关于农村剩余劳动力转移问题的若干思考——兼谈阜阳市农村剩余劳动力转移问题，本文主要内容关键词为：阜阳市论文,劳动力转移论文,剩余论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“三农”问题（即农业停滞、农村偏枯、农民贫困）不仅关系到我国9亿农民的生存与发展，而且影响整个社会的稳定和我国现代化事业的成败，是一个迫切需要加以解决的问题。党的十六大提出了在新世纪新阶段全面建设小康社会的奋斗目标。而在全国实现全面建设惠及十几亿人口的小康社会，重点和难点都在农村。没有农业的牢固基础，就不可能有我们国家的自立；没有农业的积累和支持，就不可能有整个社会的稳定和全面进步；没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康；没有农业的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化。改革开放以来，尤其是进入“九五”以来，党中央和国务院为解决“三农”问题下了很大的功夫，先后采取了一系列措施，对促进农业的发展，缓解农民的经济困难和改善农村生产生活条件起到了一定的作用。但是，“三农”问题并没有得到根本性的解决，有些地区的情况还在恶化。原因何在？主要是没有抓住解决“三农”问题的中心环节，即推进农村剩余劳动力转移。笔者运用已有的理论知识，结合农村实际，通过透视目前我国农村剩余劳动力转移的现状，剖析农村剩余劳动力转移存在的问题，进而提出转移农村剩余劳动力的途径。
一、我国农村剩余劳动力转移现状
透视我国农村剩余劳动力转移现状，必须建立在对我国农村剩余劳动力估计的基础之上。目前学术界对测算中国农村剩余劳动力的方法通常有国际比较法、耕地劳动比例法、数据直接计算法和农业技术需要法。以国际比较法匡算，按目前中国存在4.9亿农村劳动力，则我国约有1.6亿剩余劳动力。如果以国际比较法中的标准模型法计算，在农业劳动力份额方面，中国的份额比国际标准份额高约20％，但在农业产值份额方面，中国的份额也比国际标准份额高约4％，两者相抵得出农业隐性失业率约为16％。若按目前全国农村劳动力数量4.9亿计算，则按这一方法估算出中国农业隐性失业约为0.49亿至0.68亿。如果按耕地劳动比例法计算，因为我国的耕地与有效劳动力之比逐渐减少，所以农业剩余劳动力数量是偏高的。如果根据相关农业统计数据直接计算，按公式RDU=RE-TVE-PE-IE-FE-CE（RDU是农业剩余劳动力数量；RE是农村总劳动力数量；TVE是乡镇企业就业量；PE为私营企业就业量；IE为个体劳动就业量；FE为流入城市岗位就业量；CE为农业资源可容纳有效就业量），目前我国的隐性失业人口约为1.4亿人，隐性失业率为31％。
不管运用哪种测算方法，也不管测算得偏高或偏低，我国农村劳动力总是剩余的，因此，转移农村剩余劳动力任重道远。改革开放以前，虽然农业劳动生产率远低于工业，但是由于重工业优先发展战略和严格的户籍管理制度，使得大量农村劳动力滞留于有限的土地上。
改革开放以后尤其是进入90年代以来，我国农村剩余劳动力主要通过两条途径转移：一是通过乡镇企业的就地转移，二是通过进入城镇就业的异地转移。在1979—1999年期间，农村剩余劳动力转向农村非农就业的人数约1.16亿，年均555万人，增长速度为9.8％。由于城乡壁垒的存在，每年转移到城镇的农村剩余劳动力的数量有限。但相关数据表明转向城镇的农村剩余劳动力数量呈逐年增加的趋势，1996—1999年年均转移人数达198万人。从农村剩余劳动力转移的就业地域分布比例和数量状况来看，农村转移劳动力的就业主要是以异地转移为主。从农村转移劳动力的教育状况来看，农村转移劳动力的文化教育程度显著地比农村劳动力的文化教育程度高。转移的劳动力中初中与初中以上的占很大比例。进入90年代以来，阜阳市在农村剩余劳动力转移上积极推进，合理有序引导，积累了一些有益的做法和经验，而且农村剩余劳动力转移的结构发生了重大变化。具体表现在：（1）转移程序变化，即由自发无序流动到政府和民间介入的有序流动；（2）转移方式变化，即由“离土不离乡”到“离土又离乡”，由“季节工”变为“长期工”；（3）转移空间变化，即与我国开放格局一致，由改革前沿到内陆，由大城市到中小城市；（4）从业类型变化，即由劳动密集型行业转向技术密集型行业，但仍以粗放型为主；（5）知识结构变化，即转移的劳动力文化层次呈现逐年上扬的趋势，文盲半文盲逐渐减少；（6）性别结构变化，即从以男性为主转变为男女平分秋色；（7）年龄结构变化，即由以中青年为主向两端发展，个别地方还有青少年、老人外出打工现象；（8）收入结构变化，即学历高低、有无技术和收入成正比。
农村剩余劳动力的大转移是中国体制转轨和制度变革的必然选择。大规模的民工外出，不仅推动了农村生产要素市场的建设，促进了劳动力资源在市场经济条件下的合理配置，还强化了农民的契约观念，突进式地完成了社会角色转换进程中综合素质的提高。在一定意义上说，农村劳动力的大转移是农业国跃进到工业国的一个重要标志，这是世界先进国家已经走过的历程。大转移的到来，将强有力地推进我国工业化、城市化和现代化的进程。但同时我们还必须看到，加入WTO后农村剩余劳动力转移尚存在许多问题。
二、我国农村剩余劳动力转移过程中存在的问题
农村乡镇企业的迅速发展和农业产业化经营，就地解决了一大批农村剩余劳动力。在整个80年代，我国农村工业主要是乡镇企业吸纳了1亿以上的农村剩余劳动力，这在中国农业发展史上是一个历史性的转机。没有乡镇企业的迅速发展和农业产业化经营的加速，就不会有农业劳动力大规模转移。1990年以后是大规模增长转移时期，年际间劳动力跨区间流动的数量呈几何级数增长，流动的基本趋势是从农业区向工业区，从农村向城市，外出打工的农村剩余劳动力有近一半进入大中城市，形成了离土离乡的异地转移模型，已成为我国农村剩余劳动力转移的重要方式。
但是，中国的农村剩余劳动力转移仍然是以兼业为主的转移。一般说来，越是经济发达地区，农村剩余劳动力转移的规模越大，经济欠发达地区农村剩余劳动力的转移规模越小。同时还必须看到，农村剩余劳动力流动转移既有益处，也需要付出一定的转移成本。对农业劳动力输出而言，提高了本地农村剩余劳动力的就业水平，增加了劳动者和劳动力输出地的收入，提高了农业劳动生产率；对城市和工业区输入地而言，因流入的劳动力是一种廉价的资源，降低了当地工业和其他非农产业的工资成本，增强了产品竞争能力，增强了当地的资本积累能力，但却仍存在一些问题。
1.农业发展的落后及不稳定。农业发展的落后及不稳定制约着农村剩余劳动力向非农产业的转移：（1）80年代以来，由于国家在农村基础教育和职业技术教育方面缺乏强有力措施，加上务农与务工和经商存在悬殊的收入差异，降低了广大农民务农的兴趣，农业劳动力大规模转移已使务农劳动力素质显著下降，在一些经济发达地区和外出劳动力较多的非发达地区，务农的已不再是青壮年劳动力。大量农村青壮年劳动力，特别是一些有文化技术水平的劳动力，长期外出打工，导致农村人才严重流失，而留在家里的基本上是老、弱、妇、幼者，这对我国有些地区的农业生产已经造成了许多不利影响，这种低素质的农业劳动力难以实现农业的现代化。（2）相当一部分劳动力流出户往往私下与接包户交易转包土地，必然造成转包期短，接包户对土地采取短期化、掠夺式经营，不利于形成农业生产的稳产高产。（3）大批农村青壮年劳动力外出，使一些地方严重缺乏从事农田水利基本建设的劳动力，农业生产的基础设施因长年失修，削弱了农业生产长期稳定发展的基础。（4）近年来在大量农民工外出的同时，留在农村的农民各种上缴负担不仅没有减轻反而加重，许多地方的农业负担严重超过国家标准，有的地方农民负担达到农民年收入的40％-50％，过重的农民负担进一步挫伤农民从事农业生产的积极性，使我国农业生产发展潜伏着更大的隐患。（5）农业生产规模小及其规模不经济。家庭联产承包责任制虽然在调动亿万农民从事农业生产积极性、从而使更多的农村剩余劳动力向非农产业转移等方面提供了强大的动力，但农业生产的小规模经营和规模不经济，不仅是我国农业生产实现规模经营、现代化和机械化的巨大障碍，同时也是制约农村剩余劳动力进一步转移的重要因素。
2.城乡隔离的户籍制度屏障。现行的城乡分割的二元户籍制度，仍然未能从根本上改革。有关调查表明，大部分农村劳动力流入城镇，但在现行户籍制度约束下，他们无法取得同城镇市民同等的竞争能力和平等的待遇，他们在就业、加薪、吃、住、子女上学等方面存在许多难以逾越的困难。虽然已有相当部分劳动力已基本脱离农业，属于纯转出的剩余劳动力，为全国城镇建设和发展作出了重大贡献，但他们因没有城镇户籍而被认为是城市“二等公民”。这种城乡隔离的户籍管理制度，已给政府对进城农民工的有效管理造成了许多困难。另一方面，外出的农村劳动力人身权难以保障，流动人口计划外生育和子女上学难、失学多，农民工劳动投入与收益不相称。
3.农村农业外就业空间及潜力很大但目前开发有限，供需信息不对称性导致转移难度加大。我国目前还有5亿亩宜农荒地，10亿亩宜林荒山荒坡，40亿亩待改造的草地，10亿亩黄土高原和2亿亩荒凉的沙漠地区，以及大量的滩涂等。这些土地面积约相当于我国现有耕地面积的6倍，土地资源挖潜大有文章可做。目前我国农业内部剩余劳动力的就地转移遇到了资本积累和供给不足的制约。农业内部资本积累不足，严重地制约了农业内部的就业扩张。因此，向农业的深度和广度拓展，发展林、牧、副、渔业等，向大农业进军虽可以解决大批农村剩余劳动力就业，但目前仍受到资本积累不足的严重制约。供需信息有不对称性表现在，一方面，企业随着入世由劳动密集型向技能型转轨将要加快，用人单位对人的素质要求越来越高，农民的整体素质不高，培训工作滞后，职业教育落后，与用工单位需求差距拉大；另一方面，市场信息不灵，虚假带来了许多负面效应。
4.乡镇企业吸纳农村劳动力后劲乏力。“离土不离乡”的农村劳动力就地转移模式直接导致乡镇企业布局的分散化。有关资料表明，中国全部乡镇企业的92％左右分布在各个自然村落，7％分布在建制镇，仅1％分布在县城或县以上城市。这种极度分散化的布局会带来以下现状：（1）虽然有利于吸纳当地劳动力就业，但不利于乡镇企业形成规模经营，不利于乡镇企业形成其竞争能力，不利于实现乡镇企业从粗放型经营向集约型经营的战略转移，从而提高乡镇企业的发展水平；（2）不利于产出结构的优化，使乡镇企业的发展不能有效地推动农村第三产业的发展，从而进一步制约着乡镇企业吸纳农村更多的剩余劳动力；（3）制约着我国农村人口进一步城镇化的进程，导致了城市化发展的滞后；（4）近年来许多地方乡镇企业正在从劳动密集型向资本密集型项目转移，乡镇企业的资本含量和技术含量进一步提高等等，都在相当大程度上制约着乡镇企业对农村剩余劳动力的吸纳。
5.人为因素。有的城市要求民工进城后要缴纳暂住费、管理费、岗前培训费等等，极大地提高了农民的转换成本，特别是对一些偏远地区的农民来说，进城寻求就业要预先支付将近千元的转换成本，他们只有望城兴叹了。有些行政干预要求企事业单位不得招募外来民工，对招募、使用外来民工的工厂进行罚款等行政处罚。或者在就业安排上也都要求用人单位“先市内、后市外”的原则，优先招用本市居民，未达到规定比例的用人单位，不得新招劳务工；并且对许多工种禁止或限制使用民工。其实这种担心是多余的，城市劳动力与农村劳动力在城市就业具有相容互补性，并不是相互排斥的。民工在城市从事的大多是城里人不愿干的脏、累、苦的工作，并且民工在城市取得收入，为了维持其生存与生活必然会在所就业的城市消费大量商品；民工创造的收入通过社会再分配成为城市的财政收入，这些资金完全可以被城市用于改善城市基础设施，改善就业环境，增加就业机会，从而扩大城市的规模。从长期来看，农村剩余劳动力进城后还会压低城镇平均工资和抑制城镇工资增长过快的趋势，这对于国民经济的发展是有好处的。另外，这里讲的人为因素还包括政府行为。政府部门职能弱化，输出网络受损，使劳动力转移出现了滑波现象。随着税费改革的推进，劳务输出的四级组织有两级已不复存在。
6.进入城市的民工仍存在着部分文盲、半文盲。受过初中以上教育的农村劳动力不到50％，而随着社会的进步，特别是第三产业的崛起，需要大批量的具有较高素质的农村劳动力进城就业。产业结构不合理的影响，也是其中之一因素。根据经济发达国家的历史发展经验，第三产业应该成为吸纳农村剩余劳动力就业的比重最大的产业部门，但我国则恰好相反。据《1998年世界发展指标（世界银行）》资料，1996年世界第三产业平均占GDP的比重低收入国家（不含中国与印度）为37％，中等收入国家为53％，而我国1996年第三产业占GDP的比重仅30.1％。从第三产业的就业比重来看，发达国家普遍达到60％以上，发展中国家的平均水平也在40％左右，而1999年中国第三产业从业人员的比重仅为26.9％。按1999年中国从业人员人数计算，如果第三产业的就业比重上升一个百分点，则可吸纳大约700万人就业，如果按达到发展中国家平均水平计算，我国第三产业的就业人数在目前的水平上可增加9000万人左右。[1]
三、我国农村剩余劳动力转移的途径
从上述分析可知，积极推进农村剩余劳动力转移意义重大，各级政府务必从理论高度和现实效益上认识和把握这一问题。不能光重视一时经济增长而忽视社会总体发展，不能把精力只放在抓产量、抓产值、抓效益、抓财政收入、抓项目开发等方面，而把农村劳动力就业特别是农村剩余劳动力的转移置之度外。要克服这种认识上的片面性，就必须树立经济与社会协调发展的新农村社会发展观，把转移农村剩余劳动力既作为经济问题，又作为重大的政治问题来对待。为此，笔者特提出如下我国农村剩余劳动力转移的途径：
（一）大力发展中小企业是实现农村剩余劳动力转移的必备前提
为了在我国实现数以亿计的农村剩余劳动力迅速转移，最重要、也是最难解决的问题是如何为他们创造足够的就业岗位。农村剩余劳动力转移的地域去向是各级城市，职业去向是非农产业。农民进入城市并稳定下来的首要条件是获得能够提供稳定收入的就业岗位。从目前我国城市的就业结构和农民自身的素质状况来看，他们进入行政机关和事业单位的机会很少；国有企业现在已经为大量冗员和下岗职工所困扰，绝没有能力为数量巨大的农村剩余劳动力创造新的工作岗位。在这种情况下，唯一现实的选择是进入已有的城镇中小企业或者自行创办新的中小企业。这是因为中小企业对于吸纳农村剩余劳动力具有不可低估的优势：（1）大多数中小企业尤其是服务业中的中小企业属于劳动密集型企业，吸纳劳动力的容量很大；（2）就业门槛较低，对低文化技术水平的劳动力的就业限制比较少；（3）技术起点低，投资需要较少，易于创办；（4）能够创造大量的投资和消费需求，反过来又为中小企业，特别是中小服务业的发展创造广阔的空间。一些学者指出改变城乡隔绝的户籍制度对转移农村剩余劳动力很有必要。但是，只有当进城务工的农民能够在城市找到工作并取得比较稳定的收入，户籍管理的放开才有自己的物质生产基础。否则，大量缺乏稳定生活来源的无业游民在城市中聚集，一方面会大大增加维持城市治安的难度，另一方面他们面临巨大的社会压力，如果出现城市农民向农村的巨量回流，又会影响农村的稳定。
（二）城市吸纳和农业内部消化相结合
农村剩余劳动力转移，改善了流入地劳动力短缺的局面，对城市化建设起到了极为重要的作用。比如，华南经济圈的腾飞、三峡工程、浦东开放与开发、京津唐等大中城市重大项目建设都离不开转移的劳动力。有人认为，中国目前城市人口太多，问题比较突出，就是因为大量农村人口流入城市而造成的。这种观点是不科学的。中国城市的问题是因为城市的功能、设施本身的欠缺和不配套与城市经济发展的矛盾造成的。事实上中国城市化水平很低，而且城市人口比重上升极为缓慢。我国现阶段城市化的主要途径是扩大城市行政区域或撤县建市、撤乡建镇。研究表明，1985—1990年的城市化人口中，有56.7％是通过这一渠道“被动城市化”的。[2]此外，农村人口登堂入室，获得城市户口的道路是极其狭窄的。城市化发展滞后，已制约了经济发展。城市是区域经济与社会发展的中心。现在许多城市带动了周围的小城镇与农村，有人将其比喻为小马拉大车。从第二产业的特点看，工业企业相对集中布局，可以产生系统结构组合的“集聚效应”。而城市化的滞后导致我国乡镇企业的布局过于分散，失去了规模效应和集聚效应。同时，城市不发展，第三产业也发展不起来，使就业吸纳能力进一步衰减。因此，目前城市吸纳劳动力虽有限，但很有潜力。
单靠城市吸纳只是一方面，很重要的一方面是农业内部消化。农业不仅是过剩劳动力的“蓄水池”，农外就业不稳定的“减震器”，农业内部同样也蕴含着丰富的就业潜力。具体说要做到：（1）优化农业内部结构是提高农业就业容量的有效途径。就种植业而言，粮食作物吸纳劳动力强度比经济作物小。而从广义农业看，发展林牧副渔业需要大批劳动力，又不占或少占耕地，符合我国农业人多地少的特点。（2）提高农业的集约化水平。在我国当前条件下，扩大复种面积，提高复种指数，是实现劳动力集约化的重要途径。采取这种形式，可以提高对太阳光热、土地和其他生产资料的利用率，有利于解决各种农作物争地的矛盾，有利于增加农民收入。（3）加强农业基础建设。我国农业生产条件比较脆弱，农业基础设施老化失修严重，农业抗灾能力不强，中央和各级政府通过以工代赈、支持农田水利基本建设、兴修旱涝保收基本农田，开展小流域治理，加强农村交通和通讯设施建设，把贫困地区的扶贫开发与改善生产条件和国土整治结合起来，可以大大缓解这些地区劳动力过剩的压力。因此，转移农村剩余劳动力，农业内部消化将起到“蓄水池”的自我蒸发作用。
（三）大力发展二三产业，加快小城镇建设，促进农村人口向小城镇聚集
目前，全国城镇化水平不足30％。发展乡镇企业和推进小城镇建设是一条符合中国国情的农村城镇化道路，对扩大内需、开拓市场、增加农民收入均具有重要的现实意义。要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施，使之布局合理、规划科学，重视基础设施建设，并注意节约用地和保护环境。尤其是城镇化滞后的广大中西部地区，工业布局分散，城镇和农村二三产业受到需求限制，阻碍了劳动力在第三产业就业。
随着社会的发展，人类文明程度的日益加深，人的生活质量会大大提高，人口素质会大大增强。这就要求理论界和实际工作者要探索出一条符合中国国情的城镇化之路。笔者认为，符合中国国情的城镇化之路，应在坚持两条腿走路（即一方面着手改造旧城，扩大原有规模，一方面着手使农民以“离乡不离土”的方式转为非农业人口）的基础上，优先发展中小城市，尤其是小城镇的发展，构成“中心城市—小城镇—大乡村”的网络，减轻原有大城市的扩容压力，又围绕原有中心大城市形成群体布局。这就充分考虑了发挥小城镇在中国城市化进程中的桥梁作用，有目的、有步骤地鼓励农民经过这座桥梁，走进工业化、城市化、现代化，反过来，大城市也可以利用这座桥梁辐射乡村。如果是这样，小城镇就成为名副其实的城市之尾、乡村之首。改革开放以来，小城镇的发展得到各级政府的大力支持，经过十多年努力，目前我国小城镇数量已达17000个左右，小城镇人口近8000万。在一些经济较发达地区来看小城镇与大城市、大乡村三分天下有其一。但是，发展水平与占全国人口70％以上的农村人口总数相比还远远不够，“大城市—小城镇—大乡村”的格局尚未完全改变，广大剩余劳动力仍滞留在乡村。因此，要改变这种现状，必须大力发展二、三产业，加快小城镇建设步伐，努力促进农村人口尤其是农村剩余劳动力向小城镇聚集。同时，发展小城镇必须同农村产业结构调整相结合，同发展农业产业化相结合，同乡镇企业二次创业相结合，更为重要的是同大力发展个体私营经济相结合。
（四）推进制度创新，建立城乡统一的劳动力市场
这里讲的制度创新主要是指政府行为，即政府应出台符合实际且与传统模式不相同的转移农村剩余劳动力的措施，包括改革传统的户籍制度，加快城镇化步伐，大力发展农村二三产业，建立规范的劳动力市场等。一些地方农民自发兴建了一些“农民城”进行制度创新。但这种制度创新根本满足不了制度需求的短缺。政府应尽可能在短时间内推进户籍制度改革，以降低制度变迁成本。以职业和居住地作为划分人口类型的新型户籍管理制度，并且着手以户籍制度改革为中心，逐步改革城市就业的社会保障、医疗、住房、教育、入托等制度性壁垒，达到农村剩余劳动力入城后能与城市居民受到同等的制度约束和平等待遇。关于建立城乡统一的劳动力市场问题，应加快城市部门劳动就业制度的改革，提高城市劳动力市场的发育程度，实现用人单位与劳动者双向选择，建立市场透明度，降低供需双方的交易成本，通过这些措施的实施可以为农村剩余劳动力营造出一个自由选择就业、自由选择居住地和自由流动的大环境，并降低和消除一些不必要的迁移成本。在计划经济时期，人的工作安排受计划体制的严格约束，弊端极多。在农村，人的就业虽不像城镇那样受计划严格约束，但户籍制度、土地制度把人管得更死，在由计划经济转变为市场经济后，各项生产要素的流动逐渐走向市场化，但劳动力市场仍发育不够，远远滞后于其他各生产要素的市场化程度。因此，要建立、健全、完善各种类型的劳动力市场，发展劳动力中介机构，经常发布劳动力市场的供求信息，对劳动力转移给予必要的指导和组织。鉴于此，必须认识到所有控制人口流动，阻碍劳动力市场发育的政策，都是以户籍管理体制作为制度依据或制度手段的。与传统经济发展战略相联系的现行户籍管理体制把城乡经济活动隔离开，阻碍劳动力市场的城乡一体化，无疑与建立社会主义市场经济体制的改革目标不相适应，终究要进行改革，以尽快培育和开拓劳动力市场。
与此同时，还要扩大劳动力转移的规模，开拓跨地区劳务输出市场。目前，各地对转移农村剩余劳动力仍处于松散无序状态，作为一个产业尚未形成应有的规模。必须建立真正发达的劳动力市场，有计划、有组织地将越来越多的农村劳动力转移到重点地区、重点行业，努力扩大其转移规模。对欠发达地区的中西部广大农村来说更为必要。例如，新疆在经济发展上属于欠发达的西部地区，但劳动力市场需求很大。这就要求内地其他欠发达地区要瞄准这一市场。阜阳市临泉县1999后便采取重大举措，已季节性向新疆输送劳动力10180人，周期性劳动工近300户（含单身60户）共计约2000多人，已经经公安部门将户口迁至新疆200多户，360多人。另外，该县所在的阜阳市还在黑龙江、新疆等省区租赁成片土地，其中在黑龙江一个地方就租赁了600平方公里的土地，有计划地输送经过培训的农民进行异地农业开发，以劳动力挣财力，开始迈开借地生财的步伐。可以预言，这一重大举措将会给阜阳市带来不可低估的财富，这一“造富工程”确实是农民脱贫致富的有效措施。
（五）加强政府对农村剩余劳动力转移的领导工作，并尽快制定出台相关优惠政策
为了加速农村剩余劳动力的转移，合理有序地组织好劳务输出工作，作为政府除了要坚持和完善发展二、三产业、加快小城镇建设、完善劳动力市场等行之有效的政策外，还需要加强领导工作，尽快制定出台相关政策。
第一，政府在作出决策时要把有利于农村剩余劳动力转移和增加就业作为最重要的指导方针。世界各国政府在工业化过程中乃至在实现工业化以后，总是把减少失业和增加就业作为自己决策的重要出发点。日本和东亚新兴工业化经济体经济发展的一条成功经验就是在工业化和城市化过程中努力开拓就业门路，加速实现农村剩余劳动力的转移。日本在战后期间采取了一系列政策措施来增加就业。
第二，加快产业结构调整和升级与提高农村基础教育水平结合起来。加大向农村基础教育投入比重，不仅有益于提高农民的素质，为产业结构的升级做好合格的劳动力储备，而且也推迟了新增适龄人口进入劳动力待业大军的速度和减少就业压力。在农业进行规模化、集约化经营的同时，加大向第三产业的投资力度，特别是要加快农业内部的种植结构调整，开发出因地制宜适合农民自身特点的品种和进行农产品深加工投资，兴建为农产品运输、销售服务的中介市场，加速第一产业向第三产业的劳动力转移。
第三，积极推进农业的深度开发以解决部分剩余劳动力的就业问题。目前我国可耕地资源稀缺，但从全国来看，待开发的农业资源仍很丰富。对这些农业资源进行深度开发可以吸纳数以千万计的农村剩余劳动力。无论是植树造林，还是兴修水利，这些具体工程都可以酌情采用以工代赈的方式，吸纳大批农村剩余劳动力参与建设。并且可着手进行生态农业的开发，调整农业种植结构，大面积成规模的种殖经济作物，在品种和地域上实行多样化经营，提高农业产出的附加值。在条件成熟的时候，将土地产权制度改革与退耕还林、退田还湖的生态治理工程结合起来，真正实现谁投资谁受益，国家提供必要的资金技术支持，切实提高农民的收入和积极性，稳定而彻底地吸纳农村剩余劳动力就业。
第四，政府组织引导好农村劳动力的培训和素质的提高。开发劳动力资源、转移剩余劳动力作为一个产业，其产品不是“物”而是“人”，其产业功能不是直接创造物质财富，而是将人力资源“深加工”为人力资本，这是与其他产业的根本区别。正因为如此，大凡有人的产业，都离不开劳动力资源的开发利用，从这个意义上讲，转移农村剩余劳动力不单纯是劳动力的转移（或叫劳务输出），它还包括劳动力的培训及为转移和培训提供的服务。
第五，政府有关部门必须尽快制定出台有利于农村剩余劳动力转移的优惠政策。具体来说，一是要实行城乡通行的就业政策。在城市下岗职工增多，就业形势严峻的情况下，决不能将正在逐步打开的城门再关起来，对有条件的农民给予进入城市劳动力市场参与公平竞争的机会。二是要放宽农业结构调整政策。为鼓励农民调整农业结构，扩大农业内部就业容量，增加农业就业深度，农户转产市场适销的高效作物，可允许其在数年内减免农业特产税，以帮助农户降低转产风险。三是要调整技术选择政策。面对农村劳动力过剩的现实，在政策上必须明确，高技术不可不搞，但决不能投入过大。在同等经济增长速度下，要更多地利用劳动力要素，扩大就业需求，实行劳动密集型加适用技术的政策。四是要完善所有制政策。开发利用农村劳动力资源，必须从社会主义初级阶段的国情出发，在所有制政策上放得更开一些，通过采取更灵活、更有效的政策措施，鼓励和引导农村非公有制经济有更大的发展。
第六，切实加强对农村剩余劳动力转移工作的领导。转移农村剩余劳动力，既要靠市场的力量，又要靠政府行为，特别是目前正处在起步阶段，各级政府必须加强对这一工作的领导，用强有力的行政组织手段推进农村剩余劳动力转移工作。（1）各级政府应对本地区和本乡村通过全面调查研究，把农村剩余劳动力转移现状搞清楚，并从实际出发，制定出一个切实可行的规划，力求目标明确，方法得当，措施有力。（2）各级政府应把全社会创造多少就业机会列为任期目标，并进行考核。在农村，主要考核劳务输出情况，同时采取一定的激励措施。（3）要发挥省市政府驻外办事机构在组织劳务输出方面的积极作用，明确规定各驻外办事机构应将劳务输出作为一项重要工作来抓，并赋予他们必要的工作手段。（4）各级政府尤其是县市以下政府机构应根据本地实际，成立农村劳动力资源开发特别是剩余劳动力转移协会，协助农业、劳动、民政、工商、公安等部门，以行业协会形式做好本地劳动力资源开发利用工作。（5）各级财政要创造条件扶持农村劳动力资源开发，为农村剩余劳动力转移创造一切有利条件。财政上应安排一块资金专项列支，以鼓励农村劳动力资源的开发和利用。农民从事二、三产业和开发性项目并能带动农村劳动力资源开发，银行、信用社要降低贷款利率和担保标准。对贫困地区、受灾地区需要救济的人口，要采取以工代赈的形式，安排一些公益项目，组织他们参加建设。（6）对外出务工“就业登记卡”、“务工证”、“婚育证”、“境外入境证”等的办理，有关部门要改进服务方式，简便办理手续，提供优质、低偿、高效的服务。
第七，逐步建立城乡衔接的社会福利保障制度，兑现农民的社会福利保障。党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求在我国建立多层次的社会保障体系：“社会保障政策要统一，管理要法制化。社会保障水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应。城乡居民的社会保障办法应有区别。“十个年头已经过去，中央全会的这一决定尚未实现。这虽然主要是客观上的实际困难造成的，但也不宜久拖，否则可能对今后的改革和发展带来长期的消极影响。特别是由于农村中原有的医疗等福利保障设施随着人民公社制度的取消而消失，而随着城镇化的推进，由福利保障所引起的摩擦越来越多。而且随着农村剩余劳动力转移的增加，指望将没有永久使用权的土地作为农民福利保障的替代物将越来越不现实。因此，在农村建立与城市政策统一，形式有所不同的社会保障体系的课题应当提到党和政府的议事日程上来。此外，进城务工农民的社会保障问题也应当抓紧加以解决。在城市建制和管理、户籍制度、劳动用工制度、人才教育制度、农村金融制度、农业保护和保险制度、中央财政转移支付制度等方面的改革和建设也要协调推进，以作为促使农村剩余劳动力转移的配套政策。
农村剩余劳动力转移问题是世界各国社会经济发展中普遍面临的一个共同课题，也是我国目前和今后相当长一段时期内经济和社会发展的一个重要问题。近几年来，随着我国人口尤其是农村人口的不断增长，产业发展的不平衡和农业现代化水平的日益提高，人多地少的矛盾愈加突出。因此，转移农村剩余劳动力问题已成为各级政府研究的重要课题，全社会都必须关心农村剩余劳动力转移问题。对像安徽阜阳等农村劳动力富余的大市来说，研究这一课题更具有现实意义。正如十六大报告中所指出的，“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”[3]这就要求我们应以积极的态度推进农村剩余劳动力的转移，促进经济发展和社会的全面进步，实现全面建设小康社会的宏伟目标。
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