“东亚模式”和政府主导型旅游发展战略，本文主要内容关键词为：东亚论文,发展战略论文,主导论文,模式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F590.1 [文献标识码]A [文章编号] 1004—4434（2000）03—0047—04
一、政府主导型战略脱胎于“东亚模式”
政府主导型战略，是当今世界各国（地区）和我国许多省（自治区、直辖市）发展旅游业所喜欢选择实施的一种战略。我们通常所说的政府主导型战略脱胎于政府主导型经济发展体制或模式，而政府主导型经济发展体制，乃日本和东亚“四小龙”（韩国、新加坡、中国的台湾和香港）所创造的“东亚奇迹”（注：《世界银行·东亚的奇迹》，中国财政金融出版社1995年版。）。这一奇迹，给世人提供了一种比西方资本主义市场经济体制更新鲜的经济发展理念和模式。最近，上海复旦大学有位叫文明的留日归国经济学博士撰文指出：日本在二战前后分别吸收了前苏联计划经济模式和美国式的自由资本主义经济体制要素，形成了日本特色的混合经济体制——政府主导型经济体制，这种体制又被称为“政府主导的东亚模式”或日本模式。这种模式或体制有一大创造，就是坚持政府对经济发展的导向作用，其灵魂可归结为政府与企业的关系，这种关系学术上名曰日本型政府企业关系模式。耐人寻味的是，这种模式或体制，既是战后日本“经济奇迹”的制度基础，也是导致泡沫经济产生与崩溃，酿成“平成萧条”的体制根源之一（注：文明：《日本型政府企业关系模式对中国经济转型的启示》，《社会科学研究》1999年第4期。）。
很明显，“东亚模式”的最大特征是政府对经济的“主导”或“导向”——有所为有所不为地“主导”或“导向”。换言之，政府主导型战略为日本和东亚“四小龙”所创造，相对于西方自由资本主义而言，创造了政府干预市场经济的新范式；而相对于社会主义计划经济来说，又是对自由市场经济的成功引进。其中，关键之关键在于政府所导的范围和力度。不到位不行，过犹不及也不行。
综上所述，窃以为，倘若引伸开来，所谓正确实施政府主导型旅游经济发展战略，其核心应指归于正确发挥政府对旅游市场干预的作用，大前提是政府官员必须清醒地认识到实施这种干预的范围和力度，而时刻警惕自己的干预行为，切实做到“有所为有所不为”，切实做到适可而止。
二、政府发挥经济主导作用的范围
“东亚模式”启示我们，政府干预市场，发挥经济主导作用的范围通常指向三个方面，一是着力建立健全市场机制和完善市场体系，二是培养健康的政府企业关系，三是制定和实施灵活的产业政策及相关配套政策。此外，政府的干预一般是不宜触及的。但是，在不同国家或地区，即使在同一国家的不同时期，政府主导的范围、力度也是并不一样乃至迥乎不同的。
比如，在美国这样的发达国家，由于其市场机制的健全和市场体系的完善，政府干预的重点完全可以不在这些方面，而把精力集中于调整竞争关系与防止垄断方面之上。在日本，明治初期、中期和20世纪80年代，其政府干预的方向也是很不相同的。对于像中国和广西这种这类后发国家和地区，共同点是处于市场经济欠发达的阶段，市场机制还不健全，市场体系还不完善，那么，政府面临的首要问题是：“不仅苦于市场经济的发展，而且苦于市场经济的不发展。”（注：林毅夫、蔡昉、李周：《比较优势与发展战略——对“东亚奇迹”的再解释》，《中国社会科学》1999年第5期。）那么， 政府发挥干预经济职能的首要一步是有利于修正或弥补市场在资源配置中的固有缺陷，有利于调节因不完善的市场所带来的资源配置的不合理状况，与此同时，随时警惕政府干预的过疏与过度，妥善选择干预空间，将政府的作用严格控制在一定的比较狭窄的范围之内。
林毅夫等人在深入研究了日本和东亚“四小龙”经济发展的成功经验后就上述政府干预经济的三个方面作了较为明确的阐述。他们认为，政府的作用在于发挥、维护市场的竞争性和规则，并特别表现在产业政策的制定和实施上面。其次，需要政府履行社会协调职能。政府这种协调是引导性的，是尊重资源禀赋结构变化的，而不是强制性和扭曲性的，“比如，要从以农业为主导的产业结构升级为轻加工业为主导的产业结构……，政府的作用就在于通过决定朝哪个方向努力、对需要采取的行动进行分析以提供引导和支持，帮助单个企业就其自身状况和经济发展前景作出最有利的投资决策，并同时达到社会上各个企业投资活动之间的协调。”再次，提供一定的财政支持以补偿企业进行产业创新和技术创新时期所面临的外部性。
企业，是构成产业的基本单位，是市场经济活动的主体，是政府与市场之间的中介。企业的兴旺发达，标志着经济发展的成功有效。政府干预市场、主导经济发展是否卓有成效的试金石就是看企业能否健康发展。
根据陈其林的研究，在经济转轨时期的特定背景下，企业活动究竟更容易受政府行为还是市场机制支配是一个不确定的问题。作为一个利益主体，企业实际上通常采取比较灵活的现实态度而有不同的取向。对于那些在市场竞争中处于强势的企业，它们更多地受市场的支配，并希望政府尽量少干预或不干预；而对那些处于竞争劣势的、处境艰难的企业，或者能够从政府出台的产业政策获取更多利益时，它们的眼睛则更多地盯在政府身上。因此，政府对市场作用认识的态度，将直接影响到它对企业干预的适宜与否。（注：陈其林：《产业政策：企业、市场与政府》，《新华文摘》1999年第8期。）
可见，和谐的政企关系是一国或一地区经济功能强弱的晴雨表，是政府高水准高效率干预经济的结晶。政府的经济协调职能，很大程度上是在协调企业，建立一种新型的政府企业关系模式，主导、扶持该主导、扶持的企业，而不是保护、扶持那些不具自生能力的产业。研究经济，必须重点研究企业。文明博士正是在深入剖析了日本型政府企业模式后界定了对我们不无启示的政府对企业发展产生的作用的范围：（1 ）政府与企业的职能分化是提高政府和企业绩效的必然要求，政企不分往往意味着政府对企业干预过多，企业对政策过分依赖，最终表现在政府与企业的双重低效。但是，日本型政府企业关系也并非表现为清一色的远离政府的民营化，而存在着三种基本类型，有效地、鲜明地体现出日本政府干预市场引导企业实施政府主导型战略的宝贵经验。对极少的代表政府和政治家意志的公企业，日本政府全力投资，而且公共性总被置于企业性之上；对民间大企业，政府与之保持协作、互惠的紧密关系，至于大量的民间中小企业，政府跟它们之间的关系最为松散，它们除了通过有关机构得到政府的行政指导和有限的金融支持外，经营上完全遵循自主决策、自负盈亏，依法纳税的普遍规则。政府极少干预中小企业的经营活动，而尽量发挥其创业热情。政府主导的方向主要在军事、通讯、金融、能源产业和交通、教育、卫生、基础设施建设等公共事业上，并且监管一直较严格，当然，日本的产业政策也发挥着重要的作用。（2）实现日本型政府企业关系良性循环的前提条件和主要标志是：政府官员拥有强烈的富国理想和过硬的业务与道德素质，民间经济活力可以得到充分地发挥和作用。（3 ）扶植民间企业和民营企业家成长是转型期政府不可推卸和迫在眉睫的重要使命。（4）公企民营是精简政府机构，提高行政质量，调整政府与企业关系的有效途径，我国当前改革的正确方向是果断地将经营国有企业的功能尽快从政府日常职能中分离出去，政府的主要精力宜转向建立适宜于民间企业创业的良好制度和环境，保障经济生活的协调、公正和公平的方面上来。（5 ）政府企业关系协调与否，受到政府行为的经济理性强弱、行政质量优劣以及行政效率高低等因素的直接制约。（注：文明：《日本型政府企业关系模式对中国经济转型的启示》，《社会科学研究》1999年第4期。）从这一方面看，过去我们对企业和企业家的关注实在是太缺乏有效性。
三、正确实施政府主导型旅游发展战略要点
这里有一个有意思的话题应该首先提一下。当年，“无论日本还是亚洲‘四小龙’，在其经济发展过程中都没有明确宣布过它们实行怎样的发展战略”（注：林毅夫、蔡昉、李周：《比较优势与发展战略——对“东亚奇迹”的再解释》，《中国社会科学》1999年第5期。），然而，这并没有妨碍它们创造经济发展的奇迹。无论是政府主导型发展战略也好，还是比较优势发展战略或者其他什么战略也好，都是后来的经济学家们对这些个案研究的结论。显然，在经济发展中，知道不知道在实行什么战略不一定那么重要，关键是确实在干事业，在实行一套能使本土经济腾飞的方略、举措和政策，这套方略、举措和政策适合发挥本土资源禀赋的比较优势，能使经济持续增长，并提升资源禀赋的结构。窃以为，似乎只有从这个意义上来谈论如何实施政府主导型旅游发展战略才算走上了正途，不为学术概念或学术名词所累。下面试以广西旅游业为例作些阐述。
（一）精心选择旅游产业发展战略。考察中国旅游业发展的历史，从总体上说，我国一直在有意识无意识地实施政府主导型战略，此外，还明确提出过实行“适度超前”战略和“重点发展”战略。桂林作为全国旅游业的先导和广西旅游产业的龙头，它对发展战略的选择与全国同步，桂林旅游产业当下还实行着开放联动战略、旅游精品战略、协调发展战略和可持续发展战略。全国和桂林实行的这些战略，对全广西来说未必完全切合，而应加以精选。因为，桂林是一个相对成熟了的旅游市场，市场体系较完善，规模也较大，其所实施的战略重点主要是为了适应自身的资源禀赋，而不一定切合广西其他这些年才开始发展旅游的地区。广西旅游产业发展不平衡的现实决定了广西旅游产业不可能实行一套整齐划一的发展战略，而应分类推进。眼下，就全广西而言，在实施“大产业、大市场、大旅游”的旅游经济发展战略下，贯彻着政府主导、旅游区域经济、开放带动、旅游精品、旅游扶贫和可持续发展等六项战略方针。我想，考虑到广西的现实情形，广西旅游产业至少还应实施比较优势战略、分类推进战略、优先发展战略和重点突出战略。
实行比较优势战略，是日本和东亚“四小龙”实现经济成功的核心所在。“其特点是主导产业在发展过程的每一个阶段都遵循了经济学中所说的‘比较优势原则’”。这一原则，“不仅适用于劳动力相对丰富的经济，对于那些自然资源丰富的国家和地区也同样适用。”广西劳动力和旅游资源均属于相对丰富的地区，因此，实行比较优势战略应为首选。
选择分类推进战略为广西旅游业发展不平衡的现实所规定。在桂林这样旅游业发展较早，市场规模较大、较成熟，市场体系较完善的地区，其战略重点与南宁、北海旅游区所实行的战略应不完全一致。在桂林，重点在完善市场体系，健全市场秩序，维护市场的竞争与规则，降低经营成本，提高经济效益，提升资源禀赋结构等方面，而南宁、北海等地，首要的任务是如何尽快建立市场体系和市场秩序，开发旅游资源，建设旅游精品的问题。至于一些县区，其战略重点更应考虑发挥自身的资源禀赋优势，均不可盲目、随意。
选择适度超前战略和重点发展战略是切合广西已决定将旅游业培育发展成为广西的支柱产业和重要经济增长点这一英明决策的。只有实行了适度超前战略和重点发展战略，政府才有可能制定和实施有利于大力发展旅游的产业政策和相关配套政策，才有可能制定有关经济法规保证旅游市场和旅游企业的健康发展。没有这两大战略，这些年才开始搞旅游的市县要迅速实现发展旅游业的目标是难以达到的。
（二）培育旅游市场，建立健全市场体系，完善市场秩序，充分维护市场的竞争性和规则。进入90年代以来，中国和广西旅游市场运行态势已由80年代的卖方市场向买方市场转变，国与国之间，地区与地区之间，乃至同一地区内部各微观经营单位之间的竞争愈演愈烈，随着中国进入WTO，这种竞争将更加国际化；而人们闲暇时间和收入的增加， 使散客旅游的队伍急剧膨胀，价廉物美的旅游地成为他们首选的目标，旅行社昔日的招徕功能慢慢隐退，市场成熟、知名度高的景点或旅游地成为游客向往的地方。我们必须迅速适应这一新的旅游市场发展态势，充分维护市场竞争性和规则，否则，不是效益不理想就是最终将失去客源，失去市场。因此，从现在起，政府干预旅游产业的职能宜指向下述几方面：
1.加强旅游经济立法，建立市场规则和实施反垄断法。这是保证市场机制充分发挥作用的关键。成熟市场生产要素和产品价格都由市场竞争决定，政府通常不干预，这样企业可以根据价格信号和比较优势信息进行投资决策，因此，政府的作用这时不仅不在于消除市场竞争和限制价格机制的作用，相反是保护这种竞争，让价格机制发挥最充分的资源配置作用。而当前，就是在桂林旅游市场，其市场价格机制也尚未建立，政府还在严格限制价格的升跌，这似乎大大束缚了市场和企业的发展，不利于提高服务质量和把事业做大的愿望。
2.采取积极的货币政策和财政政策，降低旅游产业经济发展过程中的过度波动。旅游经济发展很容易受价格机制和政治、灾祸等非经济因素影响产生波动，淡旺季价格不同实属难免，但波动不宜过剧，过于紊乱，经营者会无所适从，消费者也会怨声载道，这时，就需要政府发挥干预的职能作用了。广西是民族地区，应研究自己相对独立的货币与财政政策。这不是否定市场竞争与价格机制。
3.加强基础设施建设，加大与发展旅游业密切相关的需要较大规模初始投资的项目和需要较长建设周期的项目的投资，比如旅游教育、交通运输、城市建设、能源、环保、文化等，这样，旅游业的发展才有可能获得整个社会的有力支撑，没有这些支撑，旅游产业难以发展，旅游市场体系根本不可能建立起来。
（三）制定和实施有利于旅游业发展的产业政策和相关配套政策。政府的主导作用和干预市场的经济职能通常通过制定和实施一定的产业政策表现出来。因此，我们应制定符合广西实际的产业政策及其相应的配套政策，为发展旅游产业提供保障。
1.政府应该充当信息收集、处理和发布的职能于一身的角色，并把处理过的信息以产业政策的形式公布于社会，作为企业进行产业和技术升级时的参考。旅游市场瞬息万变，无论是企业家还是政府，都要掌握现实中存在或发生变化了的信息，比如，需要什么技术才能发挥比较优势，市场已有哪些创新产品、市场潜力有多大、竞争状况如何等等。当然，每一家企业也可以做信息的收集、整理、加工工作，但要做好必须有相当的经济规模，相比之下，政府做就比企业做所花的成本更低，况且，信息是一种准公用品，其最佳的社会方案应该是让所有企业知晓而不是封锁或束之高阁，目的在引导企业家行动。因此，政府担当上述所言的角色是最适宜的，过去，我们这方面的工作太薄弱了。
2.增加旅游产业投资。政府实施主导的威力和显示产业政策力度的一大重要标志是投资能力的大小。很难想象，一个不愿给旅游业逐步加大投资的政府能证明它是在实施政府主导型战略。当然，政府的投资能力决定于它的财力，而财力又受限于经济发展的水平与经济实力，但是，投资的大小不在绝对数，而在于比例，只要比例逐年提高，只要比例逐步接近国家水平、世界水平，就是进步。没有投入便没有产出，旅游业绝对不是一个不靠投入，或者像某些人说的那样是一个“投资少，见效快”的产业，相反，它是一个高投入、高风险，当然经营妥善，也是有高收益的行业。
3.提供一定的财政支持，鼓励社会办旅游，并在税收、贴息等方面给以优惠。民营旅游企业充分发展，是旅游业兴旺发达的标志，是一个地区经济繁荣的标志。
4.充分履行政府的协调职能，为旅游市场发展和旅游企业的活动提供引导和支持。旅游业关联度高，涉及的部门广，许多问题光靠旅游部门自身是根本解决不了的，必须政府出面协调才有可能，而且，旅游资源的开发，旅游市场的拓展、促销、招徕，也不是旅游部门一家的事，更不是哪一家旅游企业所能担当得起来，必须依靠政府协调、组织、引导，此外，企业为了发展，该向哪里投资，不该向哪里投资，如何投资成本才低，效益才高，这也要依靠政府的协调与引导。当前，一些其他产业人士对重点发展旅游业还想不通，观念没跟上，解释的工作主要还得靠政府去做，什么时候旅游业和旅游企业业才真正有了希望。
（四）借鉴日本型政府企业关系模式，建立发挥自身比较优势的政府企业关系模式。眼下，可以考虑，在行业协会和学术团体比如学会、研究会的基础上，酝酿成立政府、企业的中介——旅游产业名家联席会。吸收政界要员、大企业家，新闻出版界的名记者、名编辑和文化教育界的名作家、名教授参加，定期举行联席会议，交流信息，洽谈业务，联络感情，发布消息，征询意见等等，这将大大有利于与会者各方面的发展。在此基础上，建设起我们自己的健康的旅游界的政企关系模式。
（五）扶植、培养有发展能力的旅游企业家和具有自生能力的旅游企业，使之成为本地区、全国的有竞争力的一流企业家和企业。没有在全国站得住脚的一流企业家和企业，谈不上市场体系的完善和市场秩序的健全，也不能证明政府主导战略和其他战略的成功实施。
此外，政府还应在旅游资源开发与规划，在旅游的宣传促销等方面发挥主导作用，限于篇幅，不赘述了。
[收稿日期]2000－01－20