浅析政府腐败的动因及对政府腐败的控制，本文主要内容关键词为：腐败论文,政府论文,动因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当人类进入文明社会，国家政权在社会中发挥着重要作用时，腐败现象就开始产生。国家政权作为一种工具，实现了社会的有序发展，这本来是人类文明的一大进步，然而，腐败现象成了文明社会这一伟大乐章中的一个很不和谐的音符，它总是把国家政权中最令人恶心的部分表现得淋漓尽致。直到今天腐败问题也是当今世界各国共同面临的一大难题。
腐败并不只是个人的行为，随着对腐败问题的深入研究和分析，一些学者提出了政府腐败的概念，本文着重分析政府腐败的各种推动因素和反推动因素，并提出一些对政府腐败控制的设想。
一、腐败及政府腐败
政府指国家政权机关。政府不只是一个抽象的存在，国家政权机关的运行基础是政府具有权力，而抽象的政府本身是无法实施这些权力的，政府的权力最终要落实到某个人或某些个人组成的集体身上，因此，政府必须是人组成的政府。政府权力的来源、政府权力在运行过程中必须遵守一定的法律规范，并且，政府的权力以一定机构的名义实施，这些法律规范和机构是国家意志的一种制度的表现。因此政府作为一个整体出现在国家政治生活中时其表现形式是一种制度，而政府在现实生活中运作时，表现为组成政府并行使权力的人。所以政府具有双重性质，政府首先是一组人组成的政府，其次是作为一种机构、制度的政府。“这需要把作为一组人的政府和作为一种制度的政府区别开来。前者称为‘人合政府’，它指统治国家的政治官员；后者称为‘制度政府’，它指这些政治官员用以统治国家并且只在他们任职期间才可以控制的机构。”（注：朱锡平：《腐败行为的形成机理和反腐败》，载《宁夏大学学报，社科版》，1997（2）。 ）本文所研究的政府指“人合政府”，即作为一组人的政府。
腐败一词，原指事物的腐烂或者变质。当这个词被用到政治生活和经济生活中以后，就产生了许多理解。塞缪尔.P.亨廷顿认为：“腐败是政府官员违背公约的准则以谋取私利的行为。”（注：塞缪尔.P.亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，上海译文出版社，1989。）我国学者认为，腐败的“本质是以公共权力为资本，背离公共利益目标，为个人或集团谋取物质利益与非物质利益，简而言之，以公权谋私利。”（注：赵立波：《公共权力流失与权力腐败》，载《中国行政管理》，1996（11）。）“用经济学语言讲，腐败乃某组织体系中的行为主体通过自己的行为（合法和非合法的）使国民收入发生了有利于自己的转移，而这种转移不是法律所规定的。”（注：朱锡平：《腐败行为的形成机理和反腐败》，载《宁夏大学学报，社科版》，1997（2）。 ）学者们对腐败的以上理解对我们研究腐败问题有很多启发。我们认为，腐败指一个组织体系中拥有公共权力资源的行为主体为了满足个人愿望，并且这种愿望背离公共利益目标，而对公共角色和公共权力资源的滥用，这种滥用可以根据构成一个社会的公共社会体系的法律或社会准则来判定。
拥有公共权力资源的主体是唯一可以实施腐败行为的主体，它可以是单个的政府官员，也可以是一个集体，因为集体也有自身的特殊利益，也可能有腐败的动机。根据腐败主体的不同，腐败可初步分为个人腐败和集体腐败；根据集体的不同类型，可将腐败分为“政府腐败”和“企事业单位腐败”等，政府腐败是本文研究的主要内容。
根据以上分析得出：政府腐败是指人合政府为了满足自己的愿望，并且这个愿望背离公共利益目标，而对政府角色和政府权力资源的滥用，这种滥用可以根据构成一个社会的公共社会体系的有关政府角色、职权规定的法律规定和社会准则来判定。
在现实生活中，政府腐败的表现形式是多种多样的，主要有以下几种类型：其一，政府税收或国民收入等被一些政府成员私人占有。例如：虚报瞒产，少交税收；公款旅游、公款个人消费，豪华办公设施等，集体截留（小金库、账外账）；其二，政府巧立名目，增加收入。例如：集体倒卖（政府批文，重要资源，土地批租，房地产交易等）；集体设租（乱收费，乱摊派，乱罚款）。其三，政府或明或暗地进入市场，利用权力在特殊领域创造收入。例如：集体走私（直接或默许当地的走私行为，利益均沾，分肥制）；默许不法经营存在、地方保护主义，以增加收入等。其四，欺下瞒上，应付检查。无论那种类型的腐败，都损害政府权威，影响政府作用的发挥，对社会发展不利。
政府腐败有程度的不同，这是因为影响政府腐败的各种因素不同。本文将影响政府腐败的因素分为推动力量：政府的规模、政府的合法收入与职责；反推动力量：法律监督和群众监督、新闻监督。我们在对这些问题进行分析的基础上提出一些对政府腐败进行控制的措施和建议。
二、政府腐败的推动因素
政府腐败的推动因素指在其它影响政府腐败的因素不变的情况下，这些因素作用的加强会使政府腐败程度加重的因素，这些因素是多种多样的，在这里，主要讨论两个因素：政府规模、政府收入与政府完成自己职责的开支的差距。
（一）政府规模
政府与其它组织机构一样，它的运转要花大量的财力和物力。政府合法的行政支出包括政府机构的日常支出（工资额、办公经费）和资本性支出（购买小汽车、修建办公楼等）。平均工资处于一定水平时，工资的支出随人员规模的增加而增加。随着人员规模的增加，小汽车的数量、办公楼的数量也相应增加，这才能保证正常办公。每个人要具有一定数量的办公经费才能正常工作，因此，人员规模的扩大，办公经费也得增加。所以，政府的日常支出与资本性支出随着政府人员规模的增大而增加，在其它情况不变的情况下，政府的日常支出与资本性支出随着政府人员规模的减少而减少。
社会处于特定时期，政府的管理水平也处于一定的高度。随着政府人员规模的扩大，政府人员间的关系也将越来越复杂，协调人际关系、对人的管理也将变得越来越困难，再加上管理跨度的限制，这样，要么增加管理者的负担，要么增加管理协调人员，如果承认个人的合理权益，就不应该加重管理者负担，而应增加管理协调人员，这必然导致政府管理成本增加。随着政府规模的扩大，要避免政府权力被滥用，就必须增加监督机构和人员，这样，必然导致监督成本增加。
综上所述，政府的行政开支是随政府规模的增加而增加的，假设政府的所有收入合法（这里的收入合法特指政府总收入中法律允许作为行政开支的部分），将出现以下情况：政府的收入是合法的，则政府在某个时期的收入是一定的，如果政府的收入大于当前政府规模状态下的开支，则政府收入将有剩余，这样，政府将能正常运转；如果当前政府规模状态下的开支与政府收入相等，则收入将无剩余，政府将不能再做一些公益事业，不过不影响政府官员的正常待遇（工资、福利等）；如果当前政府规模状态下的正常开支超过了政府收入，解决的方法有三种：一、裁减人员，减少开支，这样将影响部分政府官员的利益。二、降低每个政府官员的待遇，这种方法与保护政府官员的正当利益这个原则相违背，作为政府官员，他们自然不会作出有损于自己的决定。三、减少合理的公共事业开支以用作政府本身的支出。根据政府腐败的定义，这本身就是一种腐败行为。因为前两种方法都不利于政府官员，所以，第三种方法自然成了首选，而政府开支与其收入的矛盾越突出，公共事业开支被转作政府本身支出的情况就越突出。即，政府规模越大，政府开支越大，对政府腐败的推动作用就越明显。然而，政府的手段不会仅仅限于转移公共事业开支，政府还会从政府收入上想办法。因为政府具有强制权力，因而就可能制定出一些收费政策，对社会公众进行收费，或者以政府的名义，设置一些标准，对商品、个人等发给一些资格证、许可证等，从中收取费用，名曰规范市场，实质是一种乱收费。所以，政府开支越大，它进行非法创收或乱收费的动力就越大，就越容易增加政府腐败程度。
（二）政府收入与政府完成自己职责的开支的差距
政府是进行公共建设和公共管理的主体，公共建设和公共管理的受益者是政府辖区内的公民，公共建设和公共管理所需的费用，从理论上讲，来源于政府税收和一些合理的行政收费。假设政府的所有公共建设和公共管理对公民都是有益的，即暂不考虑那些侵犯公民人身自由或影响经济正常运行的政府行为。任何一项公共建设都要花费资金，而对公共建设的要求，从理论上讲，是无法达到完全满足的，因为人们永远都会要求有更好的教育、更方便的交通设施、通讯设施等等。所以，政府只能选择重点的公共建设项目。然而，政府的行为并非完全自由，它可能受上级政府的影响，例如，上级政府举行公共建设方面的评比等，会增加政府公共建设的动力，公众也要求政府部门在公共建设方面尽量满足自己，这也会增加政府进行公共建设的动力。所以，上级政府的压力，公众的要求会推动政府在公共建设方面增加自己的职责。而且，政府还肩负着执行上级政府政策的责任，这都要增加政府负担。所以，政府只能在以下两者中进行选择：一是尽量满足公众和上级，承担尽量多的职责。二是根据自己能支配的合法财力完成力所能及的职责。为了有利于政府，第二种方法不可取，因而，政府承担尽量多的工作，还会承担政府主观认为有利于公众，实际上有碍于公众生产生活的工作，政府的职责就更多，从而加重了政府负担。所以政府要取悦于公众和上级，必然会增加自己的工作职责，从而增加公共建设和公共管理开支。
政府的合法收入不变，当政府所负职责的费用恰与收入相同时，政府办事将小心计算；当为了完成其职责所花的费用大于合法收入时政府要么减少其工作量，这将有损于它在上级政府和公众中的形象，要么想其它办法，增加收入。例如，把一些费用摊派给公众或其它组织。所以，政府的职责超过了其合法收入支持的范围时，其职责越多，政府获取非法收入的动机就越强。政府职责越多，越增强政府腐败的动力。当前我国屡禁不止的乱收费、乱摊派、乱罚款，原因盖出于此。
三、政府腐败的反推动因素
政府腐败的反推动因素指随着这种因素作用的加强，其它因素不变的情况下，政府腐败程度会随之而下降的因素，这些因素主要有：法律监督，公众监督，新闻舆论监督等。
（一）法律监督
政府的行为是否为腐败行为，法律对这种行为的确认非常重要。如果法律缺少了对腐败行为的具体规定，法律在处理腐败案件时就无法可依，法律对腐败行为的规定过于狭窄，将使许多从社会准则看来是腐败的行为在法律上没有依据，从而使法律不能在反腐败过程中发挥较大的作用。所以，法律对腐败行为的判定越周密，越有利于法律在监督政府的过程中发挥作用，这样，政府的腐败行为被法律确认的机会就越大。当某一行为被确认为腐败行为后，法律有关惩处的规定也非常重要。我们知道，随着受惩罚概率的增加和法律惩处力度的加大，政府腐败的程度也将降低。所以，政府腐败程度将随着法律对腐败的判定的周密程度和法律惩处的严厉程度增加而降低。
无论法律多么严密，惩处多么厉害，如果司法机构没有能力或因某些原因不敢执行法律，法律监督也是一个画饼。法律腐败的判定和惩罚的规定只是法律在反腐败过程中的一种理想的规定，只有司法机关的司法能力不断提高，才能逐步达到这个理想。在法律规范和惩罚力度不变的情况下，司法机关加强自己的执法能力，给政府腐败行为的压力增大，这表现为腐败行为受惩罚的概率和法律惩处力度的具体增加。所以，政府腐败程度将随司法机构的执法能力的增强而降低。
（二）公众监督
政府腐败直接危害公共利益，肯定会遭到公众的反对，公众除了通过自己的代表（人大代表或议会议员）等监督政府外，还直接参与到对政府行为的监督过程中。应该说，在民主社会，监督政府是公民的一项权力，公民可行使，也可放弃。所以，公众对政府监督的欲望的大小，取决于他们的监督动机。
公众的监督动机主要有以下几个方面的内容：一是尽自己对社会的责任（义务），以期望生活在一个良好的社会环境中；二是对政府监督有利于自己积累政治资本，走上政坛（这只能是少数人的愿望。）；三是保护自己的私人利益。第一种是一种良好的愿望，要求人们具有较强的社会责任感和高尚的道德情操，这受社会文化等方面因素的影响，短期难以改变。具有第二种动机的人数的多少和动机强弱，会影响公众监督动机的大小，可以说，这种监督的作用会随这类人在政治上带来的收益的增加而增加。第三种动机适合大多数公众。他们监督的动机由监督而获得的收益的增加而增加，或由要保护的经济利益的增加而增加。
以上分析了公众监督动机的影响因素，而公众是否对政府进行监督，这只是一个方面，还要看公众的监督能力。政府腐败被揭露的机率随公众监督力度的增加而增加，而公众监督力度随公众个人监督所得收益的增加而增加，公众的监督投入最终导致公众对政府腐败监督力度的增大，从而降低政府腐败程度。
（三）新闻监督
在当代发达国家，新闻媒体在国家政治生活中显得十分活跃，以至被称之为继立法、行政、司法三权之后的“第四种权力”，成为监督政府和政界要员，从而遏制腐败的一支重要力量。公众对政府进行监督时，新闻媒体是一种非常简单的工具。新闻监督可以使公众更好地结合起来发挥集体力量的优势，从而大大增加了公众对政府的监督力度。所以，新闻监督力度的加强导致公众监督力量的增强，从而使政府腐败程度降低。而且，新闻监督力度增强，可以增加政府腐败行为被揭露的机率，为司法机关监督带来很多便利。所以，在其它监督力度不变的情况下，新闻监督的增强会使司法监督、公众监督等的作用加强，从而降低政府腐败程度。
新闻监督的责任最终由新闻单位和新闻记者共同承担，新闻单位和新闻记者监督动机的强弱、监督能力的强弱将大大影响新闻监督的力度，新闻监督的法律环境和政治环境也会对新闻监督力度造成很大的影响。新闻单位主要有三种类型：（一）以企业（公司）形式出现的，以赢利为目的的新闻单位；（二）社团办的宣传社团宗旨和目标的新闻单位；（三）政府办的发布政策法规、进行社会公益道德宣传和促进精神文明建设以及进行自我监督的新闻单位。这样企业、公司式的新闻单位对政府腐败的监督力度就取决于这种行为给他们带来的利益，而最终给他们带来利益的是公众，所以，这类公司对政府腐败的监督力度由公众的监督投入决定。如果公众对政府腐败的关心程度降低或不愿花很多的钱或精力在对政府的监督上，传媒就可能传播其它令公众感兴趣的问题。所以，这类传媒对政府的监督随公众对政府的监督动机和监督投入的增加而增加。社团办的新闻单位和政府新闻单位的主体很特殊，其监督动机较为复杂，有待于以后研究。
四、对政府腐败进行控制的几点建议
政府腐败程度的影响因素是多种多样的，所以，对政府腐败的控制是一个社会系统工程。本文的目的在于提出一些对政府腐败进行控制的建议，以期使政府腐败得到最大限度的控制。
（一）对政府的职责进行正确的定位。根据前面的分析，政府的职责超过了其合法收入的支持范围时，政府职责越多，其获取非法收入的动力就越大，就越增强政府腐败的动力。所以，要降低政府腐败程度，就必须减少政府职责。政府的工作中，包括有利于公众的工作和政府主观认为有利于公众但实际上有碍于公众的工作，对于第二类工作，主要由于政府决策不正确产生，因此，应加强对政府决策的法律规范，使其减少不正确的决策，从而减少政府的第二类工作。第一类工作包括政府为迎合上级而加重的负担和为迎合公众而加重的负担。前者需要得到上级政府的配合，上级政府不能进行盲目的评比，从而加重下级政府的负担；后者须得到公众的理解，公众应对政府有一个合理的期望，承认当地的历史现状，不要给政府提出超越历史现实的要求。此外，还应重视公共预算的制定，加大公共预算对政府工作的制约力度，让政府不能随心所欲的办事，这样才有利于使政府的合法收入能够支持其负担的职责，从而降低政府腐败程度。
（二）实施机构改革战略，裁减政府冗员。根据前面分析，政府的规模越大，其开支就越大，对腐败的推动力就越大。所以，要降低政府腐败程度，必须缩小政府规模，实行小政府大社会。政府规模过大主要由于政府工作随意性增大和出现富余人员，人浮于事。应用法律的强制力，对政府工作、人员编制等进行法制化管理，使政府不能任意增加工作人员，并对政府工作和人员进行客观的评估，以此为依据，裁减政府冗员，从而减小政府腐败的推动力，降低政府腐败程度。
（三）加强司法监督力度。根据前面分析，政府腐败程度随法律对腐败的判定的周密程度和法律惩处的严厉程度的增加而降低。所以，我们可以加强立法，完善法律对腐败的判定，以此降低腐败程度；其次，我们可以适当调整法律对腐败惩处的严厉程度，使法律对腐败的惩处能对腐败进行有效的威慑，从而防止腐败的发生。根据前面分析，政府腐败程度随司法机关执法能力的增强而降低，所以，我们应搞好司法建设，对司法机关的办公条件进行合理的改善，使司法机关的工作人员的数量和质量有所提高，这样，有利于降低政府腐败程度。
（四）提高公众监督积极性，提高公众监督能力。根据前面分析，政府腐败程度随公众监督动机的增强、公众监督能力的提高而降低，所以，对于尽自己的社会责任（义务）的公众，我们不能打击他们的监督积极性；对于希望通过对政府的监督走上政坛的少数人，应当为他们创造良好的选举环境，使他们的监督能够为公众所理解，从而使他们达到自己的目的；对于希望通过对政府的监督来保护自己权益的人，应当给他们在司法等方面进行帮助，使他们的目的能够达到，从而提高他们的积极性。此外，还可以通过增加政府办公透明度等方法，使公众对政府的监督变得相对容易，使公众的监督成本降低，从而提高公众的监督动机；还可以为公众监督提供法律上的保障，使公众监督的风险减小。
（五）为新闻工作创造良好的社会环境。根据前面分析，新闻监督力度的增强会使政府腐败程度降低。对于商业媒体，其监督力度主要取决于公众的态度，但只有适当降低政府对这些媒体的干预，才能使这些媒体的监督作用充分发挥。我们认为，让众多的新闻单位联合起来，成立一个行业组织，搞好自我管理，这样，在政府降低对媒体的监管的同时，不至于使新闻媒体处于无序状态，从而有利于新闻媒体对政府的监督。我们还应加强新闻方面的立法，完善法律对新闻媒体的监管，确立新闻媒体适当的法律地位，法律对新闻媒体监管的同时，保护新闻媒体的监督权力，这样，就可以尽量减少政府对新闻媒体的干预，使新闻媒体敢于在对政府的监督过程中发挥作用，从而降低政府腐败程度。
（六）限制政府权力的扩张。根据前面的分析，政府权力使政府腐败成为可能，政府腐败的程度由其内在的推动力和外在的反推动力共同决定。政府权力作用的对象中，有社会公众、司法机关、新闻媒体等，政府可以通过使用和扩张权力，使社会公众、司法机关、新闻媒体等对其妥协，以削弱它们的监督能力，从而使政府腐败的反推动力减小，所以政府权力不但为政府腐败提供了可能，还会为其腐败创造环境。所以，只有通过立法等手段，规范政府的权力，在司法活动中，重视行政诉讼的作用，真正做到政府与公众和其它社会组织成为平等主体，取消政府特权，这样，才能有效遏制政府权力的扩张，保证公众、司法机关、新闻媒体等有效对政府进行监督，从而降低政府腐败程度。