转型时期的收入分配改革对策，本文主要内容关键词为：收入分配论文,对策论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F124.7
［文献标识码］A［文章编号］1008—9314（2002）02—0028—06
一、收入分配格局的变化
改革开放以来我国收入分配格局发生了很大的变化。总的趋势是按照改革初期提出的目标发展的，但也有不少变化超出了原来的设想。收入差距是扩大了，但是实际上又超出了克服平均主义的范围，而且，有些差距的拉大并未同效率的提高相联系；一部分人是先富裕起来了，但其中有的人同诚实劳动和合理经营并未挂钩。
从1978年到1997年， 我国农村居民人均纯收入由133.6 元增长到2090元，扣除物价因素，年均增长8.1％；城镇居民人均收入从310元增长到5160元，扣除物价因素，年均增长6.2％。 收入水平有了明显的提高。但与此同时，收入差距也明显地扩大了。根据国家统计局的数据计算，无论是农村还是城市，由基尼系数所反映出来的收入差距总的来说呈现出一种上升的趋势。其中， 农村居民收入的基尼系数从1978 年的0.21上升到1995年的0.34，城镇居民收入的基尼系数从1978年的0.16上升到1995年的0.28。
中国社会科学院经济研究所收入分配所课题组（以下简称经济所课题组）在1988和1995年两次抽样调查并进行基尼系数计算。尽管其数值同统计局公布的结果有一些差异，但无论是农村还是城镇，基尼系数的上升、 收入差距的扩大的趋势是一致的。 其中， 农村的基尼系数从1988年的0.338上升到1995年的0.429，同期，城镇的基尼系数从0.233上升到0.286，全国的基尼系数从0.382上升到0.445。 包括非法和非正常收入在内，1994年～1997年全国的基尼系数均已超过了0.5。 对于我国改革开放以来收入分配变化的总体趋势，世界银行是这样评价的：“更富了，但更不平等了”。［1］其具体表现是：
1.城乡收入差距先缩小，后扩大。
城乡居民收入的差距在80年代初期呈缩小的趋势；从80年代中期到90年代中期则呈扩大的趋势。城乡居民人均实际收入的比率1983 年为2.15； 到了1987 年， 其比率已恢复到改革前夕的1978 年的水平， 到1994年达到最高点，即2.93。以后几年出现波动，1999年为2.65。
2.区域间收入差距有所扩大。
国家统计局的数据显示，三大地区之间的人均收入（人均国民生产总值）差距有了明显的扩大。例如， 1978 年东部地区比西部地区高出87％；到了1995年则高出124％。 经济所课题组的两次抽样调查的数据也可以看出类似的趋势。数据还表明，农村区域间收入差距的扩大程度要显著地高于城市区域间收入差距的扩大程度。
3.财产收入差距引发收入分配新的不平等。
近年来，居民的财产收入，特别是城市居民的财产收入增长很快，而且分布也不平等。因财产分布的不平等而引起的收入分配不平等，已经成为人们关注的一个新问题。主要表现在两个方面：第一，因金融资产分布的不平等而引起的分配不公。20世纪90年代以来，我国城市居民金融资产的增长极其迅速，但是分布不平等。根据国家统计局的调查，1996年6月末，最高20％家户的户均金融资产为最低20 ％家户的户均金融资产的12倍。［2］目前这一差距还在扩大之中。 金融资产收入中的利息收入的分布状况不容易调查清楚，但由于居民存款的大幅度增长，利息收入曾经达到可观的规模。以个人储蓄的利息收入而言，1978年只有6 亿， 占个人收入的比重仅为0.3％，但到1995 年， 利息收入已达3000亿元，占个人收入的比重达到7.9％。［3］这种状况，在降低利率和开征利息税以后有所变化。第二，因住房分布的不平等而引起的分配不公。根据经济所课题组的研究，如果把住房改革后居民自有住房的估算租金也当作一种财产收入的话，那么，在迄今为止的住房改革中，自有住房估算租金的不平等系数（1995年为0.371 ）已经超过了计划经济时代形成的住房补贴（暗补）的不平等系数（1995年为0.322）， 而住房补贴的不平等系数又超过了城镇居民总体的不平等系数（1995 年为0.286）。如果说，住房改革中把原来隐形收入（暗补）的不平等加以显形化只不过是承认原来的不平等的话，那么，当自有住房估算租金的不平等超过了原有住房补贴的不平等时，就应该看到，这是显形化过程中追加的不平等。
4.高收入阶层和寻租活动。
改革以来，高收入阶层的问题一直引起社会强烈的反应。现在我们能够掌握的有限资料有两类：一类是社会上的各种案例调查；另一类是上述两次抽样调查。前一类的缺陷是对全国的代表性不清楚，后一类的缺陷是许多高收入人士根本进不了抽样调查的样本。
例如，根据浙江温州市的一项研究，在一般的私营企业中，企业主的年收入为一般职工的21倍；在具有百万资产以上的私营企业中，企业主的年收入为一般职工的79倍［4］。 但这一研究的代表性如何是不清楚的。有的研究认为，新富起来的人，主要由一部分私营企业主、部分合资企业中的中方管理人员、出场费很高的歌星、影星等10多类人员组成。其中，有的新富固然同诚实劳动和出色的合法经营有关，但也有的是靠不正当手段致富的。
当然，我们也应当看到，20年来尽管收入差距有了明显的扩大，但贫困率的下降也是无庸置疑的。我国农村的贫困人口已经从1978 年的2.5亿下降到1999年底的3400万。这种不平等增长和贫困下降并存的状况主要是因为实现了高速的经济增长。说明收入差距的扩大是在“馅饼”不断做大的基础上发生的。
二、转型期收入差距变化的原因
长期以来，人们往往用经济增长或发展来解释收入差距的扩大，特别是根据库兹涅茨的“倒U 型假设”来解释发展中国家在经济起飞过程中收入差距的扩大。然而，根据中国的实际情况，我们认为至少应该考察以下三个方面的因素对收入分配的效应，即：（1 ）经济增长或发展；（2）经济改革或体制变迁；（3）经济政策及其变化（见表1）。 这三方面的因素对收入分配差距的效应，都有扩大的一面，又有缩小的一面。在过去20多年中，扩大的效应起了主导作用，所以收入分配的差距总起来说是扩大的。另外，这三类因素之间是互相关联的。我们将逐一分析这些因素对收入分配差距的效应。
注：“＋”号表示扩大差距即增加不平等；“－”号表示缩小差距即降低不平等。有的因素作用方向复杂难以简单判断其效应者，则以空白表示。
1.经济增长或发展
改革以来的事实表明，在经济增长或发展方面，城市非国有经济的较快发展（同国有经济相比）和农村非农产业的较快发展（同农业相比）是引起收入差距扩大的两个强有力因素。应该指出，并不是所有的经济增长因素都会引起收入差距的扩大。例如，1979年至1983年农业生产的迅速发展对城乡之间的收入差距就起明显的缩小作用。
2.经济改革或体制变迁
由于中国采取了渐进改革的方式，在体制转型中出现了双重体制并存的局面，再加上一些非经济因素的影响，使得经济改革或体制变迁中发生了许多无序的问题。因此，把体制变迁的因素划分为有序变化和无序变化这两类是可行的。
80年代初期农村的价格改革和家庭联产承包责任制的推行，特别是土地的承包到户，对农民来说是普遍受益的，所以这些改革措施对农村内部来说起的是缩小差距的作用，而对城乡收入差距来说，起的更是显著缩小的作用。
至于农村劳动力的流动，对城乡收入的差距起缩小作用是比较明显的；但它对农村内部收入分配的效应则比较复杂：由于农村劳动力流出的地区分布极不平衡，因此，对于整个农村地区来说，它扩大了收入差距， 但对某一个社区内部来说，又有缩小收入差距的作用。 因此在表1中没有加以标明。
80年代后期以来城市住房制度的改革是一项非常重要的改革措施。有的学者认为，其意义相当于农村当年推行家庭承包责任制。虽然这次改革还在进行之中，不过它对收入分配的初步效应已相当明显。如上所述，自有住房租金估价的集中率不但高于城镇的基尼系数，而且还要高于住房补贴的集中率，所以，住房制度的改革已经扩大了收入分配的差距。由于这一改革没有对原有公房分配中形成的不平等因素加以认真的考虑，例如，对有公房者和无公房者、有好房者和有次房者、有大房者和有小房者的差别没有按市场经济原则认真算帐。其结果，不但扩大了城市居民收入分配的差距，而且扩大了城乡居民收入分配的差距。如果住房商品化改革的有关政策，特别是其中的价格政策保持不变，那么，可以预期，随着住房改革的进一步推进，还将进一步扩大收入分配上的差距。
至于体制变迁中的无序因素对收入分配的效应，是最不容易调查清楚的问题，也是引起社会上强烈反响的问题。在无序因素中，特别引人注目的是寻租活动。一般都认为，租金的分布是极不平衡的。因此，说寻租活动扩大了收入的差距并且是形成高收入阶层的重要因素，应该是没有什么疑问的。
内部人控制也是体制变迁中一个重要的无序因素。在体制转轨的过程中，对公有资产的集中控制逐步放松，各部门、各地方和各企业都有了对公有资产的控制权。对公有资产占有量的差别所造成的利益往往通过内部人控制而转化为本部门、本地区和本单位乃至有关个人的利益。这部分利益的分配很不透明，也很不均等。国有资产的大量流失都同内部人控制有关。
体制转轨过程中的各种垄断行为，包括部门垄断、行业垄断等，也是造成收入分配不平等增加的原因。通过垄断行为获取暴利被有的经济学家称之为比寻租活动更为严重的造租活动。至于腐败所造成的分配不均，特别是权钱交易所造成的分配不均，更是人们所深恶痛绝但又是很难调查清楚的因素。
从上述分析可以看出，并不是体制变迁的所有因素都扩大了收入分配的差距。相反，上述有序变化中的若干因素还缩小了收入分配的差距。在分析收入差距的扩大同经济改革或体制变迁的关系时，有两种倾向需要防止。一种是把收入差距的扩大以及出现的问题都简单地归罪于经济改革本身；另一种是把收入差距的扩大简单地归结为经济改革所应该付出的代价。对于收入差距的扩大，应该分为三个不同层次来对待：第一层次是属于有利于提高效率的激励部分，这部分是属于克服平均主义的成果，从而应该加以肯定。第二层次是属于经济改革所必须付出的代价。例如，中国的改革只能采取双轨过渡的渐进方式，从而必然会出现利用双轨进行“寻租”等活动。在一定限度内，这可以说是改革所应付出的代价。（注：世界银行的报告对中国收入差距的扩大是这样分析的：“将工资、收入和财富的差距扩大到一定的程度是转轨的必要的组成部分，因为让市场决定工资会创造出高效率的激励因素，而这种激励因素对于成功的改革是至关重要的”《世界银行发展报告（1996）》：《从计划到市场》，中国财政经济出版社1996年版，第68页。）我认为，这一分析指的主要是第一个层次的情况，最多再加上第二个层次的情况。）第三层次是属于过高的代价，或者说是属于不应该付的部分，或应该防止和避免的部分。当然，第二层次同第三层次之间的界限是不容易分清的，特别是难以量化。但从理论上讲是能成立的。
3.经济政策及其变化
除了上述经济增长和体制变迁以外，经济政策及其变化对收入分配的效应也是不可忽视的。在这里，着重分析一下经济政策同城乡收入差距的关系。从国际经验来看，发展中国家在从二元经济向现代经济转换的过程中，城乡差距呈逐步缩小的趋势。从我国自身的经验来看，农村工业化的进展，主要表现为农村非农产业的快速发展，起的是缩小城乡收入差距的作用。至于体制变迁的因素，其中有序部分往往起缩小差距的作用，而无序部分则很难在国家统计局和经济所课题组的抽样调查中得到反映。因此，也很难说上述数据中所反映出来的城乡居民收入差距的扩大主要是由经济改革或体制变迁的因素所引起的。城乡收入差距的这种扩大，在相当大的程度上同原有体制下的“政策惯性”有着密切的关系。长期存在的城乡分割是原有体制下的一种政策产物。农产品的低价收购政策、对农民的税收政策、对农民的税外负担政策、对城市居民的福利补贴政策、限制农民进城政策，都是原有政策的重要组成部分。改革以来，这些政策有所松动和改变，但离根本性改变尚有距离。80年代初期和1995年以来大幅度提高农产品收购价格的政策有力地缩小了城乡收入的差距，这从另一个角度说明了政策因素对城乡收入差距的重要作用。
三、改进收入分配的途径
改进收入分配可以采取以下一些途径。
1.抓住改革和发展两个环节
收入分配中的许多问题是同转型期的复杂性联系在一起的，许多不正常收入乃至非法收入都同转型期的种种无序状态有关。像利用价格双轨制的寻租活动所获取的暴利，利用部门、行业垄断的造租活动所获取的暴利，利用内部人控制对产权不清晰的国有资产的侵蚀乃至侵吞，都同转型期的无序状态有关。只有深化改革，积极推动社会主义市场经济秩序的建立和完善，才能从根子上解决转型期的无序状态所带来的问题。这可以说是改进收入分配状况的一个大思路。
另外，计划经济时代遗留下来的一些隐形收入的不平等，也只能通过深化改革来解决。特别像住房和公车使用上的实物分配体制（供给制）所造成的不平等，都只能通过市场化改革来解决。应该说，这方面的改革任务也是相当繁重的。原因有二：第一，实物分配所涉及的面较广，其中有的项目如住房所占的比重还较大；第二，随着经济的发展，通过这种体制分配的实物是有增量的，其中有的项目如公车使用的增量还比较大。按照世界银行的计算，如果把实物收入都包括在内，我国城市居民的实际收入比官方公布的水平要高的多。其中，1990年要高出78％；1995年要高出72％。在高出的收入中，住房占了大头，大约为60％。实物收入的货币化、市场化是改革的方向，但改革起来要涉及到许多人的既得利益，难度比较大。
发展是硬道理。只有经济发展了，“馅饼”做大了，才能为公平分配和减轻贫困打下牢固的物质基础。从我国目前的情况来看，特别要重视农村经济的发展和西部的大开发。只有加速农村经济的发展，加速从二元经济向现代经济的转换，才能为缩小城乡收入差别创造必要的条件。西部大开发对缩小地区收入差别的积极意义更是显而易见的。
2.发挥政府在收入再分配上的功能
实行市场经济要发挥政府的有效功能。简而言之，市场能管的政府就不要管，市场管不了的，或者说，在市场失灵的地方，政府就必须管起来。
政府在收入再分配上的功能主要是通过税收和转移支付这两个途径来实现的。税收的主要对象是高收入群体，转移支付的主要对象是低收入群体。政府通过这两个手段进行的收入再分配，发挥的是缩小收入差距的功能，通俗地说，就是“抽肥补瘦”的作用。税收调节的功能是非常重要的。特别是其中的个人所得税，对调节高收入阶层和低收入阶层之间的差距起着重要的作用。个人所得税一般都有起征点和免税额，收入在起征点以下的人可以免交所得税；个人所得税一般还实行累进税率而不是比例税率，即收入越高的人所缴纳的税就越多。我国在利用个人所得税进行收入差距的调节可以说还刚刚起步，今后在这方面还大有文章可做。在建立和健全市场经济体系的过程中，首先必须增强我国公民的纳税意识。
其次是要提高收入的透明度。由于我国现阶段还处在体制转型之中，提高收入的透明度也有一个过程；相应地，发挥税收调节的功能也有一个过程。例如，实物收入的货币化是提高收入透明度的一个重要方面，但进展起来并不那么容易。又如，实行银行存款实名制也是提高收入透明度和加强税收征管的一个重要前提，但实名制还刚刚起步，很不完备。在这种情况下，税收调节功能的发挥也有局限性。就以利息税来说，由于存款实名制还不完备，我国目前还只能实行比例税率，而不是累进税率，即对所有的存款都征收20％的利息税。应该说，这种征收办法也是不完备的，具有过渡性。因为这种办法不能起缩小贫富差距的作用。试想，如果在同一时期，某甲获得利息收入10000元， 某乙获得利息收入1000元。两者税前收入的比例为10∶1。缴纳20％的利息税以后， 甲的税后利息收入为8000元，乙的为800元。 两者税后收入的比例仍然是10∶1。他们的利息收入差距在税前和税后没有变化。可见， 要发挥税收的调节功能，就必须在提高收入透明度的基础上向累进制的方向发展。
转移支付是政府在收入再分配上的另一个重要功能，其目的是提高低收入群体的收入水平。转移支付主要包括两个方面，即地区之间的转移支付和阶层之间的转移支付。就我国目前来说，地区之间的转移支付主要是东部地区向西部地区的转移支付。这种转移支付可以由中央政府直接进行，比如更高比例的财政收入返还，拨专款兴修对当地发展有重要作用的工程等；也可以是在中央政府的宏观调控下由地方和企业来进行，如“一帮一”工程。阶层之间的转移支付主要通过各种福利和补贴来进行；为了促进经济增长和提高效率，在条件许可的情况下，也可以通过以工代赈的方式来进行。原则上说，通过税收和转移支付的调节，即通过收入的再分配，应该缩小收入的差距。但在计划经济时代，对农村实行的是净税收的政策，对城市实行的则是净福利、净补贴的政策，被人们称之为逆调节的政策，其结果是扩大了收入的差距。这种状况，在转型期已经有所改善，但要使这两种手段进入市场经济下宏观调控的正常轨道，则还需要作进一步的努力。这里特别需要注意的是必须把这两个手段联系起来运用，而不能顾此失彼。例如，对某一高收入群体实行累进的所得税，本来是为了缩小收入差距，但如果同时对这一群体实行高福利和高补贴，就会使所得税变成负所得税，失去了原来的意义。
3.改进宏观经济政策对收入分配的影响
如果说，上述税收和转移支付的调节是对初次分配的结果所进行的宏观调节的话，那么，从更加宏观的意义上来考察，还有对分配结果产生以前的调节，即对分配起点和分配过程的调节。现仅以劳动这一生产要素为例来进行考察。
在当今的时代，劳动这一生产要素在参与收入分配中的作用，已经不再单纯地取决于劳动的数量，而是更重要地取决于劳动的质量。而劳动质量的提高又在很大的程度上取决于教育。因此，改善低收入人群的教育状况，就成为在结果上缩小收入差距的一个重要前提。换言之，通过改善教育，可以使人们在人力资本的差距上有所缩小，从而为人们取得比较平等的收入结果创造一个比较平等的起点。
就劳动这一要素来说，所谓分配过程的调节，就是要逐步消除劳动力流动的种种障碍，促进劳动力的流动，为人们在参与收入的创造和分配的过程中有一个比较平等的机会。改革开放以来的事实已经证明，劳动力流动，特别是城乡之间劳动力的流动，已经在缩小收入差距上起了显著的作用。当然也应该看到，计划经济时代对劳动力流动严格限制所造成的原有格局，并不是短期内就能改变的。阻碍劳动力流动的制度性障碍，如户籍制度、福利制度、住房制度、用工制度等障碍，虽然在迄今为止的改革中已经解除了很多，但离市场经济的要求还相差甚远。因此，培育和健全劳动力市场，特别是城乡之间可以自由流动的劳动力市场，仍然是今后宏观经济政策的一个重要方面。
宏观经济政策还应该通过促进产业结构的转换来改进收入分配的状况。如前所说，缩小城乡收入差距是摆在我们面前的一项历史任务。但是，在提高农民收入的各种途径中，已经没有留下多少空间。例如，我国农产品的价格大体上已同国际市场价格持平或略高于国际市场价格，今后很难再通过提高价格的办法来提高农民的收入。再如，提高农产品单位面积产量是增加农民收入的另一重要途径；随着科学技术的进步和高产优质农业的发展，这方面的潜力还是存在的。不过，同世界各国相比，我国农业的单产并不低，因此，这方面的潜力应该说也不是很大。所以，在今后的长时期内，提高农民收入的根本途径是加速产业结构的转换，积极发展第二、第三产业，努力推动劳动力从第一产业向第二产业，特别是向第三产业的转移。
宏观经济政策还应该有利于中收入阶层的形成和壮大。重视中收入阶层的形成和壮大，应该是我们上述“先富带后富”等原则以及“抽肥补瘦”等政策的必然伴侣和结果。对先富起来的人中的高收入阶层实行累进税，对低收入阶层通过福利和补贴等实行转移支付，特别是对生活在贫困线以下的人实行扶贫措施，都有利于中收入阶层的形成和壮大。不过，对这个问题还应该提高到战略的高度来认识。因为，它不仅涉及到人们之间经济利益关系的谐调，而且还涉及到整个社会和政治的稳定。看来，一个两头小、中间大的收入结构应该是我们长期的政策目标。
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