运用财政贴息手段应注意的若干问题，本文主要内容关键词为：应注意论文,若干问题论文,手段论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政贴息是指国家或地区的财政部门在一定时期内为实现财政政策目标而由预算安排的对某些特定贷款所给予的一定利息补贴。它具有政策性融资的杠杆功能，对国民经济能够发挥拉动社会投资，引导资金流向，分散财政投资风险的宏观调控作用。由于财政贴息内在的作用机理，合理利用财政贴息，可以发挥其优势作用，若使用不当，则会带来消极后果。根据近几年的财政实践情况，本文对运用财政贴息应注意的若干问题作一探讨。
一、坚持财政贴息的政策和效益的一致性
贴息就其本质而言是财政补贴，但由于它的补贴客体是项目贷款而不是项目本身，因而也就具有了政策性融资的功能，带有财政信用的性质。从财政补贴角度看，财政贴息首先考虑的是项目的公共性与社会效益，而较少考虑项目是否具有经济效益。比如纺织行业压锭转产，考虑到下岗纺织工人的就业，政府理应建立行业退出补贴机制，以保社会安定，作为政策扶持的相应措施，财政对由产业组织调整引起的该转产项目贷款，应予以贴息。但从效率角度看，财政贴息除了政策性补贴这一功能外，更主要的还在于它吸引社会资金，合理引导社会资金流向，优化产业结构的功能作用。且后者作用范围更广、力度更大、更持久。对于纺织行业由压锭引起的转产项目，不见得都是市场前景好、符合产业发展方向的科技附加值高、经济效益可观的项目，因而没必要给予贴息。若对行业退出转产项目不加选择，不分优劣一律给予财政贴息，则很可能会造成新的产业分布不合理，到时又要花大力气进行调整，这种情况在我国建设史上并不鲜见。再说，贴息是以还本付息（部分利息）为前提的，一旦贴息所选项目经济效益不佳，不能归还银行的项目贷款，则这笔政策性贷款的还贷压力，最后很可能还是会转嫁到财政身上。
作为政府补贴手段，贴息是财政一般分配行为的一部分，以公平和稳定为目标，强调项目的公共性和社会效益。作为财政融资的信用手段，贴息是一般财政分配的补充，目的是为了纠正市场配置失误，引导社会资源合理流动以满足政府实施宏观调控政策需要，其活动范围可以进入市场配置领域因而更强调效率。如何将贴息的这两种特性融为一体，达到政策和效益的统一？笔者认为：首先，在贴息项目的选取上，既要体现国家的宏观经济政策导向，符合产业发展方向，又能够实现政府的某种政策目的，使贴息资金真正起到引导社会投资资金流向，优化产业结构的融资杠杆作用，保证项目的政策性；其次，对贴息项目要加强选项、可行性论证和科学决策，提高财政贴息的支出效益。对符合财政贴息政策要求的新建或技改项目，在具体选择和评审上，财政可以联合银行、相应的产业部门或其他有相关部门共同进行立项考察，坚持集体审议、专家咨询论证，对项目的市场前景，项目产生效益后的还贷能力，项目承担企业的经营、管理状况等应详尽地了解，以作出科学决策，实现社会效益与经济效益的最大化。
二、充分利用财政贴息融资支出乘数对经济的影响，合理安排贴息规模
经济发展具有周期性。由于财政贴息自身具有引致社会投资扩张的融资支出乘数作用，财政贴息对经济增长周期的不同阶段会产生不同的影响作用。在经济膨胀阶段，社会投资需求十分旺盛，往往超出投资品的供给，引发通货膨胀。此时，政府的政策目标不是鼓励投资，而是抑制投资需求，降低通货膨胀率。如果此时财政贴息融资支出乘数过高，那么就是少量的贴息资金也会加剧经济总量的不平衡，引发更为猛烈的通货膨胀，从而对经济发展带来负面影响。反之，在经济萎缩阶段，财政贴息资金在融资支出乘数的作用下，会吸引几十倍于自身的社会游资进行投资，从而达到扩大投资需求，促进经济增长的目的。浙江省近年运用了6亿多元的财政贴息资金，引致了约200亿元的社会资金投入，贴息融资支出乘数达到30倍以上。使浙江省经济近年保持了持续增长。因此，应充分认识财政贴息融资支出乘数对经济的影响，合理安排贴息规模。
所谓贴息融资支出乘数，是指社会投资的变化与带来这种变化的财政贴息的变化的比率。其公式如下：
贴息贷款变动
贴息融资支出乘数＝────────
贴息支出变动
若用△g表示贴息支出变动，△d表示贴息贷款变动，△t 表示贴息率变动，kg表示贴息融资支出乘数，则
△d 1
kg＝───＝───
△g △r
由公式可知，决定融资支出乘数大小的直接因素有三个：一是贴息率，它与贴息融资支出乘数成反比。贴息率越高，在贴息资金总量不变的情况下，贴息融资支出乘数越小，对经济的影响作用也就越小，反之就越大；二是贴息规模，它与贴息融资支出乘数成正比。贴息规模越大，在贴息率不变的情况下，能带动的财政贴息贷款规模就越大，融资支出乘数也相应增大，反之就越小；三是贴息带动的社会投资量，它与贴息融资支出乘数成正比。在贴息率和贴息规模不变的情况下，贴息能吸引到多少社会游资，则取决于市场利率。市场利率高，投资成本大，贴息对投资者的吸引力就增大，能带动的社会游资就多，反之就少。当市场利率为零时，已无息可贴，此时融资支出乘数为零。因此在应用贴息手段时，应考虑贴息融资支出乘数在不同经济背景下的不同作用，结合市场利率来合理选择不同的贴息率，科学地确定贴息规模。具体地说，在经济膨胀阶段，政府为抑制需求而提高利率的情况下，应选用较低的贴息率，缩小贴息规模甚至取消贴息以减小或消除贴息融资支出乘数对经济的负面影响；反之，在经济萎缩阶段，则应扩大贴息规模，适当提高贴息率，以吸引大量社会资金流入重点建设项目和国家急需发展的产业，直接增加社会需求，以发挥贴息融资支出对经济扩张的乘数效应，促进经济的复苏和增长。
目前，我国财政贴息杠杆尚未充分发挥作用，究其原因是我国财政对经济的宏观调控还未完全由直接转向间接，在财力安排上每年用于财政贴息的资金规模太小，贴息融资支出乘数对经济增长的影响有限。因此，我们必须积极正确地运用财政贴息政策的有关变量手段，结合经济周期性波动特点来科学合理的安排贴息规模。
三、科学确定财政贴息资金的投向投量
贴息的作用点最终落在需求和供给两个方面。财政贴息对需求的作用，主要体现在利用对投资项目贷款利息的补贴，吸引和拉动社会资金投资扩大投资需求；财政贴息对供给的作用则表现在利用对企业技改项目的贴息，增加企业生产能力，优化产品结构，扩大社会有效供给。贴息对需求和供给的作用具有同一性。即符合贴息的投资项目，必须符合产业政策目标，贴息在扩大投资需求的同时，也引导了社会资金的流向，从而引起产业结构的优化；而企业技改项目本身就是一种投资行为，贴息用于技改，同样会带来投资需求的增加。可见无论贴息投向需求还是供给，最终对这两方面都会发生影响，而且作用方向是同一的。因此，财政贴息实际上起着产业政策的信号作用。
但从短期看，一定时期可用于贴息的资金是有限的，在新增投资项目上贴息资金使用多了，则可用于存量结构调整的技改项目贴息量就会相应减少。如何处理这对矛盾，使资源达到最佳配置？从浙江省近年运用财政贴息的实践经验看，在财政贴息投向的确定上，既要考虑政府特定时期政策目标的实现，又要结合本地区财政、经济的实际状况。1998年浙江省运用的6亿多元贴息资金， 除了新兴的旅游产业和少数投资项目外，大部分投在了企业技改项目上。这是因为考虑到当年大部分新增投资项目属于公共性强的基础设施建设项目，自身还本能力极弱，不宜采用贴息；而浙江的电子信息、化工、医药、机械四大主导产业，原有的技术水平需要升级、新技术需要引进，水泥、棉纺、丝绸三大传统产业大量的落后设备需要更新的实际情况，故大部分的贴息投向了市场前景好、盈利能力强的企业技改项目。如省本级安排的2亿元贴息资金， 其中投向中小企业和高新技术企业1亿元， 主要用于企业技改和结构调整及城镇污水治理；投向省委、省政府确定的省重点技改、小化肥技改专项、省重点乡镇企业技改专项等项目1825万元；新增结构调整贴息5000万元中，用于四大主导产业贴息占83%；为扶持旅游事业发展安排贴息4000万元（注：1999年翁礼华在浙江省全省财政工作会议上的讲话。）。可见，浙江省根据本地区经济的特色，将贴息资金主要投向了机械、电子、化工、医药等浙江省主导产业及水泥、棉纺、丝绸传统行业的技术改造、技术引进和技术开发的重点项目，高新技术企业的高新技术开发、应用及产业化项目。这些贴息资金运用的结果是直接增加了社会需求，有力地推进了浙江的经济结构调整和优化，使浙江企业的产品科技含量和市场占有率进一步提高，中小企业增长贡献份额继续增大；传统产业改造和重组取得新的进展，国有纺织企业在全国率先扭转连续三年亏损的局面，全年赢利7000万元。浙江经济也因此在1998年比上年增长了10.1%（注：浙江年鉴（1999），浙江人民出版社。），比全国平均增长水平高出2.3个百分点。
此外，在贴息资金投向上，还应废除所有制歧视制度。在我国相当长时期内，私营企业往往只作为公有经济的补充而存在。在经济生活中很难与国有、集体和股份企业享受同等待遇，故一般的政策性优惠都享受不到。近段时期随着私营经济地位的提高，情况虽有改观，但长期形成的对私营经济歧视的思维定势，在具体工作中仍难以改变。我国目前可享受贴息的对象，就不包括私营经济，这对市场经济条件下同为市场主体的私营经济是很不公平的，而且无论在理论上还是实践上，都有悖于市场经济规则，不利于市场经济的发展和完善。因此，所有制性质不应成为贴息选项的政策内容。一个项目贷款，政府是否给予利息补贴，关键不在于所有制是公有还是私营，而在于该项目是否符合产业发展方向，是否具有极大的社会和经济效益，对保持国民经济持续稳定发展是否具有促进作用，以充分体现财政政策的公平与效率目标，有利于各经济主体在市场经济中的公平竞争。
确定了贴息资金的投向以后，在贴息资金的数量分配上，也应严格体现政策精神，区分轻重缓急、突出重点。对那些在行业发展中具有一定影响，其技改项目所产生的效益又能给企业带来示范效应，引导企业进行技改，从而由此带动整个行业技术升级的项目，贴息资金则应重点保证。
四、加强财政贴息管理 规范财政贴息行为
大规模运用财政贴息手段对宏观经济进行调控，在我国还是近两年的事情，在实际操作中，存在着很多不规范现象。
首先，在贴息资金的使用上，重点不突出，存在着“撒胡椒面”的倾向。“补短”曾经是我国财政主要的扶持目标，但经过多年的产业调整，目前某个行业或某个大类产业，在整体上仍处于“短缺”的状况已很少见，财政“补短”的扶持政策显然失去了主要扶持目标。在此情形下，由于财政贴息扶持对象涉及的行业较多，范围较广，加之信息不对称，工作人员很难了解各行各业各个项目的真实情况。工作人员为减少工作上的麻烦和矛盾，往往将贴息资金平均分配了事，使财政贴息失去了应有的引导作用。
其次，在贴息资金的管理上，存在着职能分解，分工不明的现象。无论是经济综合部门还是专业经济部门，都有参与财政贴息分配的强烈愿望，并且往往都从各自的角度和利益出发，以各种方式施加影响，使财政贴息无法作为一种调节经济的手段充分发挥其应有的作用。
再次，在贴息的具体操作中，缺乏监督机制，致使“寻租”现象不断。对投资者而言，享受贴息优惠可以降低项目建设成本，减轻还本付息压力，缩短投资成本回收期，增强市场竞争力。因而一些企业为了得到贴息，利用政策倾斜优势，靠勤跑、勤叫、勤打报告来搏取财政支持，而一旦贴息到手又停建、缓建或中途变更原贴息项目内容。更有甚者，有的企业为得到贴息，干脆与执行机构工作人员相互勾结，进行“钱权交易”，使有限的贴息资金得不到合理配置。
为规范贴息行为，避免和杜绝上述现象的发生，必须建立一套行之有效的规章制度，形成完整的管理监督体系。从管理角度看，一是建立从项目选择、项目的可行性研究到项目审批的规章制度，包括贴息项目的立项原则、程序和根据项目的不同层次确定不同的贴息率，减少工作上的随意性；二是建立项目建设跟踪制度，加强贴息资金使用过程中的监督，防止企业套取贴息，保证贴息项目保质保量完成；三是加强部门之间的协调，明确各职能部门的权责，以克服各职能部门责职不清，贴息资金被肢解使用的弊端。从监督角度看，一是加强审计力度，建立严密的内外部审计体系，二是建立、健全对于违规、寻租行为的惩戒，控制和减少寻租现象的发生；三是建立贴息各个环节上严格的责任制。通过层层审计、严格监控和责任制，确保贴息活动的制度化、规范化。
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