突变性技术创新驱动下政策组合链条研究，本文主要内容关键词为：组合论文,突变论文,链条论文,技术创新论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
0 引言 多个产业的技术演化历程表明，技术渐进性发展路径会被突变性变化打断，如近年来出现的合成化学技术(combinatorial chemistry)、蛋白质组技术(proteomics)、生物信息技术(bioinformatics)、网络计算技术(grid computing)、燃料电池技术(fuel cell)以及可见光通信技术(visible light communication)等。这些技术均属于突变性技术，在技术发展路径上出现了跳跃性变化，且技术范式发生了重大迁移。 技术的突变性变化往往会改变产业原有竞争基础，这为中国企业实现弯道超越提供了宝贵机会。王元等[1]指出，国家间的竞争在很大程度上已经转化为战略技术竞争，而战略技术多诞生于技术的突变性变化。 与原有成熟技术相比，突变性技术在发展初期不确定性很高，且市场估值偏低，存在显著的“市场失灵”现象，这需要政府发挥独特作用，从技术研发、产业规划和市场培育等不同方面制定政策以促进突变性技术的发展。 我国在推动突变性技术发展的政策制定和实施方面存在诸多问题，归纳起来，主要体现为“四化”现象，即政策主体之间的行为“离散化”，使政策体系在突变性技术演进路径上的分布呈现“碎片化”，政策动态调整机制的缺失造成政策执行的“粘性化”，最终使政策体系与突变性技术演进路径之间出现“分离化”。因此，构建一条与突变性技术发展轨迹高度契合，且能够覆盖突变性技术不同发展阶段的政策组合链条具有重要现实意义。 1 突变性技术阶段性演进特征与政策组合链条 Ehrnberg[2]系统研究了突变性技术演变特征。技术的突变性变化体现在佛斯特S曲线非连续性跳跃点上，它既可以是从技术生命周期中一个子循环转移到另外一个子循环，也可以是从一个技术生命周期转移到另一个技术生命周期，如图1所示。该研究将突变性技术演进的导向与结果分为两大类：一是在原有产业中，新技术对旧技术的替代；二是新技术孕育出一个崭新的产业。例如，无线通讯领域中4G与3G通讯技术的关系即为在已有产业中新技术对旧技术的替代关系，而复旦大学正在研发的可见光通信技术则意味着一个崭新的产业正在孕育之中。
图1 突变性技术演进特征 资料来源：文献[2]。 突变性技术的整个发展历程由多个里程碑式的演进阶段构成，结合Moore[3]相关研究，本文将突变性技术发展历程分为：技术突变孕育期、技术龙卷风期(同时存在多个技术发展路径)、技术大道期(相互竞争的技术标准归一化)、产业链架构期(新产业形成)、市场鸿沟期(市场需求存在高度不确定性)和市场大道期(市场趋于成熟)。突变性技术演进历程具有显著的阶段性、多重性和动荡性。多项研究[4-7]表明，在突变性技术不同演进阶段，产业技术政策、国际合作政策、产业投融资政策和市场培育政策的作用敏感性存在很大差异。例如，在技术龙卷风期(多个研发路径并头前行)，政府应对由两个以上企业构建的研发联盟采用研发补贴政策，而在产业链架构期，政府应对风险投资公司采用倾斜式税收优惠政策。与其它政策相比，在财政资源消耗相同的情况下，这两种政策实施效果十分显著。 针对突变性技术的阶段性演进特征，需要构建一条与突变性技术演进路径高度契合且能够覆盖突变性技术不同发展阶段的政策组合链条，以突破单一政策工具的局限性，并提高整个政策体系的动态适应性。 在突变性技术变化情景下，政策体系应如同将卫星推向预定轨道的多级火箭，第一子级首先被启动，其工作完毕后通过分离机构被抛弃，接着，上面的子级火箭依次工作并被依次抛弃，直至将有效载荷送入预定轨道。 从突变性技术各演进阶段看，政策体系应具有串联式特征，不同政策接力式开启、运行与关闭，直至完成突变性技术演进路径的使命。而如同多个火箭并排同时工作以加大推力一样，政策体系在突变性技术每个演进阶段可呈并联式特征，多个政策能够同时运行，如图2所示。
图2 基于突变性技术发展轨迹的混合型政策链条 在突变性技术变化情景下，具有串并联结构特征的政策组合链条具有以下显著优势：①政策主体依据突变性技术演进的阶段性特征规划政策，设置政策力度和运行时间，能够使政策推力处于最佳工作状态，更好更快地助推突变性技术创新走完该阶段演进路径；②每项政策既可独立工作，也可与其它政策进行有效组合，在完成政策使命后，适时终止并脱离政策体系，能够避免消耗更多财政资源，同时有效提高整个政策体系的运作效率。 构建政策组合链条的一个基本前提是，决策主体必须有能力根据突变性技术阶段性演进特征，适时从其政策工具箱中选择恰当的政策工具加以组合应用。政策选择过程往往也是政策学习(policy learning)过程。政策学习分为内生学习与外生学习[8]。内生学习是根据过去政策执行效果和外部环境最新变化特征，对过去的政策进行再创新，而外生学习则是决策主体之间的相互借鉴与交流。 跨国家层面的政策学习已成为全球化时代的基本特征之一[9]。欧盟的决策研究表明，成员国乐于学习欧盟委员会提供的解决问题的标准化途径，同时，某些成员国会关注其它国家提出的包含新想法的政策议案，并改变原先的政策偏好[10]。可见，政策学习有助于推动政策从被动反应性向主动适应性变迁。
图3 跨国家层面政策环境扫描与分析平台 为了更有效地进行跨国家层面的政策学习，国内政策主体需要构建政策环境扫描与分析平台，用于监控分析欧美、日本和韩国的政策演变趋势与政策创新模式，如图3所示。政策主体应对相关国家行之有效的研发促进政策、产业布局政策以及市场培育政策进行系统收集与归纳分析，运用知识管理工具对政策规划流程、政策实施效果、政策终结模式等各个环节的关键知识点进行提炼和研究。在此基础上，依据突变性技术的阶段性演进特征建立最佳政策实践知识库，使其成为重要的政策创新来源。 2 政策窗口开启触发机制 在突变性技术变化情景下，要使政策体系真正发挥效力，关键是要对各个政策的生命周期(政策议程建立、政策方案规划、政策窗口开启、政策窗口运行与政策窗口关闭)做好管理，如图4所示。
图4 政策生命周期管理 美国学者约翰·金登[11]提出了“政策窗口”概念，强调政策主体要在外部环境演变过程中适时开启政策窗口，这样才能使政策发挥最佳推力。否则，一旦错失良机，不仅会造成更多财政资源消耗，而且会使政策主体失去对外部环境演变趋势的掌控力。可见，研究政策窗口开启与关闭的触发机制具有重要应用价值。 政策窗口开启触发机制是政策实施的催化剂，触发机制一旦被激活，与政策执行相关的各个环节将按照一定规则和程序启动。作为政策实施的推动力量，触发机制取决于3个因素的相互作用，即突变性技术发展路径上的里程碑事件、政策规划和执行细则以及相关财政资源，这3个因素的相互作用结果决定了触发机制激活与否，如图5所示。
图5 政策窗口开启触发机制 突变性技术发展路径上里程碑事件发生的时间、作用强度和影响范围对政策窗口开启时机具有直接影响。例如，2011年德国物理学家哈拉尔德·哈斯和他的团队利用闪烁的灯光传输数字信息，预示着通讯领域中一种突变性技术——可见光通讯(VLC)的诞生；2013年复旦大学迟楠教授课题组在实验室利用VLC技术，创造了最高单向传输速率3.7G的世界纪录，该研发进展意味着可见光通讯技术在应用研究方向上获得了重大突破，对此上海市政府适时牵头建立以复旦大学、上海宽带中心和上海技术物理所等单位为主的研发联盟，并出台了多项产业激励政策，以促进可见光通讯技术尽快成熟并带动一批产业。
图6 突变性技术发展成熟度等级 为了有效辨识突变性技术演进路径上的重要节点及其内在结构特征，需建立突变性技术成熟度评价体系，该体系应具有关键性、简明性、可比性和全面性等特征。目前，美国和英国等国家推行9级技术成熟度(Technology Readiness Level，TRL)评价体系，将技术成熟度划分为
～
等级，
代表基本理论的建立，
代表产品及其功能已在使用环境中得到验证[12]，该评价体系可作为政策动态调整的重要依据，如图6所示。 政策之窗能否顺利开启，还取决于另外两个关键因素，一是政策规划与执行细则是否完成；二是与政策相关的财政资源储备是否就位。政策是社会利益的再配置，与政策相关的财政资源丰裕程度直接影响着政策的选择空间与生命周期。如，美国政府新能源汽车产业补贴政策的财政资源来源于石油企业更高的税收，根据2007能源促进和投资法案(Energy Advancement and Investment Act of 2007)，美国政府向石油企业征收290亿美元税收，用于资助开发替代能源和清洁能源的企业。 政策窗口开启后，如果相关财政资源进入枯竭状态，该项政策将不得不提前终止，这可能会对相关产业造成致命伤害。例如，上个世纪80年代，美国是全球风电的领导者，在美国政府优惠政策的激励下(投资风电可获得联邦政府25％的税率优惠)，12000台风电机组得到新建和安装，相当于当时全世界风电机组数量的95％。由于后续财政资源无法及时到位，1985年美国政府突然终止了联邦政府的补贴政策，导致风电设备生产制造企业一蹶不振，最终欧洲替代美国成为风电领域的领跑者[13]。 政策决策主体在开启政策窗口前，应对相关财政资源的输入与消耗速率、持续时间及波动程度进行多种情形的推演与模拟，以保证政策在执行期内能够获得持续的财政资源支持，如图7所示。
图7 政策财政资源储备动态模拟 3 政策窗口敞开运行期 在政策窗口敞开运行期内，政策主体须建立政策效果动态显示板，内容应包括政策渗透率(政策受益企业的数量与扩散速度)以及政策对产业结构的影响，如图8所示。在对政策效果进行监控和分析的基础上，政策主体可适时调整政策内涵与力度。 国家财政部、科技部、住房建设部及国家能源局于2009年启动“金太阳”工程，采取财政补助方式支持不低于500MW的光伏发电示范项目，对光伏发电装机投资的50％给予财政补助，对于偏远无电地区的独立光伏发电系统，按总投资的70％给予财政补助。然而，政策实施效果并不理想，出现了低价高报和东挪西建等不良现象[14]。实践证明，没有跟踪就没有控制，存在监管漏洞的激励政策难以对产业产生预期效果。
图8 政策效果动态显示板 OECD国家内部正在应用政策效果显示板——“创新趋势图”，它由“创新分数表”、“企业分数表”、“结构指标”和“研发指标”4个分值表加权汇总而成，指标涉及18个领域的100多个变量。基于多层次结构化数据，政策效果动态显示板以全景图的方式为政策主体提供了可视化决策信息支持平台，政策主体能够通过对政策执行过程的监控动态优化政策，从而有效减少政策执行过程中的“粘性化”现象。 4 政策窗口关闭触发机制 在突变性技术变化情景下，当政策完成其使命时，政策主体需适时关闭政策窗口，由市场“无形之手”接替政府的“有形之手”。 中国太阳能电池板行业在国家财政补贴下不断扩张，其产能已远远超出当前市场需求，国外市场需求出现波动后，该行业可谓哀鸿遍野。可见，产业政策支持过度，不仅会大量消耗国家财政资源，而且会强化该产业对政策的依赖性，使其丧失竞争活力。因此，政策主体需建立政策窗口关闭触发机制，以有效管理政策生命周期。
图9 政策窗口关闭触发机制 政策窗口关闭触发机制与两个关键因素密切相关，即政策使命是否完成以及财政资源是否可持续，当两者其一抵达临界点时，政策窗口关闭触发机制将被激活，政策终止的相关环节将按照一定规则和程序启动，如图9所示。当政策使命抵达预期临界点时，政策窗口的关闭属于主动型，它是政策主体对产业环境演进态势适时作出的预期反应；而当政策的财政资源支出抵达临界点时，政策主体将无法再为政策执行提供后续的财政资源，此时政策窗口关闭属于被动型，在这种情形下，政策突然急刹车往往会对产业造成意想不到的损害。 突变性技术通常按照佛斯特S曲线轨迹演进。在突变性技术诞生后的各阶段，技术性能提高速度相对缓慢，而且这种情形往往会持续相当长一段时间。随后，突变性技术进入快速发展期，其与产业中原有主导技术之间的性能缺口会加速缩小，直至超越，如图10所示。就风电技术而言，中国风电产业的学习率为12.7％[15]，即当风电累计装机容量增加2倍时，风电的单位投资成本会因技术创新进步下降12.7％左右，据此可有效预测风电价格降至与常规火电价格相当的时间点。 2009年6月，工信部针对纯电动汽车出台了财政补贴政策，每台纯电动汽车的财政补贴高达6万元，以期实现“补贴用户—销售量增加—激励汽车厂家加大研发投入—纯电动汽车性价比提高”的良性循环。当前，纯电动汽车与常规动力汽车之间的性价比缺口正逐步缩小，预计到2020年左右，纯电动汽车技术的发展将进入与常规动力汽车性价比相当的临界区域，那时政策主体应适时降低政策力度直至关闭政策窗口。
图10 突变性技术与产业原有主导技术之间性能缺口动态变化 政策窗口的关闭有两种方式，一是建立政策自动终结机制，像日落立法，政策主体根据政策问题和时限特点，预先建立终结期限，在终结之日完全取消政策；二是设计政策延续门槛或标准，政策主体根据外部环境演进的具体情形，制定政策延续及政策力度递减的客观标准。例如，德国可再生能源法针对光伏产业技术进步的情形，实施了财政补贴政策递减机制，从2009年1月至2012年1月，德国政府实施了多次财政补贴动态递减措施。 5 政策协同平台 在突变性技术变化情景下，要使各项政策产生正向互动作用，政策与政策之间需形成动态有机耦合关系。然而在现实经济中，由于政府职能的划分，财政资源、权力资源、信息资源和制度资源实际是由分散在政府不同层面的不同部门把控。在这种情形下，政策的缺位与错位造成政策体系在突变性技术演进路径上的分布呈现出“碎片化”现象。 要使各政策主体的政策工具、政策力度、政策目标及政策效果等关键信息纳入战略管理状态以实现控制、协调和沟通，需建立政策协同平台，以实现横向协同与纵向协同。所谓横向协同是指政府同一层面政策主体之间的关系协调，而纵向协同是指中央、省级、地市级等不同层面政策主体之间的关系协调，如图11所示。
图11 横向与纵向政策协同 政策协同平台需要为各政策主体展现基于突变性技术演进路径的政策组合链条全景图，它既应包括各政策主体的政策工具类型、政策客体特征、政策效果以及政策窗口开启与关闭等政策信息，也应涵盖研发、投资以及市场等方面的产业信息，各政策主体在政策协同平台上可就政策关键节点(政策议程、政策方案、政策窗口开启、效果评估与政策窗口关闭)建立动态协调关系，根据突变性技术发展轨迹适时解构原有政策体系并引入新的政策架构，这就需要政策主体同时走政策构建和解构的双重途径。 在政策协同平台上，各政策主体在政策规划和实施方面的短期、中期和长期协调能力将决定整个政策架构的转换时机、转换力度和转换速度，从而将对整个政策体系的动态适应性和最终政策效果产生决定性影响。 6 结语 为了更好地把握突变性技术带来的宝贵机会，使中国企业顺利实现弯道超越的战略目标，亟需解决当前我国在推动突变性技术发展的政策方面存在的“离散化”、“碎片化”、“粘性化”和“分离化”现象，构建一条与突变性技术演进路径高度契合，且能覆盖突变性技术不同发展阶段的政策组合链条。 政策主体应在政策管理实践中系统研究突变性技术演进规律，分析研究产业技术政策、国际合作政策、产业投融资政策和市场培育政策等不同类型政策在突变性技术各个演进阶段的作用敏感性，基于突变性技术演进路径构建政策组合链条，掌控政策窗口开启与关闭的最佳时机，借助政策协同平台，建立政策的横向与纵向协同关系，使政策与政策之间形成动态有机耦合体，以更好更快地实现整个政策体系的战略目标。
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