书》，《梁启超年谱长编》，第505页。
(11)前引赵尔巽的奏折强调了新设经征局的绩效，但在次年保路运动期间，捣毁经征局成为四川各地民众相当普遍的举动，非常能说明民间对此新举措的感受。
(12)说详罗志田：《革命的形成：清季十年的转折(上)》，《近代史研究》2012年第3期。
(13)《广益丛报》第4年第27号(1906年12月15日)，“纪闻”页2a-2b。
(14)《城镇乡地方自治章程》(1909年1月)，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，北京：中华书局，1979年，下册，第738页。
(15)江苏省咨议局：《议决抚部院交议清查公款公产办法纲要案》，《申报》1909年12月5日，3张2-3版。
(16)参见湖南咨议局：《清查公款公产办法》(1909年)，杨鹏程编：《湖南咨议局文献汇编》，长沙：湖南人民出版社，2010年，第220-221页。
(17)《瑞澂、李经羲致庞鸿书电》(1910年10月5日)，钱永贤等整理：《庞鸿书讨论立宪电文》，《近代史资料》第59号，北京：中国社会科学出版社，1985年，第53页。
(18)浙江巡抚增韫：《奏遵旨并议御史赵炳麟等奏请定行政经费并附抒管见折》，《政治官报》，第1047号(宣统二年八月)，第10-11页。据胡思敬说，增韫这奏稿是出自张一麐之手(《国闻备乘·督抚趋时》，北京：中华书局，2007年，第122页)。而张此前在袁世凯幕中，是直隶办自治的重要智囊。不排除这里表述的观念受到直隶经验的影响，或也提示出国进民退的倾向是怎样从特例变成常规的。
(19)清查公产固是开源，裁翰林院却是节流，充分展现了朝廷认知中社会资源的物质化。储才的翰林院被视为可有可无，成为不必要的经费开支，也是思想大转变的一个表征。详另文。
(20)胡思敬：《极陈民情困苦请撙节财用禁止私捐折》(1909年7月6日)，《退庐全集·退庐疏稿》，台北：文海出版社，1970年影印(沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》正编第45辑)，第732-733页。
(21)可参见《苏抚奏拨苏省学务经费》，《申报》1908年7月28日，第1张5版。
(22)胡思敬：《极陈民情困苦请撙节财用禁止私捐折》，《退庐全集·退庐疏稿》，第734页。
(23)夏曾佑：《再论中央集权》(1904年9月)，杨琥编：《夏曾佑集》，上海：上海古籍出版社，2011年，第236页。
(24)夏曾佑：《论赫总税务司理财条陈》(1904年3月)，《夏曾佑集》，第151页。
(25)河南巡抚宝棻：《奏遵旨并议御史赵炳麟等奏请确定行政经费折》，《政治官报》，第1055号(宣统二年九月)，第12-14页。
(26)《张人骏致庞鸿书电》(1910年12月18日)，《庞鸿书讨论立宪电文》，《近代史资料》第59号，第67页。
(27)《开缺河南巡抚宝棻、河南巡抚齐耀琳奏筹备宪政并目前困难情形折》(约1912年1月)，《内阁官报》第168号(宣统三年十二月二十日)，“奏折·宪政类”，原不标页。
(28)四川按察使游智开：《详请专停海防肉厘仍留三费肉厘》(1888年)，钟庆熙辑：《四川通饬章程》，台北：文海出版社，1977年影印(沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》续编第48辑)，第41-43页。关于四川三费局，参见里赞：《晚清州县诉讼中的审断问题》，北京：法律出版社，2010年，第241-252页；Bradly W.Reed,"Money and Justice:Clerks,Runners,and the Magistrate's Court in Late Imperial Sichuan," Modern China,21:3(July 1995),pp.368-375.
(29)胡思敬：《请免江西加征并缓办地方自治折》(1910年8月3日)，《退庐全集·退庐疏稿》，第918页。
(30)这样一种允许“独立”的审断，在世界范围内都极为罕见。即使在宗教指引政治法律的社会，也少见执法者直接面对最高教义并对其负责的审判。
(31)例如，樊增祥的《樊山政书》(宣统庚戌刊本，无出版地)之中，便颇多不严格按律审断的案例。重要的是樊氏正以此自豪，觉其可为他人范例。
(32)关于经典在近代的淡出，参见罗志田：《经典的消逝：近代中国一个根本性的变化》，台北“中研院”第四届国际汉学会议，2012年6月20日。
(33)本段与下段，承北京大学历史学系薛刚同学提示。
(34)参见里赞：《司法或政务：清代州县诉讼中的审断问题》，《法学研究》2009年第5期。
(35)杜亚泉：《减政主义》，《东方杂志》第8卷第1号(1911年3月)，田建业等编：《杜亚泉文选》，上海：华东师大出版社，1993年，第12页。
(36)胡思敬：《请免江西加征并缓办地方自治折》，《退庐全集·退庐疏稿》，第918-919页。
(37)孟森(心史)：《论自治与官款》，《申报》1908年9月8日，第1张第3版。此条材料承北京大学历史学系周月峰同学提示。
(38)参见罗志田：《科举制的废除与四民社会的解体——一个内地乡绅眼中的近代社会变迁》，《清华学报》新25卷第4期(1995年12月，实印于1997年4月)。
(39)夏曾佑：《论浙江农工商矿局绅士之历史》(1905年7月)，《夏曾佑集》，第360页。
(40)孙宝瑄：《忘山庐日记》，1898年5月14日，上海：上海古籍出版社，1983年，第201页。
(41)哈贝马斯(Jürgen Habermas)等学者基于欧洲社会的公共领域论述，自有其章法，本文无意与其进行具体对比。这方面一些新的讨论，可参见查尔斯·泰勒(Charles Taylor)：《现代社会想象》、李丁赞：《市民社会与公共领域》、蔡英文：《公共领域与民主共识的可能性》，均收入许纪霖主编：《公共空间中的知识分子》，南京：江苏人民出版社，2007年，第33-105页。
(42)陈独秀：《实行民治的基础》，《新青年》第7卷第1号(1919年12月)，第14-15页。
(43)蒋梦麟：《西潮》，台北：“中华日报”社，1960年再版，第129页。
(44)陈独秀：《实行民治的基础》，《新青年》7卷1号，第15页。
(45)长舆：《论莱阳民变事》(1910年)，张枬、王忍之编：《辛亥革命前十年间时论选集》，第3卷，北京：生活·读书·新知三联书店，1977年，第653页。
(46)参见Stephen R.MacKinnon,Power and Politics in Late Imperial China:Yuan Shikai in Beijing and Tianjin,1901-1908,Berkeley,Calif.:University of California Press,1980,pp.137-179.
(47)《官激民变》，《广益丛报》第8年第24期(1910年10月22号)，“纪闻”页5A。州县官试图造成类似印象，显然并非直隶仅有的现象。在浙江留学生孙江东的记忆中，绍兴曾有收航船捐以充学堂经费的计划，就是“某绅创议”的。孙江东：《敬上乡先生请令子弟出洋游学并筹集公款派遣学生书》，《浙江潮》第7期(1903年9月11日)，第16-17页。此条材料承北京大学历史学系周月峰同学提示。
(48)程德全：《到苏接篆后上亲贵及政府书》(1910年)，《辛亥革命江苏地区史料》，第17页。
(49)《督宪(四川总督赵尔巽)奏创办经征酌保出力各员折》，《广益丛报》第8年第6期，“章疏”页1a-2a。
(50)按赵尔巽创设的经征局，把原来由民间包收的契税和杂税改为由官经收，也是一种曲线的国进民退(经征局代表着自上而下的官力，针对着原来借助民力的官绅合作)。其奏准官办的经征局，在一些地方恰取代了官绅合作的三费局。到民国初年，由于“正绅”的退隐，“不肖之团保与无专门学识才能之书吏，乃得缵承绪统，为国家地方之主人翁”。王用予：《市村制度论》(续一)，《尚志》第2卷第4号(1918年4月)，第6页(文页)。此承北京大学历史学系梁心同学提示。
(51)不署名：《论立宪当以地方自治为基础》(录乙巳八月二十三日《南方报》)，《东方杂志》第2年第12期(1906年1月)，第217页。
(52)清末最后两三年文牍中的“公费”，往往是政府办公费的省称；而其所办之“公”，便是一个与民间公产公会不同的“公”。但我必须说明，这只是概括一个象征性的转变。在时人的文献和言说中，“公”仍未清楚地界定，其究竟指代“官”或“民”，常依上下文而定。
(53)宪政编查馆：《奏核议城镇乡地方自治章程并另拟选举章程折》(1908年)，《清末筹备立宪档案史料》，下册，第725页。按怎样界定和认知“自治”，不仅时人颇不一致，今人和昔人也大不相同。昔年进入操作层面的自治，更多是与“官治”对应的，既与此前严复等人所论的自治不甚同，更于今人从三权分立视角所观者大异，详另文。
(54)端方等：《为设局筹办江南地方自治折》(1908年2月)，中国第二历史档案馆编：《中华民国档案资料汇编》，第1辑，南京：江苏人民出版社，1979年，第103页。
(55)本段与下段，《城镇乡自治章程讲义》(《江苏自治公报》第51期)，江苏苏属地方自治筹办处编：《江苏自治公报类编》(宣统三年)，台北：文海出版社，1988年影印(沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》三编第53辑)，第1册，第446页。
(56)《〈苏省清查厅州县公款公产表式〉按语》，《预备立宪公会报》第2年第19期(1910年1月9日)，第22页。
(57)江苏省咨议局：《议决抚台交议筹定自治经费案》，《申报》1909年12月5日，第3张第2版。
(58)这当然有一个过程，进入民国以后，清查地方公款公产仍是一些地方政府的持续作为。例如，《江西省各县清查公款公产暂行办法》，《江西省政府公报》，第473期(1936年4月18日)，第1-7页。
(59)以息讼为例，人与人的纠纷，从来不仅是所谓司法问题，更是社会问题。对这类问题的解决，基于文化习俗的社会力量，起着不可忽视的作用。改革以后，不得不独任其责的国家，压力和负担陡增。
(60)此问题承北京大学历史学系薛刚同学提示。
(61)参见罗志田：《过渡时代读书人的困惑与责任》，收入黄贤强主编：《汉学名家论集：吴德耀文化讲座演讲录》，新加坡国立大学中文系、八方文化创作室，2011年，第139-160页。
(62)王国维：《论政学疏稿》(1924年)，《王国维全集》，杭州：浙江教育出版社，广州：广东教育出版社，2009年，第14卷，第212页。
(63)说详罗志田：《经典的消逝：近代中国一个根本性的变化》。
(64)参见罗志田：《天下与世界：清末士人关于人类社会认知的转变》，《中国社会科学》2007年第5期。
(65)事见任乃强：《张澜先生轶事》，《龙门阵》，第1辑，成都：四川人民出版社，1980年，第27-28页。但任先生并不这样理解，他更多视之为进步与落后之间的新旧之争。
(66)按清查公款公产者本由“地方官于城乡士绅中遴派素行公正、众望允孚者五人以上，详请本府直隶州核发照会充任”(江苏省咨议局：《议决抚部院交议清查公款公产办法纲要案》，《申报》1909年12月5日，第3张第2版)。但随后报纸就指出，“今之清查公款公产之人，往往为平日觊觎公款公产之人”，则其效果实难逆料。《时评三》，《申报》1910年7月18日，第1张第6版。
(67)留学生孙江东就指责既存的善堂仅“注重于养，不注重于教”，与孔孟宗旨不合。他主张酌量减少施衣施食，移此款派人赴日本留学，学成后以新法种植公田、开工厂以收贫民，反能扶植扩充善堂的事业。孙江东：《敬上乡先生请令子弟出洋游学并筹集公款派遣学生书》，《浙江潮》第7期，第15-16页。
(68)此承北京大学历史学系王果同学提示。
(69)参见柯继铭：《理想与现实：清季十年思想中的“民”意识》，《中国社会科学》2007年第1期。
(70)更具诡论意味的是，推动国进民退和强调“民”意识的，大致都是梁启超所说形成“舆论”的同一群体，而他们似乎并不感觉其间的紧张。是他们没有感觉到两者的冲突，还是我们未能理解其间的关联，需要进一步的探索。
(71)辜鸿铭：《张文襄公幕府纪闻》，《辜鸿铭文集》，冯天瑜标点，长沙：岳麓书社，1985年，第17页。
(72)关于国富民强之说，承台北“中研院”人社中心张福建教授和史语所陈正国教授提示。严复或是一个代表，他在《原强》及《原强修订稿》中都说到富强不外“利民”，也常被引用。尽管那里的“民力”指体力，而民智、民德等似亦与“富”无关。但他也确实说过：“大抵继今以往，国之强弱，必以庶富为量。而欲国之富，非民智之开、理财之善，必无由也。”严复：《〈原富〉按语》，王栻主编：《严复集》，北京：中华书局，1986年，第4册，第900页。不过，国富民强和民富国强两说影响似均不广。整体上，“富”和“强”都更多落实在“国”之上。
(73)此承北京大学历史学系王波、王果同学提示。
(74)严复：《辟韩》(1895年)，《严复集》，第1册，第35页。
(75)《严复手批沈瑶庆奏稿》，收在习近平主编：《科学与爱国——严复思想新探》，北京：清华大学出版社，2001年，第400页。
(76)邓实：《鸡鸣风雨楼政治书》(1905年)，《光绪乙巳政艺丛书·政学文编卷三》，页1a-1b(卷页)。
(77)梁启超：《痛定罪言》(1915年)，《饮冰室合集·文集之三十三》，第6页。
(78)秋桐(章士钊)：《救国储金》，《甲寅》第1卷第8号(1915年8月)，第6页。
(79)此承北京大学历史学系薛刚同学提示。他认为，正因以“道”为依据，传统中国的“公”不必仅是介于国与民、上与下的中间部分，而是在国和民之上、之外、之间，以士为主体；道的意识形态与学田、族田一类微观建置直接相连。此说颇新颖。
(80)陈独秀：《实行民治的基础》，《新青年》第7卷第1号，第14页。
(81)沃秋仲子(费行简)：《民国十年官僚腐败史》，荣孟源、章伯锋主编：《近代稗海》，第8辑，成都：四川人民出版社，1987年，第17页。
(82)边缘知识人的兴起，部分也是在取代此前士绅的承上启下地位。参见余英时：《中国知识分子的边缘化》，《二十一世纪》第6期(1991年8月)；罗志田：《近代中国社会权势的转移：知识分子的边缘化与边缘知识分子的兴起》，收入其《权势转移：近代中国的思想、社会与学术》，武汉：湖北人民出版社，1999年，第191-241页。
(83)此承北京大学历史学系王果同学提示。实际上，晚清“造国民”的言说本是多元的，朝野间都曾有一个明显的倾向，即“国民”必爱国，首先就体现在愿意输将(且多纳税还较愉悦)和当兵(保卫国家)之上，却不一定强调不论个体还是群体的“民权”。
(84)罗振玉：《集蓼编》，收入《雪堂自述》，南京：江苏人民出版社，1999年，第60页。
(85)钱穆：《革命与政党》(1951年)，收入其《历史与文化论丛》，台北：东大图书公司，1979年，第165-169页。
(86)此承王汎森、沙培德(Peter Zarrow)两兄以及北京大学历史学系梁心同学提示。关于中国的无政府主义，参见Peter Zarrow，Anarchism and Chinese Political Culture，New York：Columbia University Press，1990.关于民初的“造社会”取向，参见王汎森：《傅斯年早期的“造社会”论——从两份未刊残稿谈起》，《中国文化》1996年第2期。
(87)梁启超：《孔子教义实际裨益于今日国民者何在欲昌明之其道何由》(1915年2月)，《饮冰室合集·文集之三十三》，第67页。
(88)梁启超：《十种德性相反相成义》(1901年6-7月)，《饮冰室合集·文集之五》，第44页。
(89)《政治会议议员任福黎提规复文庙建议案》，原案录在《政治会议议长李经羲为规复文庙祀孔呈》(1914年2月11日)，《中华民国档案资料汇编·第3辑·文化》，南京：江苏古籍出版社，1991年，第7-8页。
(90)丁文江：《中国政治的出路》，《独立评论》第11号(1932年7月31日)，第5页。
(91)傅斯年：《教育崩溃之原因》，《独立评论》第9号(1932年7月17日)，第5-6页。
(92)参见罗志田：《失去重心的近代中国：清末民初思想权势与社会权势的转移及其互动关系》，《清华汉学研究》第2辑(1997年11月)。
(93)最具象征性的表述，就是傅斯年提出的：“我只承认大的方面有人类，小的方面有‘我’，是真实的。‘我’和人类中间的一切阶级，若家族、地方、国家等等，都是偶像。”傅斯年：《新潮之回顾与前瞻》(1919年9月5日)，《新潮》，第2卷第1号(1919年10月)，上海：上海书店出版社，1986年影印，第205页。
(94)涛鸣(吴宪)：《定县见闻杂录》，《独立评论》第4号(1932年6月12日)，第17页。并参见傅斯年：《中国现在要有政府》，《独立评论》第5号(1932年6月19日)，第6页。此承北京大学历史学系梁心同学提示。
(95)所谓的“黄金十年”，是很长时间里学界中相当一些人对抗战前十年的描述。一项早期的研究，参见Arthur N.Young,China's Nation-Building Effort,1927-1937,Stanford:Stanford University Press,1971.
(96)例如，前引赵尔巽试图革除的绅首包揽厘税，便是历时不长的新事物，以前的正绅是不允许也不屑于涉足税收一类事务的。而今日所谓“地方菁英”参与类似事务，往往被视为国家涉入地方的表征。