走出去——我国境外加工贸易政策分析与思考，本文主要内容关键词为：走出去论文,境外论文,加工贸易论文,政策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国虽然已是对外贸易大国和发展中国家中利用外国直接投资最多的国家，但在对外投资方面还微不足道。根据外经贸部业务统计，截至1998年底，中国对外投资总额约为61.8亿美元（金融企业除外），仅占世界对外直接投资存量的0.15%，1999年这一数字接近70亿美元。即使按联合国贸易与发展会议提供的数据，中国对外直接投资为220 亿美元，在世界对外投资母国中居第21位，仅占世界投资存量的0.55%。
目前中国已在160多个国家和地区设立了大约5700家境外企业， 投资领域包括农业资源开发、生产加工、交通运输、医疗卫生、旅游餐饮、资讯服务等。按投资金额比例划分：贸易型投资占60.1%；资源开发型投资占19.4%；生产加工型占11.5%；交通运输占1.8%； 其他类型占6.3%。从1999年起，我国加大对生产领域对外投资的力度， 特别是通过一系列政策措施推动境外加工贸易的开展。据外经贸部业务统计，截至1999年底，我国开展的境外加工贸易项目共有151个， 中方投资约3.3亿美元，平均单项金额220万美元。其中，1999年新批准的境外加工贸易项目50个，中方总投资2.58亿美元；补办确认手续的境外加工贸易项目101个，中方总投资7500万美元。
政策框架
我国境外加工贸易的政策框架是从战略性的贸易政策角度来讨论对外直接投资，进而对其进行了规范和约束，因此，它是以贸易政策为核心。但由于所采取的带料出口加工装配这种形式的实质是对外投资，因此，它的各种配套政策必然受到贸易政策的制约，可以说是一种限制性的、有条件地鼓励对外投资的政策。确切地说是与对外投资有关的贸易措施，着眼点在于扩大出口，而不是定位于与贸易有关的对外投资措施。
从境外加工贸易鼓励政策本身来看，主要是涉及贸易或直接支持出口的措施。在资金鼓励政策方面，涉及出口贸易的政策有发放短期贷款，以支持这些产品的出口和生产；在外汇管理政策方面主要是适当延长境外加工贸易项目设备、技术、零配件、原材料的出口收汇核销期限；在出口退税方面，对境外加工贸易项下作为实物性投资的出境物资，实行全国统一的出口退税政策；在其他鼓励政策方面，涉及出口贸易的政策主要有：对开展境外加工贸易项目的国内生产企业优先赋予自营出口权；境外加工贸易项下出口设备、技术、零配件、原材料，如涉及出口许可证或配额，给予优先安排。
境外加工贸易鼓励政策框架中，真正涉及对外投资的政策主要有：对符合境外加工贸易业务条件的企业，银行可发放中长期贷款，主要用于境内采购建厂所需设备、技术以及设备安装等，期限1年以上； 对人民币中长期贷款和外汇贷款，可申请中央外贸发展基金给予贴息；开展境外加工贸易业务的企业可申请使用援外优惠贷款、援外合资合作项目基金；为鼓励扩大生产规模，允许境外加工贸易企业将获利后5 年内所获利润充实资本金；境外加工贸易企业项目免交利润保证金；对境外加工贸易项下出口的设备技术、零配件、原材料等，比照中长期出口信用保险的条件提供保险；拟为境外加工贸易项目、产品提供政治风险及境外商业风险保障；拟建立境外投资风险保障机制等。
在境外加工贸易政策框架中，从促进出口贸易发展的措施与促进对外直接投资措施的力度比较来看，显然前者大于后者；从境外加工贸易企业可获得的实际利益上看，涉及出口贸易的政策较为容易落实，如优先赋予自营进出口权，涉及出口许可证与配额的给予优先安排等。而涉及对外直接投资的政策落实起来则有较大难度，需要经过各有关部门，特别是银行的评估。由此可见，境外加工贸易政策框架被界定为与投资有关的贸易政策存在一定的局限性，在实际操作中政策效应被大打折扣。
障碍
现行政策实施过程中存在的问题主要有：
（一）对境外加工贸易企业认定范围掌握不够灵活 按照目前国家有关规定，境外加工贸易是指我国企业以现有技术、设备投资为主，在境外以加工装配形式，带动和扩大我国外贸出口的经贸合作方式。实际上，有些境外加工贸易项目可能并不需要以技术和设备进行投资，而是采取租赁厂房设备、合作生产、补偿贸易等形式。外商在我国从事加工贸易，有的也并没有建立企业，而只是签订加工贸易合同，利用我国企业为其搞加工。这些形式同样能够带动国内零部件和半成品出口。它们能否归入境外加工贸易范畴、享受有关政策，目前尚不明确。
（二）政策支持力度不够 已经出台的配套文件，对境外加工贸易企业在资金、外汇、出口退税等方面有一些鼓励措施，但力度还不够。例如，按《贷款通则》核定出口信贷额度，境外加工企业实际上没有得到什么优惠。一些企业反映，根据税务部门提出的管理办法，对境外加工料件出口退税要严于一般贸易。此外，中央外贸发展基金使用、境外投资风险保障等急需的政策，至今迟迟没有落实。
（三）审批手续过于繁杂 按现行境外加工贸易政策的规定，项目无论大小，都需要经过外经贸部和国家经贸委两条线审批，并最终获得《批准证书》。企业要获得外贸发展基金、进出口银行政策性贷款、援外优惠贷款、合资合作基金、汇出外汇、自营进出口权等方面的政策支持，都需要经过不同渠道层层申报，最后由这两个部委审核、批准。一些企业反映，全套手续办下来至少需要半年时间。一个几十万美元的项目，它所得到的政策优惠，可能刚刚抵偿层层报批所花的费用。还有企业反映，地方经贸委要求先搞外汇风险审查后立项，而外管局规定立项后审查，使企业无所适从。批准证书拿到手后，企业如果想得到政策性贷款，还要经过进出口银行的审查，又要再走一遍有关程序，无形中进一步增加了企业的负担。
（四）企业对国外有关政策、法律和投资环境知之甚少 不少企业想走出去，但是不知道从哪里能得到有关地区和国别市场的政策、法律和投资环境的资料。出国考察费用比较高，而且走马观花效果也不一定好。现有的一些网站（包括外经贸部官方网站）上查不到企业真正需要的信息。
（五）在一些热点市场可能出现国内企业一哄而上的局面 同出口中竞争秩序混乱的情况相似，境外加工贸易现在也出现了为争夺项目竞相压价的苗头。一些地方不管条件是否成熟，纷纷出国考察境外投资建厂项目；有的地方谈了几年的项目，被后去的国内同行企业以接受对方更为苛刻条件为代价抢走。目前对境外加工贸易还缺乏规范的协调管理办法，驻外经商参处鉴于人员和经费制约，很难进行有效的协调管理。
（六）一些国家对我出国人员有诸多限制，政策风险较大。
走出去
我国现行境外加工贸易的一系列政策措施对于我国企业走出去，以对外投资，特别是带料出口加工装配形式，深度开拓国际市场，参与经济全球化中的竞争起着十分重要的推动作用。但在实际实施与操作中也产生了一些问题，说明还有待进一步完善的必要。
（一）进一步完善境外加工贸易项目事前审批制度 在审批体制上，目前实际上有三个政府部门负责包括境外加工贸易在内的对外投资项目的审批，即外经贸部、国家经贸委和国家计委。1999年以来，国家推出的一系列鼓励措施，特别是对投资金额没有太大的限制，因此，在实施过程中，一些不应归为境外加工贸易类别的对外投资项目也有“搭车”或绕过某些部委的现象。因此，应由国家计委、国家经贸委、外经贸部、财政部、外汇管理局等有关部门共同组成联席会议，制定统一的对外投资审批程序和标准，以免互相“撞车”；对拟定中的“对外投资管理暂行条例”，应尽快修改完善并公布实施，在试行一段时间后，根据实践中反映出来的问题不断加以完善。
在境外加工贸易行业选择上，应当比照国内产业政策和我国吸收外商投资产业指导目录，划分为鼓励投资行业、一般投资行业和禁止投资行业三类。鼓励境外加工贸易的行业应是为克服出口障碍而进行的投资；对进入海外市场且预期有显著效果的投资；对出口带动作用较大的投资。确立禁止境外加工贸易的行业应为对我国经济可能造成重大不利影响的投资；可能对东道国产生重大不良影响的投资等。
境外加工贸易项目投资主体应区分为国有企业投资和民间企业投资，即将民营企业或私营企业、国内“三资企业”均纳入境外加工贸易投资主体的范围内，同等对待。对国有企业的境外加工贸易项目，应采取投资主体责任制和投资项目法人责任制。前者是对投资母体（母公司）对国有资产的海外转移、管理的责任约束，后者则是对境外加工贸易具体项目法人（子公司）对母公司投资进行具体运营，进而保值增值的责任约束。在这种双重责任制的共同（相互）约束下，可为大型国有企业的海外投资提供“快行道”，加快培育我国自己的跨国公司。当然，在从事境外加工贸易过程中，我国国有企业必须尽快建立起现代企业制度，否则将有可能发生一系列问题。对民间企业从事境外加工贸易项目的对外投资，应纳入政府管理的范畴，均应接受政府有关部门的审批或登记备案和管理。
确定具体的、量化的审批标准。由国家经贸委、外经贸部、财政部和国家进出口银行共同拟定企业综合评价表，通过量化指标进行客观评价，以防止在审批过程中的主观随意性。具体内容可通过一系列财务指标衡量，根据该评价表所得的分数，超过标准线（如大企业超过60分，中小企业超过50分）才有申请从事境外加工贸易项目的资格。与此同时，对超过100万美元以上（含100万美元）的境外加工贸易项目的对外投资，应限定一些必要条件，如必须是与我国建交国家；已与我国政府签订双边投资保护协定和避免双重征税协定；进出口银行对投资对象国信用风险评估应在一定级别以上等。
（二）进一步完善并加大资金、税收及保险等政策支持力度 在资金支持方面，鉴于目前中央外贸发展基金、援外优惠贷款和合资、合作项目基金等具有较强的政策性、保密性，在境外加工贸易企业实际申请使用上因其不甚透明，操作起来十分复杂，人为地增加了企业申请的难度。因此除继续保留上述中央外贸发展基金、援外优惠政策和合资合作项目基金以及对境外加工贸易项目支持外，应单独设立国家对外投资基金。该基金内应包括对外投资信贷基金和对外投资保险基金，专门用于支持和鼓励包括境外加工贸易项目在内的对外投资，基金的使用程序和方法应简明、扼要、规范、透明，便于有意进行对外投资的国内企业了解、申请和使用。
国家指定有关政策性银行或商业银行专门负责对外投资基金的具体使用。该基金对从事境外加工贸易的企业提供中长期贷款和短期贷款或贴息，对项目进行评估，按有关规定安排放款和回收等。在贷款对象选择上，应侧重有助于带动和增加我国出口的境外加工贸易项目；有助于开拓海外市场、能够赚取外汇的境外加工贸易项目及其它项目。在提供贷款条件上应适当放宽期限，程序上应符合规定并尽量方便企业申请和使用。
在开展境外加工贸易时，国内企业的境外投资本身就存在移动性障碍，进入海外市场后，若不顺利或遇不可抗力，则有可能被迫退出。这种退出也存在巨大障碍，甚至会使企业遭受重大损失，可见，境外加工贸易作为对外投资的一种方式，本身就孕育着巨大的风险。因此，在对境外加工贸易项目实施风险保障上，应借鉴一些国家的做法，设立专门的对外投资保险险种，以区别于一般意义上的出口信用保险。海外投资保险应是企业在进行海外投资之后，因发生非常风险难以收回投资时，为补偿投资者的损失而设立的保险。这里的非常风险主要应包括发生战争、内乱导致不能执行合同的政策性风险；企业经营者的海外投资被没收、征用造成的风险；东道国因外汇不足而限制外汇兑换、拖延付款以及限制进口造成的经济性风险。因此，应当考虑在时机成熟的时候，由政府作为这类投资担保的主体，成立对外投资担保机构。
（三）为企业创造对外投资安全环境 积极推进同有关国家商谈并签订投资保护协定。签订投资保护协定的目的在于保护我国对外投资者，使其免受因发生战争、没收、汇款限制等非常风险而带来的损失，促进同缔约国之间互利的投资合作。投资保护协定的主要内容包括：保障我国投资者与投资对象国企业享受同等待遇（国民待遇）、最惠国待遇（不低于第三国企业的待遇），禁止对我国投资者采取国有化及没收措施（如系不得已而采取了有关措施，必须赔偿所遭受的损失），赔偿因发生战争、政变、暴动等突发事件而造成的损失，保障投资本息和利润自由汇出，规定有关发生投资争端的解决程序等。
截至1999年底，我国已与88个国家签订了双边投资保护协定，约占同我国有贸易投资往来国家和地区的55%。也就是说，我国尚未与45%左右的国家和地区签订这种协定，这也严重制约了我国对外投资的顺利进行，应当抓紧推进这种双边协定的商签工作。
积极推进同有关国家商签避免双重征税协定。截至1999年底，我国已同61个国家正式签署避免双重征税协定（其中53个双边协定已经生效），约占同我国有贸易投资往来国家和地区的39%，其余61%的国家和地区尚未签订这种协定，这也不利于我国企业对外投资活动，境外加工贸易企业围绕作为东道国当地法人纳税等问题，发生各种摩擦的可能性很大，为简化对外投资的国际税收问题，减轻我国对外投资企业的负担，我国政府部门（国家税务总局）应把同有关国家签订避免双重征税作为重要课题来抓，以利于我国对外投资企业海外项目的顺利开展，推动对外直接投资。
利用多边投资担保机构公约的有关条款保护我国对外投资企业的利益。多边投资担保机构成立于1988年，目前有134个成员国， 中国是多边投资担保机构公约的缔约国，我国不仅要承担义务，也要享受权利。我国政府有关部门应积极引导我海外投资企业有效利用该机构及其条款规避风险。
（四）建立和完善境外加工贸易项目事后管理制度 我国现行境外加工贸易鼓励政策中，对境外加工贸易企业的事后管理只规定了要持批准证书办理境外加工贸易企业的年度审查，未经年审或年审不合格的将不再享受国家有关鼓励政策。事实上，这对于海外企业而言，起不到真正的约束作用。为保证境外加工贸易企业能够有效地管理和运用对外投资资产，引导投资主体的健全经营，防止国有资产及民间资产（包括外汇）的流失，有关部门必须建立起境外加工贸易项目事后管理的制度。
为保障境外加工贸易项目的健全经营，应建立外经贸部、财政部、进出口银行和驻外经商参处（室）联网检查制。上述机构均有权对境外加工贸易企业提交的报告是否属实、是否有非法转移国内资产行为和从事未经许可的投资项目或向第三国投资、会计账簿情况及境外加工贸易项目终结时的财产处理情况进行监督，对于经营不良的境外加工贸易项目有权采取必要措施，不准其进行再投资。
规定境外加工贸易项目应根据批准的条件，有义务以现金或实物形式回收投资本金、贷款、利润及技术服务费用等；对境外加工贸易项目进行结算时，应将分配所得的剩余资产及时回收至国内投资母体。境外加工贸易企业应向财政部及其他有关部门提交当年的投资实绩、经营实绩、利润分配、利润汇出、附带经济效果等报告。
对违规的境外加工贸易企业进行处罚。境外加工贸易企业如有违反有关外汇管理规定；无正当理由不回收对外投资盈利；不履行海外投资许可条件；对外投资后连续五年没有盈利回收实绩或无正当理由连续停业一年以上；境外加工贸易项目投产后连续五年亏损，致使投资本金被消化等，外经贸部应采取吊销其经营证书，取消其进出口经营权，有关部门将其列入不良企业名单，对项目法人追究经济责任等处罚措施。
（五）加强境外加工贸易企业服务体系建设 加强对境外投资企业的信息服务，借鉴国外的经验，设立独立的对外投资研究信息咨询中心（或对外投资研究所）。该中心应在外经贸部各地区司、驻外经商参处、中国贸促会及各进出口商会的指导、配合、协调下，专门收集、散发对外投资所需的各种信息；为对外投资提供咨询服务，包括介绍对外投资的投融资制度及审批程序，指导制定投资计划及投资合同，协助对东道国投资合作者的信用调查，协助编制对外投资立项建议书及可行性研究报告，对企业独自编制的项目建议书和可行性研究报告进行评估等。
充分调动各种进出口商会和行业协会的积极性，发挥其专业性强、联系面广、信息灵通的优势，在开展境外加工贸易的过程中起到行业协调和沟通的作用。各类商会协会在政府和企业之间起着桥梁和纽带的重要中介作用，它们在维护国家、行业、企业的利益，防止不正当竞争，保障正常的对外经济贸易秩序方面起着无可替代的作用。由于商会、协会专业性的特点，它们更能发挥对会员进行市场、价格等方面的协调、指导，提供信息、咨询服务的功能。在组织会员开拓国际市场、与国外同行建立联系方面，这些机构更具优势。
加快以中国银行为主的海外网点的建设，更好地为境外加工贸易企业服务。由于我国大多数境外加工贸易企业均处于起步阶段，在东道国市场上尚未真正立足，当地银行对我国企业了解不多，致使我国企业在当地融资困难重重，融资成本也大大高于当地企业。因此应以中国银行为主，其他银行积极参与，加快在我国开展境外加工贸易项目较多的国家和地区建立分支机构，为境外投资企业融资提供便利，特别是要采取多种方式对境外加工贸易企业给予流动资金的支持。
必须指出，境外加工贸易只是对外投资的一种形式，甚至可以说是初级形式，它是我国企业跨国经营，在国内配置资源的“浅层次一体化”的载体和实现形式。除这种形式外，还有发放许可证和缔结技术协议、组建战略联盟、证券投资、资源开发、合作制造等多种投资形式。随着我国对外投资的增加，各种形式的对外投资将愈来愈多，不仅涉及第一、第二产业，还涉及第三产业（服务业）各个领域。因此，迫切需要从各个方面对我国的对外投资进行进一步的深入研究，从体制创新的角度研究并设计适合我国国情的对外投资宏观管理体制和政策框架，并建立国有企业海外运营的微观机制，这样才能推动我国企业真正走出去，使之在国际市场的激烈竞争中立于不败之地，这不仅是我国企业的迫切需要，也是加快培育以中国为母国的跨国公司的需要。
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