深化体制改革为农民持续增收注入新的活力，本文主要内容关键词为：体制改革论文,活力论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前我国农民收入增长缓慢，固然有多方面的原因，但计划经济体制遗留下来的体制性障碍，是最根本的原因。我国农村改革至今天，只有从体制上创新，才能取得新的突破。而深化体制改革，不仅涉及农村内部体制和机制问题，还涉及城乡关系的调整问题。这就决定新阶段的体制改革，是不能单项突进，必须综合配套，整体推进。
一、进一步向农业广度深度进军
20世纪90年代中期以来，我国农产品供求关系发生重大的变化。粮食等主要农产品由长期供给短缺转为总量基本平衡，丰年有余，由卖方市场转变为买方市场。这是我国农业发展新阶段的基本特征。随着城乡居民温饱问题的基本解决和收入水平的不断提高，用于食品支出的比重将逐步下降，食品消费结构将发生很大的变化。这使农产品供给的增长在受到资源约束的同时，越来越受到市场需求的约束。当前困扰我国农业发展的主要问题，已不再是农产品能不能生产出来，而是生产出来的农产品能不能卖掉，以及能不能卖个好价钱。连续多年的农产品价格低迷态势，给数量型农业敲响警钟。这意味着现阶段的农业必须从数量型转变为质量型。与此相联系，必须在保护和提高粮食综合生产能力的前提下，以市场为导向，按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，走精细化、集约化、产业化的道路，向农业发展的广度和深度进军，不断开拓农业增效增收的空间。要加快实施优势农产品区域布局规划，充分发挥各地比较优势，继续调整农业区域布局。要进一步加强农业标准化工作，完善农产品的检验检测、安全监测及质量认证体系，开展农业投入品强制性产品认证试点，扩大无公害食品、绿色食品、有机食品等优质农产品的生产和供应。
当农业还仅仅停留在初级产品生产，通常被视为一种效益低的弱质产业。但从产业的整体效益看，其综合经济效益并不低。只是在过去的计划经济体制下.它被分割为若干个环节，综合效益不能返还广大农民，导致这个基础环节效益低的状况愈来愈严重。这就必须走农业产业化经营的道路。农业产业化经营的关键，在于把现代化的大型工商企业引入农业开发领域，作为产业化的龙头、核心和推动力。简单地说，就是用工业化理念办农业，把农业再生产过程的产前、产中、产后诸环节联结成有机统一整体，实现种养加、产供销、贸工农一体化经营，并形成“利益共享、风险共担”的利益共同体。而平均利润是连结产业链内各构成主体的纽带，体现着农业产业化的本质特征。农业产业化就是使农业能够获得平均利润，唯有如此，农业才有可能成为独立的产业。农业产业化经营目的就在于把资本技术密集型生产活动（企业）与劳动密集型生产活动（基地）有机地结合起来，通过基地将分散的农户形成规模生产、实现规模效益。这不仅有利于带动农业现代化，还可以把加工、流通环节上的增值效益返还一部分给农民，促进农民收入的增加。
二、因势利导发展乡镇企业
我国农民增收难在很大程度上是由于就业结构的调整与产业结构调整不协调，即农业劳力所占的比重没能随着农业占GDP比重的下降而同步下降，因而导致农业劳动生产率和农业效益的低下。2003年，我国农业产值占GDP的比重已下降至14％，但农业劳动力仍然占全部劳动力的50％。这是我国农民增收困难最重要也是最基本的原因。当前解决“三农”问题和增加农民收入的方法很多，但始终无法回避由于农业人口过多而导致农业劳动力严重过剩、人均占有资源过少、农产品商品化需求不足而限制农民收入的增长，以及转移支付由于人口基数太大而形成的财政压力等。因此，关键在于加快农业劳动力向非农产业转移，以及以此带动农产品商品需求，促进农业结构调整。从增加非农业就业和农民人均资源占有量两个方面，来增加农民的收入。
发展乡镇企业是充分利用农村各种资源和生产要素，全面发展农村经济，拓展农村内部就业空间的重要途径。只要我国还处在社会主义初级阶段，只要“三农”问题还没有得到根本解决，只要城乡二元经济结构没有得到根本改变，乡镇企业的作用就是不可忽视的。2003年末，我国乡镇企业从业人员达13500万人，占农村劳动力比重超过28％。2003年乡镇企业支付劳动者报酬9000亿元，农民人均910元，占农民纯收入35％。浙江省是全国乡镇企业发展速度较快的省份。2003年。浙江省乡镇企业已吸纳农村劳动力的45.65％，农民从乡镇企业获得的工资收入已占人均纯收入的52％，乡镇企业创造的增加值占全省工业增加值的88.21％。20世纪80年代至90年代初期，我国乡镇企业之所以能够得到迅速发展，一个重要原因，就是在短缺经济条件下，乡镇企业依靠其所固有的体制和机制优势，赢得了迅速发展的空间。但是20世纪90年代中期以后，市场结构已由卖方市场转变为买方市场，乡镇企业的发展因此明显减缓。这就存在着一个如何推动乡镇企业产业结构升级和增长方式转变，调整乡镇企业发展战略和发展模式，加快技术进步，加快体制和机制创新，重点发展农产品加工业、服务业和劳动密集型产业。引导农村集体企业改制成股份制和股份合作制等混合所有制企业，鼓励有条件的乡镇企业建立现代企业制度。
三、改善农民进城条件
目前，我国农民收入构成中来自非农产业的比重已接近一半；工资收入比重已超过三分之一，对农民收入增长的贡献率达到60％多。来自非农产业和进城务工的收入已成为农民收入增长的主要来源。2000—2002年这3年，农民收入增量中有47.8％来自外出打工收入。2003年，河南省外出务工超过半年以上的就有1300多万人，其中向省外输出600多万人，占全省农村劳动力总数的28％左右，劳务收入总额约528亿元，占河南省农村非农收入的40％左右。2003年，全国在城市第三产业就业的农业户口就占57.6％，有些行业更高，如加工制造业占68.2％，建筑业占79.8％。农民进城是经济社会发展的必然要求。为了构筑农民持续增收的长效机制，客观上要求必须因势利导地改善农民进城就业的环境。
现在的问题，是如何为农民进城提供体制上的保证。目前我国农民进城仍然受到政策障碍和制度约束。从我国当前的经济发展水平和市场化条件，政府完全有可能通过政策的调整和制度的改革，逐步地加以解决。我们必须坚持以人为本的发展观，让进城农民与市民一样，享有同等的发展机会和发展条件。由于我国正处在社会转型时期，我国农民工群体与市民群体之间的制度性差别，已成为城市化进程中无法加以回避的、必须正视的和亟待解决的问题。确定我国城市比目标和评价城市化水平，不能简单地看在城市里生活着的人口数量，还要看他们的生存条件、生活质量和生活方式是否具有城市应有的水平。这就存在着如何把农民工逐渐转化为市民的过程。这个过程，就是构建身份同一、地位平等、权利一致的新市民制度的过程。新市民虽然不享受计划经济条件下的种种市民特权与待遇。但必须享有市场经济条件下一切正当的与社会经济发展水平相适应的市民权益和自由。
四、实行城乡统一税制
迄今我国所进行的农村税费改革，还没有考虑到目前农村所承受的多重负担。其中只有作为消费者支付的流转税与城市居民处于同等状态。我国农村税费改革如果仅仅将原来非法的收费并入正税（即农业税），是难以减轻农民负担的。即使通过改革使农民负担有所减轻，也大多是以减少农村公共产品供给（如削弱基础设施建设、减少义务教育费用、降低社会治安管理水准等）为代价的。而且当这些公共产品成为迫切需要时，地方政府必然通过巧立名目加税收费来解决。这种意义上的农村税费改革，并不可能从根本上解决农民负担过重的问题，要真正地减轻农民负担，除了使农民作为消费者与城市居民一样负担增值税等流转税以及所得税外，应当永久性地免除其他任何农业，农村税费，城乡应当实行统一税制。
最近，经国务院批准，财政部、农业部、国家税务总局三部门联合发出《关于2004年降低农业税税率和在部分粮食主产区进行免征农业税改革试点有关问题的通知》，指出：2004年在吉林、黑龙江两个粮食主产省先行免征农业税改革试点，河北、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川的11个粮食主产省（自治区）降低农业税税率3个百分点，并主要用于鼓励粮食生产：其余地区总体上降低农业税税率1个百分点。沿海及其他有条件的地区也可视地方财力情况进行免征农业税试点。实事求是地说，在我国目前两万多亿元的税收收入中，农业税收入是个“小头”。2003年我国农业四税（农牧业税、耕地占用税、农业特产税和契税）收入875.22亿元。在国家税收总量不断增加的前提下，降低农业税税率或免征农业税的条件逐渐成熟。在那些经济条件相对比较发达，农业税费所占的比重逐年下降，政府财政支出对农业税收基本上没有依赖性，免征或缓征农业税的条件是具备的，而对于许多中西部地区来说，农业税在地方财政收入中还有一定的位置，因此，这些地方还不具备马上实行免征农业税的条件。减轻农民税负、促进农民增收，单靠减免农业税是远远不够的，从根本上说，还需要不再让农民承担不该由农民承担的税费，加大中央财政转移支付力度，创造条件最终实现城乡税制统一，实现城乡经济社会协调发展的目标。对于我国月平均收入为200元的广大农民而言，减免农业税，不仅意味着实际经济负担的减轻，也意味着国民待遇的恢复。
五、加大农村公共财政投入
我国过去长期实行的城乡分割的“二元化”发展模式和体制，以及与此相联系的优先发展城市的倾斜型发展战略和政策，形成了城市与乡村不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度，和城乡有别的差异性公共产品供给体制和基本制度。这种不平等的公共产品供给制度主要表现在：城市所需要的公共产品是由政府财政包揽供给，所需的资金由财政预算安排，而农村所需要的公共产品政府提供很少，许多方面都要由农村基层负责提供，其费用支出主要由农村居民承担。再加上政府承担提供公共产品责任与界限不明确。即使是应当由政府提供的公共产品（如义务教育等），也未能得到保障和落实。我国农村公共产品有效供给不足，既严重地制约着农业和农村经济的发展，影响农民物质文化生活的改善，也是造成农民负担过重、收入增加难的重要原因。
农村公共产品是满足农民共同需要的具有非排他性和公益性的各类物质和服务产品。涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。具体包括：义务教育、计划生育、优抚救济、社会保障、社会治安、文化、卫生、体育等社会事业，供水、供电、道路等公共基础设施，生态环境建设，环境综合整治、防灾减灾、气象、公共科技资源与服务、病虫害防治、行政、法律和社区服务等。公共产品是市场机制失灵的一个重要领域。弥补市场失灵是政府的一个重要功能。政府财政的资源配置职能，最主要的是体现在公共产品的提供上，而且在市场经济条件下，政府财政所涉及的许多问题。都与公共产品有关。在市场经济条件下，公共财政对经济的影响作用主要表现在公共支出上。政府干预、调节经济职能主要是通过公共支出来实现的。可以这样说，公共支出的规模反映着政府介入经济社会生活的广度和深度，也反映公共财政在经济社会生活中的地位。我国目前正处在从计划经济向市场经济转变过程中。市场发育还不完善，政府职能还没有完全转换。导致农村公共产品经营同时具有两种缺陷，市场和政府作出的选择，是在不完善的市场和不完善的政府以及二者之间不尽完善的组合间的选择。再加上政府财政资金具有极强的城市偏好，乡村公共产品供给大部分由当地农民负担，政府投入很少。农村税费改革后，国家和地方政府实行财政包干，除农村电网改造等大型公共产品外，国家把农村公共产品供给的责任交给了县乡政府，而县乡政府因大量财政缺口而不能有效地提供。与此同时，我国目前尚缺乏规范的公共选择机制，农村公共产品大都是由各级政府自上而下决策供应，带有很强的指令性、主观性、统一性。往往导致公共产品的供应与需求的严重脱节。
农村公共产品的供给和消费水平，是衡量农村居民生活综合质量水平和现代化程度的主要指标。目前我国城乡居民生活方式、生活质量、生活水平的悬殊差别，在相当程度上是由于农村公共产品供给严重缺陷。已经严重制约我国农村居民生活综合质量的提高，以及严重制约着农业和农村经济的发展与农民收入的增加。为了建立促进农民收入持续增长长效机制，2004年中共中央一号文件明确指出：必须进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，增加财政对农业和农村发展的投入。2004年，中央财政将较大幅度增加用于“三农”的投入，增加额达300亿元左右，共1500亿元，主要用于增加农业基础设施建设、林业生态建设、农业科技进步、农民培训、农产品质量安全体系建设、粮食综合生产能力建设、农业灾害救助及扶贫，乃至减轻农民税收负担（可减轻农民负担118亿元），对粮食生产区农民的直接补贴（相当于100亿元）。
六、把改变土地用途的增值收益留给农民
20世纪90年代以来，随着我国城市化和工业化进程的加速，建设用地需求量急剧上升。从1997年到2003年的7年间，我国耕地从19.5亿亩锐减到18.5亿亩，而这一时期我国人口却增加7000万人。我国现行的土地批租制的巨大利益成为各级政府以各种名目“圈地”的制度性原因。批租一块土地政府就一次性地收取50至70年的土地收益，而给农民的补偿只有每亩一两万元甚至数千元。巨大的级差收益支撑起“经营城市”所需要的资金口据国土资源部统计，截至2000年底，全国累计收取土地出让金7300亿元。一些市、县的土地出让金收入已经占到当地财政收入的35％，有的竟然高达60％。据有关资料显示，土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约得60—70％，村级集体组织得25—30％，农民得到的少于10％。在巨大的利益驱动下，地方政府批地的规模越来越大。
20世纪80年代以来，我国出台了一系列保护耕地的政策法规。20世纪末，中央还提出要实行“世界上最严格的土地管理制度”。最近几年国土资源部下发的有关保护耕地的有关通知更是接连不断。然而，非法圈地却愈演愈烈。问题的实质在于，地方土地部门的官员的任免权掌握在地方政府手中，土地部门就更不敢违背地方政府圈地的意愿。地方政府大量征用农民的土地，补偿标准又由地方政府说了算，农民根本没有知情权、参与权、申诉权，更难以保护自己的土地。目前农村土地的集体所有，是一种不明晰的产权。以土地“集体产权”代理人身份出现的村、乡干部，则以极低补偿从农民手中大量征得土地，变成各类以开发为目的的商业用地。
我国农村土地征用制度改革的出发点，应是不得以牺牲农民利益追求发展。其基本精神是土地作为一种生产要素，要由市场来配置。要严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围，严格控制征地规模。公益性用地要实行征地价格听证会制度，完善征用办法、补偿标准和补偿机制。建立健全失地农民就业安置和基本生活保障制度，逐步建立起“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体新模式。经营性用地要退出政府征用范围，按市场原则运作，全面推行土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度。积极探索集体非农用地进入市场的途径和办法。让农民长期分享改变土地用途带来的增值收益。