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[中图分类号]F840[文献标识码]A[文章编号]1005—3980(2007)05—0058—05
近些年来世界范围内的社会保障制度的尴尬处境，引发了越来越多的有关社会保障制度与国民福利水平关系的探讨，而且，就像几十年前社会保障制度备受推崇一样，今天，社会保障制度承受了过多的指责或奚落，使得社会保障制度的改革与发展更为步履蹒跚。本文力求从社会保障制度的政策内涵出发分析社会保障与国民福利水平之间的关系，从而推导出社会保障制度改革的方向。
一、社会保障制度政策理念的演变
社会保障制度的发展与社会保障政策理念的演变紧密相关，因此，我们有必要先探讨一下社会保障制度的政策理念。社会保障制度政策理念的演变近几十年来大致经历了三个阶段：
(一)20世纪70年代以前的社会保障政策理念
20世纪70年代以前，在凯恩斯主义的影响下，社会行政传统占主流地位。这种观点认为，社会政策是政府对市民福利有直接效果的政策，如提供服务或收入保证，包括社会保险、社会救济、住房、教育及罪犯的处理。这种理念下的社会保障制度重视政府行动如何有效地解决市民的实际福利需要，以达到社会问题的控制(主要是贫穷、贫富悬殊、治安及失业)及社会需要的满足。它主张由政府出面直接提供各种社会保障项目，满足市民的社会保障需要，从而直接导致了社会保障规模的膨胀以及随之而来的巨额财政赤字。
这种观点有三个主要缺点：一是对社会福利的多元性认识不足，特别是没有充分考虑通过家庭和市场分配的福利，而这两方面一般来说是市民满足个人基本需要的主要收入来源，因而导致了国家提供的福利项目的急剧膨胀；第二，把政策重点放在国家如何提供福利以及提供什么福利上，对社会问题产生的根源或社会需要不能满足背后的结构性因素分析不够，因而导致了很多福利项目或者治标不治本，或者既没有解决旧问题，反而增添了新问题；第三，它具有浓厚的主观判断色彩或非理论倾向，缺乏一套以严密的实证分析为基础的理论来支撑，尤其是假设社会政策与国家本身的价值中立以及政府的绝对理性，忽视了政府缺陷以及政府寻租行为等问题。
(二)20世纪80年代的社会保障政策理念
早在20世纪60年代，蒂特姆斯(Titmuss,R)就提出了福利社会分工学说(Social Division of Welfare)，首先把社会政策的概念从社会行政传统中解放出来。他认为，社会福利或市民的福祉不仅仅是政府提供的各种福利服务或待遇，在职雇员的就业福利及政府的财政、税收优惠，也反映不同社群的资源分配结果。随着20世纪70年代“石油危机”的爆发，发达的资本主义国家的经济开始进入滞胀时期，原本被繁荣的经济形势掩盖的许多问题一下子凸现出来，社会保障危机也随之爆发。于是，人们开始重新审视社会保障政策。到了20世纪80年代，新自由主义影响开始逐步盖过凯恩斯主义，社会政策被理解为决定不同社会群体的资源、地位与权力的分配，即社会资源与社会关系的(主要是地位和权利)的再分配。此时，政府政策开始控制直接通过社会保障项目进行的收入再分配，倾向于主要通过调节社会部门(家庭、学校、社会福利、教育、社区等)与经济部门之间的关系来间接影响收入分配，重视依靠市场的力量来增进市民福利，强调社会保障政策对经济增长的积极意义与社会保障政策本身的内在价值的融合，从而掀起了世界范围内的社会保障私有化浪潮。
然而，这种理念下的社会保障制度也不是无懈可击。首先，它过于强调个人自由的传统，强调政府只有在市场失效时才对社会部门内的不能自助者加以援助，因而社会保障的政策目标集中于维持最低社会需要的满足和社会机会的平等，但是，由于存在着先天的不平等(如天赋、遗产等)和后天遭遇的巨大差异(如天灾人祸或偶然机遇)，这种政策必然会导致贫困陷阱以及其他一系列社会问题。事实上，除非有人能承担起对经济主体间财产再分配的重大责任，否则在任何时候任何市场经济下，收入不均永远会作为公理而存在。其次，人们强调社会保障制度的经济意义的美好愿望并不一定会带来良好的结果，相反，人们对社会保障危机的过分渲染以及随之而来的普遍的心理恐慌不仅导致了社会对政府的普遍不信任，降低了政府解决社会问题的能力，而且使得社会保障制度改革更为艰辛。第三，关于社会保障制度对经济的影响的讨论还没有定论，在这种情况下大规模削减社会保障项目带来了不良的社会经济后果，在欧洲，人们称那个时期为“不道德的80年代”，特别是撒切尔提高市场竞争力的改革付出了高昂的社会代价，而美国那个时期则因为社会问题严重而受到广泛的批评。
(三)20世纪90年代以来的社会保障政策理念
20世纪90年代以来，人们进一步深化了 80年代有关资源、地位及权利分配的理念。戈夫(Gough,I)认为，社会政策是政府输出的一个环节，是国家影响劳动力及住户再生产，而最后的结果是个人及社群的社会福利。[1](第212-213页)拉特里迪斯(Iatridis,D)则认为社会政策是一种社会、经济和政治制度的安排，其背后理念是理想社会的意识形态，但结果同样是社会福利。[2](第87页)在这种理念下，政府社会保障政策的目标是社会问题的控制、社会需要的满足和社会机会的保障，并开始把着眼点放在减少社会排斥、增加社会融合，特别强调政治民主与经济民主的融合，其目标驱动力来自各种社会平等(性别、种族、年龄、能力、阶级及教育等)观念和社会民主主义意识形态。学术界对社会保障问题的探讨也开始从具体的社会保障内容转至社会素质的研究，主要是社会需要的界定和量度，社会机会、增权或能力提升的界定和量度，社会融合概念的界定和量度，以及基本社会经济保障的界定和量度等。虽然这种社会保障政策理念已经渗透到目前西方盛行的“第三条道路”之中，但其所造成社会经济后果目前还不得而知。
二、社会保障制度对增进国民福利的积极作用
长期以来，有关社会保障的积极作用的争论一直主要围绕着其突出的再分配功能展开，其实，社会保障制度对增进社会福利的作用至少可以从其他方面得到解释。
(一)通过收入再分配直接增进国民福利水平
自社会保障制度产生以来，关于收入再分配对国民福利水平的影响的争论一直是经济学关注的一个重要课题，而福利经济学的形成和发展则与此紧密相连。以庇古为代表的旧福利经济学认为，“任何事物，要是能够增加国民收入而不损害穷人的绝对份额，或增加穷人的绝对份额而不影响国民收入总量，都必定会增进社会福利。”[3](第90页)他认为，实际收入的边际效用是递减的，穷人一英镑的效用比富人一英镑的效用大，“转移富人的货币收入于穷人，会使满足增大。”[4](第293页)因此，国家采取社会保障等收入再分配措施可以促进分配的均衡，提高国民福利水平。
新福利经济学家从帕累托的序数效用论和交换与生产的最优条件出发，以资产阶级道德标准为前提，建立了补偿原则论和社会福利函数论，但他们在收入再分配上则出现了分歧。霍推林首先提出了补偿原则，认为增进效率的任何政策，如果同时采取定价、补偿和课税的办法，最终会使每个人的境况都比以前好。[5](第242-269页)卡尔多认为，“在一切情形下，当一定的政策导致物质生产率的增长，从而增加实际收入总额时，经济学家拥护这种政策，就完全不受个人间满足比较问题的影响；……他们只要证明那些受害的人所遭受的损失能得到充分补偿，而社会上其余的人仍较以前为好就很够了。”[6](第550页)希克斯十分推崇卡尔多的观点，但他又指出，补偿可以自然而然地进行，而不必由受益者来补偿。[7](第108页)西多夫斯基则认为，卡尔多-希克斯福利标准只是片面地考虑原来的收入分配，而没有考虑情况改变后的收入分配，但西多夫斯基、卡尔多、希克斯与霍推林不同，他们所主张的“补偿”只是名义上的，对社会保障等收入再分配措施，他们要么回避，要么不支持。李特尔一方面接受了卡尔多-希克斯以及西多夫斯基的补偿检验论，另一方面又反对他们回避收入再分配问题的做法，认为只有通过适当的收入再分配政策才能实现真正的补偿。而柏格森、萨缪尔森等社会福利函数论者则认为，在不同的收入分配状况下都可以满足交换和生产的最优条件，所以最优位置就有无数个，所以必须依据“既定的收入分配的道德准则”确定哪一个是唯一的最优位置。换句话说，他们认为出于人道或社会公正等道德上的考虑进行的收入再分配有利于改善国民福利状况。
此外，还有许多经济学家还提出了其他观点，如米商等人的相对福利学说，摩里斯的综合福利指标，诺德豪斯和托宾的“经济福利尺度”等。但是，无论如何，只要边际效用递减规律成立，在既定的国民财富总量下，适当的收入再分配政策(如社会保障)是能够增进国民福利水平的。但如果考虑社会保障政策对国民财富增长的影响，这一问题就更复杂一些
(二)通过促进社会公正增进国民福利水平
罗尔斯指出，公正的规则或体制总是应满足两项原则：第一项是平等自由原则，即每个人在与其他所有人最广泛的基本自由相容的类似自由上相对于他人都应有一种平等的权力；第二项是关于社会经济的不平等安排的原则，即社会和经济要这样安排一些不平等，以便既能合理地指望它服务于每一个人的利益，尤其是境况最差者的利益——差别原则，又能在机会公平平等的条件下向所有人开放职位与地位——机会的公平平等原则。罗尔斯还指出，第一项原则应优于第二项原则(即自由的优先性)；第二项原则中，机会的公平平等原则有又优于利益的差别原则(即公正对效率和福利的优先性)。[8](第56-61页)显然，社会保障可以通过保证起点的平等(最基本的生存权)、实践差别原则并促进机会公平平等原则来增进社会公正程度。
如果对影响国民福利水平的因素进行较深入的研究，我们不难发现，事实上，国民福利水平与人们的满足程度、愉悦状况等成正相关。而人们的满足程度、愉悦状况不仅仅与国民财富总量有关，还与社会公正和社会和睦成正相关(这一点，只要比较一下瑞典人和美国人的平均寿命就可窥见一斑)。而且，社会公正和社会和睦将为经济发展提供一个良好的环境，这又有利于国民财富总量的增长。因此，社会保障可以通过促进社会公正和社会和睦来增进国民福利水平。
(三)通过提高效率增进国民福利水平
关于社会保障对提高效率的作用首先体现在对劳动者工作积极性的激励上，但这一点还存在争论，下文将进一步探讨。其次，公共品和外部性的存在而引起市场失灵的观念为社会保障提供了另一种效率依据，虽然这一点也存在争论，但社会保障对改善和扩展市场的作用却是很明显的：社会保障可以刺激消费需求促进市场供求平衡，还可以在劳动力市场、卫生保健领域以及教育、养老等方面发挥积极作用。
此外，福利经济学的最新发展还为社会保障提供了另一种效率依据——由于信息不对称以及委托代理问题导致的道德风险和逆选择。这种建立在全新的信息经济学基础上的理论认为，个人或是作为消费者或是作为生产者，在做出决策时总是面临着不完全的信息，这种信息不对称会产生道德风险和逆选择，导致市场运行不佳(即市场失灵)，而获取和加工处理信息就要付出代价(成本)。社会保障制度可以在一定的程度上解决此类问题，降低有关交易成本，例如，社会保险计划可以在一定的程度上应付道德危机的极端形式造成的私人保险市场的失灵。
既然社会保障对增进效率有积极意义，那么，它也就可能对国民财富总量的增长产生正面效应，从而有利于国民福利水平的提高。
三、关于社会保障制度对国民福利的负面影响的探讨
关于社会保障对国民福利的负面影响的争论一直围绕着这样一个主题：社会保障影响经济增长从而影响国民财富总量的增长，进而影响总的国民福利水平。而关于社会保障对经济增长的负效应的探讨主要集中在对社会保障与储蓄、社会保障与劳动效率之间关系争论。
(一)社会保障与储蓄
社会保障对储蓄的影响主要表现在社会保障征税或缴费将会影响经济中的储蓄率。这可以用持久收入假说来解释。持久收入假说认为，收入分配的不平等对储蓄率的影响主要取决于不平等的来源：如果不平等来源于永久性收入状态方面的差异，不平等对储蓄率没有任何影响；如果不平等来源于暂时性要素方面的差异，不平等对储蓄率确实有一定的影响。因为，只有暂时性要素方面的差异才意味着收入预期的不确定性，从而增加了保存储备以防万一的需要。可见，有助于提高储蓄率的并不是不平等本身，而是不确定性。由此，我们可以推断：如果一个国家通常存在着永久性收入状态的广泛的不平等，那么，由国家通过实行社会保障制度进行再分配以消除这种不平等将不会导致储蓄率的下降；而暂时性要素方面的不平等不仅对储蓄率的提高有促进作用，而且对机会均等有促进作用，从而一般不应该成为收入再分配调整的对象，如果对其进行调整将可能导致储蓄率的下降。
当然，这也可以用储蓄生命周期假说来解释。根据生命周期假说，个人之所以储蓄，是为了保持消费水平在整个生命周期内平滑移动以实现效用最大化，即防止将来发生意外事故或可预测的事件导致消费的大起大落使一生总效用受损，而社会保障的基本职能也包含类似内容。养老保险制度的实质就是在参与者工作时从他们的收入中取走一部分然后在他们退休时(或在某个特定的年龄之后)为他们提供养老金，因而它接过了否则要由生命周期储蓄和财富承担的一些职能。因此，似乎可以说，如果养老保险制度没有再分配功能，那么，参与人缴纳的保险费与退休后得到的养老金数额相 当，养老保险制度并没有改变个人的生活资源，也不会改变最优消费路径。
然而，要探讨养老保险制度对私人储蓄和财富的影响，必须进一步对养老保险制度进行分类研究：
1、在私人养老金制度下，如果以完全市场和理性为前提条件，养老保险缴费被作为私人收入的一部分，基金积累的资产被作为私人储蓄，而领取的养老金则作为一项资本收益(除代表活期利息的那部分外)，因为养老金基金积累只不过是取代了一部分原本应由个人进行的储蓄，所以，私人养老金制度没有对私人储蓄和财富产生影响。然而，如果取消完全市场和理性这些前提条件，上述结论就不再成立，因为：养老基金积累的完全无流动性，即一般不能用于退休以外的其他目的，使得一个单位的养老金储蓄和财富只能替代不到一单位的私人储蓄；强制性参与养老保险制度可能会使得为退休进行的积累超过个人原本想选择的积累，而且，如果个人选择了更多或时间更长的退休后消费，他们总是能够增加养老金储蓄；私人养老金准备金不足又可能减少总储蓄。
2、在国家养老金制度下，养老保险缴费带有税收性质，不包括在个人可支配收入之内，领取的养老金则包括在收入之内。那么，就个人缴费与收益相等来说，个人消费仍保持不变。但是，在工作时期，即使是平衡的国家养老金制度也会减少作为可支配收入的个人财富。那么，对于给定的收入增长率和人口统计特征，财富收入比率就会下降，私人储蓄率也会成比例地下降。然而，一笔数额相当的养老金替代了私人储蓄减少的份额，个人只需要以较低的储蓄率进行积累就能够保持一生消费水平不变，这样，对于给定的退休时间长度，国家养老金制度就减少了私人储蓄的需要(费尔德斯坦把这一现象称为“替代效应”)。但是，私人储蓄和财富的减少并不一定意味着国民储蓄和财富的减少：如果国家养老金制度是备足资金的(即积累的资产和应付的养老金相当)，私人储蓄和财富的减少将被公共储蓄和财富的增加所抵消；如果国家养老金制度是部分拨付资金或根本不拨付资金，或养老保险缴费因人口和生产率增长而增加的部分被用于支持超过缴费的养老金部分，那么私人财富的减少就会反映为国民总财富的减少。
尽管如此，无论是私人养老金制度还是国家养老金制度，都会促使个人为退休提前做准备，减少个人对未来养老问题的担忧，这可能会成为推动提前退休的重要力量。特别是，如果养老金制度带有再分配功能，那么退休就极容易被收入较低的人所接受。若养老金制度使得退休时间加长，个人就要为退休进行更多的积累，这又趋于增加储蓄(费尔德斯坦把这一现象称为“引致退休效应”)。
总之，平衡的养老保险制度对私人储蓄的影响实际上是负的替代效应与正的引致退休效应相抵消的净结果。问题在于：这种净结果是正，是负，还是基本上可以忽略不计？许多经济学家对此进行了实证研究，但结果却大相径庭。例如，费尔德斯坦的研究发现，如果没有社会保障，美国的储蓄就会增加50％，这就意味着替代效应大于引致退休效应[9](第905-926页)；莫迪利亚尼的研究表明净结果基本上可以忽略不计，但是，如果养老金支出的增长超过了它的积累，就会形成一笔赤字，这显然会减少私人储蓄流量。而且，虽然养老金制度对储蓄率没有重大影响，但退休时间的加长意味着工作时间的减少和一生收入的降低，这也会影响个人一生的积累与消费路径[10](第92-125页)；当然，也有人得出了引致退休效应大于替代效应的结论。然而，到目前为止，这种争论还远未结束，目前的证据总的来讲还不足以说明社会保障对储蓄的影响程度，甚至不能说明其方向。
(二)社会保障与劳动效率
由于带有再分配性质的社会保障在一定程度上淡化了劳动贡献与收入之间的联系，近些年来人们对社会保障的一项重要指责是“养懒汉”问题。确实，西欧福利国家过高的社会福利待遇可能已经“培养”了一大批不劳而获的“社会保障制度寄生虫”，但还没有研究能够证明水平适度的社会保障措施会带来这样的结果。而且，许多研究已经揭示出西方国家“现行税收制度对富裕者的工作积极性总的来说没有明显影响。某些转移支付，对低收入家庭的次要挣钱者(除家长以外的人)的工作积极性产生了有限影响。但对主要挣钱者没有实质性作用。”[11](第94-95页)
此外，关于社会保障与工作努力程度、工作精神面貌以及承担责任的意愿之间关系的探讨会更为复杂，但有一点是基本上可以肯定的——只要社会保障待遇适当，它就不会在这些方面产生较大的负面效应。
四、社会保障制度改革的方向
当前，世界范围内的社会保障制度改革可谓方兴未艾，但社会保障制度何去何从还未形成定论。我们认为，从社会保障制度与国民福利水平之间关系来考虑这一问题是比较适宜的，社会保障制度无论如何应该为国民福利总水平的提高服务。因而，以上关于社会保障制度与国民福利水平之间关系的论述至少可以对这一问题给出一些答案：
(一)社会保障制度的目标
很显然，社会保障的一个核心目标应该是提高国民福利总水平。但是，关于应该采取什么样的政策才能实现这一目标一直存在着三种主张：一种是布坎南所说的普遍性或一般性福利，即对所有公民提供无选择性或非歧视性的基本福利保障[12](第39-45页)；一种是歧视性或选择性福利，即仅保护处于特别需要境地的个人或集团，因而需要使用有选择力的技术以避免预算的不必要的、有害的动荡；第三种是即提供一般性福利，并在此基础上提供选择性福利。虽然这三种主张各有各的理由，但是，在社会保障实践中第三种主张明显在主导地位。第一种主张只不过是一个外观华丽的空盒子，因为它没有考虑不同的人群对国家支持的不同需求，只会产生许多的不必要的福利供给，从而导致严重的浪费。而第二种主张则存在一个选择标准问题，即很难确定处于什么状态的人才需要特别保护，如果标准过松，很可能如布坎南所说会导致政治寻租行为和随之而来的财政危机；如果标准过严，很可能有倒退到只提供社会救济的时代。我们认为，社会保障制度应该把普遍性与歧视性结合起来，既强调所有公民都有权利享受某些基本福利待遇，又为一些特殊群体提供特别的福利项目。这不仅过去，现在，还是未来，都是社会保障制度的必然选择。
(二)社会保障制度改革的一些基本原则
如果以国民福利水平作为社会保障的一个核心目标，那么，社会保障的改革至少应该遵循以下原则：一是促进平等原则，社会保障制度应该通过适当的向低收入个人和家庭倾斜的收入再分配降低社会不平等程度(含纵向平等和横向平等)，促进社会团结；二是维护效率原则，社会保障制度改革应该通过强调权利与义务的关联性，使其对劳动供给、就业以及储蓄的负面影响最小化，进而产生积极影响；三是维持生活原则，社会保障应该可以减少贫困，维持人们原有生活水平，并促进个人收入平滑；四是捍卫尊严原则，社会保障的提供应该能够捍卫个人的尊严并没有不必要的耻辱，应该尊重最基本的人权，扩大个人选择的权利；五是水平适度原则，社会保障水平必须与经济发展水平相一致；等等。
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