社会保障拟入宪：不仅要“做大蛋糕”还要“分好蛋糕”——访十届全国人大常委会委员、中国人民大学中国社会保障研究中心主任郑功成教授，本文主要内容关键词为：中国人民大学论文,成教论文,中国社会论文,社会保障论文,常委会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年10月14日，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确强调：“加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。”
2003年12月23日，中共中央向十届全国人大常委会提出修改宪法建议案，经过十届全国人大常委会第六次全体会议讨论，正式决定向2004年3月召开的十届全国人大二次全体会议提出修改宪法审议案，修宪议案中建议宪法第十四条增加一款，作为第四款即“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。
社会保障，随着修宪程序的启动，无疑又成了令全社会倍加关注、紧系百姓切身利益的热点问题，为此，记者专访了郑功成教授。39岁的郑功成教授，自1985年以来一直从事社会保障、商业保险及相关领域研究，多次主持国家及部委省市重点科研项目，其多项研究成果为国家相关社会保障政策的制定提供了基本理论依据。
社保入宪体现“公平”理念
《21世纪》：此次修宪议案建议将社会保障写入宪法。对此，您如何看待？
郑功成：众所周知，宪法是一个国家的根本大法，研究社会保障立法和推进这项关系到全体人民切身利益的制度建设，都应当以宪法为最高依据。我个人认为，将社会保障写入宪法，将有力地推进我国社会保障制度的建设，对于落实以人为本的治国理念、推进并维护社会公平、解决城乡人民的后顾之忧和不断增进国民的福利确属意义重大，是我从事社会保障研究多年来的夙愿。
宪法的修改，与国家和社会及时代的发展变化有着密切的关系，立法的理念也会随之嬗变。这次修宪建议中不仅明确写上了社会保障制度，而且将国家尊重和保障人权写进了建议案。显然，社会保障正是保障人权的必要且重要的制度安排。
从党的十六届三中全会的决定到这次宪法修改程序的正式启动，社会保障制度均被提到相当突出的位置，也是基于我国的社会矛盾发生了一些重要的变化。一方面，国民经济的持续高速增长有目共睹，但另一方面，我们也面临很多新问题，比如贫富差距在持续扩大，并且已经到了差距明显偏大的状态；劳资关系因资本势力日益强化而劳工地位的实际下降而存在着矛盾不断加大的趋势；而乡村流动人口（主体是逾亿的农民工）与城镇固定户籍人口之间亦存在着经济利益等失衡的冲突；还有地区发展差距在持续扩大，城乡差距也在不断扩大，等等。这些不协调、不平衡的现状构成了现阶段中国社会中的主要矛盾。
我个人认为，上述矛盾从根本上讲是中国的民生问题。如果说过去单纯强调经济发展甚至CDP增长有道理，那么，经济已经发展的今天，国家就不能只是一味地再强调蛋糕做大，而是应该适时考虑如何通过适当的国家干预来合理分配蛋糕。我一直主张政府适当介入收入分配中，在初次分配中坚决体现效率原则，而在再分配环节则必须坚持公平原则，社会保障就是收入再分配的基本手段。
《21世纪》：作为全国人大常委会委员，请您预测一下，修宪议案中的这项建议在今年3月召开的人大会议审议中能够通过吗？
郑功成：对此，我非常乐观。一方面，因为全国人大常委会提交大会审议的修宪议案是中共中央在广泛征求党内外意见的基础上形成的建议稿，它的提出已经具有十分广泛的民意基础和充分的理性依据；另一方面，中国已经走出了共同贫穷的时代，社会保障的发展不仅是城乡居民的现实需求，也是中国进入全面发展、协调发展和全面建设小康社会的必由之路。
《21世纪》：如果如您预测，关于社保入宪议案得以通过，那么还要经过怎样的步骤才能使之更为具体、更具操作性？
郑功成：确实，要真正将国民的社会保障宪定权益落到实处，还需要做许多工作。包括：一是必须加快社会保障立法的进程，如本届全国人大常委会的立法规划已经将有关社会保险、社会救济立法纳入其中，但是还需要制定相应的社会福利法、军人保障法、慈善公益事业法等多部法律；二是完善相关政策体系，如社会保险法还需要进一步细化为基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等险种，它们如果不能立法，均无一例外地需要专门的法规或政策进行具体规范，作为他们提供操作的依据；三是还需要进一步构建健全的社会保障管理体制、监督机制、实施机制等，完善相应的社会保障司法机制，这些方面目前还存在着明显的不足。
因此，宪法中载入社会保障制度只表明国家建立这一制度的目标、方向与决心，确实还需要做许多工作才能真正使这一制度确立起来。不过，我相信，中国的社会保障制度建设步伐已经进入一条快车道，加快建设社会保障体系的迹象在近二年表现得日益明显。
现状：保障不足、体系残缺、责任不清
《21世纪》：通过您近十几年来对中国社会保障改革的持续研究，您觉得，我国社会保障发展的现状如何？所面临的主要问题是什么？
郑功成：改革开放20年来，中国的社会保障制度已经由计划经济时代的制度安排，转向了市场经济条件下的社会化的保障体制，国民的社会保障观念亦已从完全依附国家与单位等转向接受责任共担，在新的社会保障制度下受益者也越来越多，如参与基本养老保险者已达1.5亿多人，参加基本医疗保险者亦达到了1亿人等等。
中国社保的这些成就在世界上是独一无二的，因为西方国家对社会保障的改革都会碰到很强的反对力量，改革的方案也只能局限于小修小补，而发展中国家则主要是新建相应的社会保障项目，从而可以不必削减国民已有的福利保障。我国的社会保障改革则是要把计划经济时代形成的一整套全能式的社保体制完全转型，这是重大而深刻的制度创新，而且确实需要很多人为此项改革付出相应的既得利益代价，它在西方国家从未有过先例，在今后也很难有国家能够仿效中国对这样关系到全体国民切身利益调整的全面变革。
我个人认为，中国社会保障制度的转型，最艰难的任务我们已经完成了，包括观念革新、体制转型等。但一个好的开端不等于万事大吉，新型社保制度的建设明显地滞后于经济发展水平，其中主要的问题，我认为可以归纳为“保障不足、体系残缺、责任不清”。
保障不足：从现实出发，我国绝大多数人属于缺乏社会保障的。即使以现有的成就为基础，我国还有80%的劳动者与老年人没有基本养老保险，90%的人缺乏基本医疗保障，绝大多数女职工没有生育保险，乡村贫困人口还没有制度化的最低生活保障等等。因此，我非常不赞同某些人所言中国现阶段要避免福利国家的福利病的过敏性批评。
体系残缺：虽然中国的社保体系框架基本形成，但客观上还有很多漏洞。一方面是许多人漏在已有的社会保障网络之外，另一方面是一些需要建立的社会保障制度还未建立，因此，一些城乡居民在碰到困难和问题的时候，容易陷入绝望的境地。我一直主张，中国现阶段可以是一个低水平的社会保障体系，但一定要是一个没有漏洞的社会保障体系，避免国民因生活困难陷入绝望境地应当成为建立这一制度的最低目标。
责任不清：新型社会保障制度的一个重大成就是确立了责任分担机制，但目前的现状是，责任分担机制实际上仍然是一种模糊不清的状态，如政府和民间的责任不清，中央和地方的责任不清，历史和现实的责任不清。
四点建议勾勒改革方向
《21世纪》：对于我国社会保障的现状和存在的问题，您有什么建议和解决方案吗？
郑功成：这个问题实在太大了，绝对不是能够在这里谈得清楚的，我谈几点原则意见：
第一，我们应该充分意识到建设健全社会保障制度的必要性和紧迫性。中国市场经济的完善和主动融入国际经济主流体系，以及全面建设小康社会对社会保障制度提出的新任务，使得我们必须真正地高度重视社会保障体系的建设，真正依靠社会保障来化解社会风险、完善利益协调，这将是我们国家和政府急需担负起来的一项重要职能和基本任务。
第二，应该加大国家财政对社会保障的投入。我国的财政正在由经济财政向公共财政转型，然而现在国家财政中用于社保的份额明显偏低。“十五计划”提出财政对社会保障的补贴应达到15%-20%，但现在仅为12%左右。而且，还有一个不好的现象是，在中央财政支持力度不断加大的同时，地方财政对社保的补贴却没有到位。
第三，责任的划分，是推进社保建设的前提，是决定社保改革成败的关键，是目前我们的当务之急。我认为，社会保障责任的划分主要是如下三个方面：
需要明确分清历史责任和现实责任。比如，现在退休人员的养老金问题，由于过去计划经济下没有相应的资金积累，这是历史欠债，历史负担是几十年积累下来的，也可以用几十年去化解它；新制度下的负担，才是我们现在设计和安排社会保障制度时所应该针对和考虑的对象。
明确划分政府和民间的责任。这样在政府承担自己应当承担的责任的同时，才可以引导市场（如商业保险）、民间慈善组织、社会公益团体等来提供相应的保障服务，分散政府的部分压力。
合理划分中央政府和地方各级政府的责任。不应该出现现阶段企业依赖政府、地方依赖中央的不合理局面。
第四，必须加快社会保障立法进程。几乎在所有国家都是立法先行，即有法律才有制度。我国情况特殊，是先进行改革，“摸着石头过河”，在没有立法保证和法律依据的情况下，制度改革和运行的难度就会加大。比如，因为没有法律强制，一些企业不参加社会保险，一些人也可以不参加社保，我们又不能强迫其参加，导致社保的覆盖面仍然普遍小于政策规定的覆盖范围。因此只有通过立法，才能确立权威性，老百姓才能真正信任这一制度，执行过程中才能有法可依。目前社会保障立法工作还没有很大进展，这次借修宪机会将社会保障制度载入宪法，相信一定会对社会保障立法工作产生推动作用。
《21世纪》：那么您觉得历史的责任应该由谁来承担，具体应该怎样承担？现时的社保负担又应该如何解决？
郑功成：第一个问题，历史的责任当然应该由政府来承担，因为这是由于原有制度设计不足导致的后果。解决的方式应该是加大财政支持力度，同时通过国有股减持和国有资产变现，总之是政府负责解决，我们不能因为改革而忘记那些为新中国付出过劳动汗水乃至健康的千百万劳动者。现在问题的关键是，这些历史责任到底有多大。
我建议采用一种动态的解决方式。比如，养老金历史负担，可以根据现有退休与中年职工的人数精算出相应的支出数，它可以用20-30年的时间来化解，这样，可以确定每年负担的数额，由财政等出资补贴。
第二个问题，对于现时的责任，我觉得应该根据不同的社保项目追求其各自不同的适度平衡。具体来看，对于贫困的救济，就应该是政府负责，按照“以支定收”的原则由财政拨款解决资金问题，即政府一旦确定了救济标准，就应该是需要多少就支付多少。举例来说，现在维持最低生活的标准是每人每月150元，那么如果需要救济的人增多了，政府即使发债也要保证这个既定的标准，绝不能说是因为预先确定了总救济款是4亿，如果现在需要5亿，就把救济标准降为每人每月120元。
对于社会保险，则有其各自不同的平衡方式。例如，养老保险追求的平衡应以参保人口及其年龄结构为参数，要把养老保险方案的设计放到一个30年或50年的长期时间跨度中去考虑其平衡问题。失业保险是以经济周期为参考，在经济繁荣的时候，失业保险的资金应该大量结余；反过来，如果在经济不景气、失业人口多的时候，还有大量资金结余，这就不合理，资金使用的效率就不高。而医疗保险应该是以一年为周期，保证每年收支平衡略有结余，我不赞成医保中有大量的资金结余，这对医疗保险对象的利益是有害的；如果医保资金有结余，要么提高医保的福利水平，比如提高医疗报销的水平，或是调低缴费水平。
《21世纪》：据了解，您正在主持国家发改委“十一五”期间有关社会保障及相关政策发展规划的研究课题，能否透露一点相关内容？
郑功成：是的。我们现在基本的目标取向是应当将社会保障纳入全面建设小康社会的蓝图中，而且它应当成为全面建设小康社会中一个主要指标，因为社会保障本身即是代表经济社会发展水平的一个综合性指标。
目前有几点原则考虑：一是应当将以人为本、保障民生、增进国民福利作为建设中国社会保障制度的基本出发点，并按照城乡统筹、协调发展的原则来加快社会保障体系建设步伐；二是必须同时考虑就业政策、收入分配政策、公共财政政策等与社会保障政策的配合协调；三是努力提高新型社会保障制度自身的有效性，如现行最低生活保障制度实际上难以适应城乡居民不同类别贫困人口的需要，从而有着向综合型救助制度转化的必要；城镇职工基本医疗保险中的个人账户所起作用不大，迫切需要做出新的政策安排；等等。此外，社会保障改革还需要相应的环境条件，包括法制条件、资本市场条件等，如医疗保险改革就需要医疗卫生体制改革与医药体制改革同步进行，否则，这一制度就很难真正取得成功。