民国初年的地方公产管理制度改革——以1912—1926年的江苏苏州为中心，本文主要内容关键词为：公产论文,民国初年论文,苏州论文,江苏论文,管理制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K258 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2013)02-0181-10
一、公产改革的背景
公产①是私产的对称，是公共财产、公有财产或共有财产的简称。土地及其附属物是公产的重要内容。在中国古代，土地长期属于以君主、王公贵族为代表的国家所有。《诗经·小雅·谷风之什·北山》有云，“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。没有土地私有，也就无所谓公产和私产的区分。春秋战国时期，随着铁器和牛耕推广，井田(公田)以外的荒地得到开垦，私田大量涌现。商鞅变法“改帝王之制，除井田”，承认私人占有土地的合法性，允许土地自由流转，也为公产出现创造了可能和条件。在宗族聚居地区，逐步出现以互助救济为目的，以族产、义庄等为名义的公有土地及“堂、会、祠”等公有建筑。在商贸发达地区，还出现了手工业和商业等同业组织购买土地房产、建筑会所、公馆的现象。[1]24-28上述区域性宗族祠堂、职业会所，一般归特定区域和人群所共有，发挥福利、公益、慈善和救助等功能，具备了地方公产的某些形态和特征。
政府政策在公产形成过程中起了重要作用。政府政策和社会舆论以共襄善举、积善行德为号召，积极引导地方上有余力的宗族首领、乡贤、团体自觉扩大公益救助的实施目标和范围，鼓励他们踊跃捐献款产，并支持其设立相应的机构，推举董事，进行自主管理，以泽被乡里。经过“近则数十年，远且数百年”[2]的积累，一批惠及“地方众姓的事业”、供给“地方公用的款项”逐步形成，其形式包括“书院、宾兴、公车、学田、捐局，以及团防、积谷、善堂、义渡”[3]等等，其功能涵盖设置义塾、养老育婴、濡寡恤嫠、收养贫病、施棺收埋、施医施药、修葺路桥，以及寄柩、积谷、救生、种痘、施米、救荒等等②，地方区域内的公产由此产生。③
公款公产包括动产和不动产两种类型。动产主要是指公款，不动产主要有公田和公房。公款包括捐款以及现有公产的租金、孳息或其他收益；公田包括“历代的遗留田、慈善田、学田”等；公房包括“机关、团体、学校的房产”等。[4]这些公款公产按所有权不同，可以分国有(官有)、地方和团体(集体)等三大类。④按所有者不同，可以分厅州县公有、城厢独有、乡镇独有、城厢与乡镇共有、乡镇与乡镇共有、厅州县与厅州县共有、府或直隶州公有、省公有等八类。[5]28按管理形式不同，可以分民捐绅办、绅捐绅办、绅办官助、绅办官督、官办绅助、官绅合办等六类。按来源不同，可以划分为私人捐赠、团体募集、政府拨助、无主财产、充公财产、本金生息和征收特捐等七类。按用途不同，则又可以划分为慈善救济、社会教育、公共安全、城乡卫生、路桥建设等五类。
地方公产的形成是一个积陌累阡、集腋成裘的过程。因此，地方公产不仅类型复杂、用途各异，具体的来源也殊不一致。私人捐赠是吴县公产形成的主要渠道。捐赠包括房产、田地、基地、现金和特捐。以吴县丰备义仓为例⑤，该仓仓房由林则徐等于清道光年间始建，由“城绅韩范、陆仪等先后捐田6000余亩，咸丰时城绅蒋寅等53人捐田6000余亩，又姓名失考人捐田1000余亩”，以田亩租息收益专归义仓存储。至同治六年(1867)，义仓“拨出次田荒田3700余亩，归入男女普济堂、育婴恤孤等堂局，尚存仓田11000余亩”。其后，“潘故董又置田3800余亩，吴故董置田2300余亩，总计该仓有田18000亩，市房3所”[6]。除义仓外，学产也是地方绅商乐于捐助的重要对象。吴县学产“以田亩为大宗”，其中“市田约一万亩，县田约三千余亩，每年可收田租六万余元。此外，还有城根基地约二千亩，租金可得百万元”[7]。
政府拨助也是吴县公产的一个重要来源。在公产形成过程中，中央和地方政府不仅公开支持地方人士捐产集资，而且积极拨助田产、银两，帮助壮大地方公产实力。康熙四十四年(1705)，康熙为苏州育婴堂赐赠“广慈保赤”匾额，五十五年(1716)，又为苏州男普济堂赐匾“香岩普济”。光绪二十二年(1896)，江苏巡抚赵舒翘奉旨为虎丘清节堂建筑“乐善好施”牌坊。雍正乾隆年间，“总督尹继善、记巡抚邵基奏拨广仁堂没官房价银置长洲县田一顷六十九亩有奇，元和县田七十五亩九分有奇”。乾隆二年(1737)，政府拨给育婴堂“没官房价银一万二千两有奇”，男普济堂“没官房价银置田八顷四十四亩有奇”。乾隆八年，巡抚陈大受奏拨广仁堂“上元县没官新涨芦洲四千三百有六亩六分六厘”。乾隆九年，又奏拨育婴堂“江宁县没官新涨芦洲若干亩”，女普济堂“上元县没官新涨芦洲二十八顷七十一亩”。乾隆十九年，巡抚有恭拨给虎丘永仁堂“吴县没官田三十亩”。同治五年，长洲知县蒯德模拨给恤孤局“官田三百亩”。育婴堂“每年藩库拨银四百八十两，善后局、苏牙厘局各拨银四百八十两，松沪局、上海道库各拨银四百两，扬由关拨银六百两”。[8]461-467政府极为重视善堂的内部管理和资金运作，政府官员不仅亲自主持管理规则的制定，还为善堂公产的运营择委负责人。[9]54-73同时，政府还将一些民间善堂直接收归官有，亲自经理，经费全部或部分从藩库、地方行政费内开支，如苏州男普济堂、贫民习艺所(棲流所)等等。因官方拨产和拨款的大量介入，苏州部分善堂亦有了“官堂”⑥的称谓。
地方开设的各种特捐也是地方公产的重要经费来源。育婴堂经费中有“各典二成捐钱一千八百千文，志局典捐钱二千一百六十一千二百文，三邑当捐钱八百六十千文，警察茶捐钱九百四十四千一百文，渡船捐钱三十九千九百九十六文，浙西盐捐钱六百千文，三邑盐捐钱四十七千七百文，内地丝绢钱一百八十千文，房租钱二千三十七千七百二十二文”。木渎保节局经费“向赖十文愿捐、上海丝绢及本镇茧捐、茶捐、金焦山石屑捐”。太湖救生局经费“向赖网船鱼捐”，后改归“附收救生捐钱每两或十文或五文不等”。娄门安节局经费除田房两租外，“全赖各项捐款，如税契捐、典捐、米捐、石屑捐、小猪捐、城外茶捐、机捐及司库拨款”。[8]462，463，465，466
数目不菲的公产公款不仅是地方公益事项的重要经费来源，也是清末地方自治的重要经费支柱。清政府《城镇乡地方自治章程》(1909年1月)和《府厅州县地方自治章程》(1910年2月)颁布后，对府、厅、州、县、城、镇乡公款公产的归属及支配均作出明确规定。1909年，为筹备地方自治事宜，苏属各县专门设立清查公产事务所，整顿公有款产。清查的主要任务是摸清家底，衡量各属财力之盈虚，一方面为将来自治施行后的集中管理做好准备，另一方面防止绅董把持肥私。[10]11清查范围包括，“经收捐款处所及各团体动用地方公款公产或征收捐款支办”的事业，等等。其他归私人所有的“义庄、祠堂、家庵及公所、会馆”等不在清查之列。[5]27表1为民国成立后，吴县公款公产的统计报表，大致可以管窥清末民初吴县及其市乡公款公产的概貌。
二、公产改革的原因
在清末地方自治制度确立之前，地方公有款产大多由绅自办。以江苏各属公款公产为例，“本皆绅董经存，而出于慈善事业为多，如义学、善堂、恤嫠、育婴、义仓、积谷及施米粥、医药等类，向来职任寄之于绅，所有出纳一切，亦绅任之”[11]1227。地方自治制度确立后，地方公款公产的支配权由分散走向集中，由地方绅董转移到了新设立的自治机关手中。根据清末制定的城镇乡和府厅州县“地方自治章程”规定，地方各级自治机关及其自治职员是相应公款公产的管理者。县设议事会、参事会，负责审议县自治经费的岁出入预算、决算、筹集及处理方法；另设“身家殷实、操守廉洁”的自治委员若干人，承县长官之命并受其监督，“掌收支及经理公款公产”。城镇乡各设自治公所，城镇设议事会、董事会，乡设议事会、乡董，议事会负责审议本城镇乡自治经费的预决算、筹集及处理方法，城镇董事会(总董)和乡董负责经费的保管、定期检查和经理。
民初，继续实行地方自治制度。江苏以清末“地方自治章程”为蓝本，颁布《暂行县制》和《暂行市乡制》，将“城”改为“市”，“自治委员”改为“常任委员”。县、市、乡公款公产及其收入款项，仍分别由各级议事机构负责审议，常任委员、市总董或乡董等负责保管和经理。
1912年11月，吴县参事会县民政长交议各题，(一)女普济堂性质辨明归市归县案。(二)男普济堂辨明归市归县案。(三)安节局辨明归市归县案。(四)育婴广仁堂性质辨明归市归县案。(五)辛亥年九月二十一日至十二月底止本县公费及行政费决算案。(六)各善堂公款公产辨别省有县有市乡有性质案。(七)丰备义仓性质辨明归市归县案。[12]
地方自治骤然停办，严重冲击了地方公产的集中管理模式。1914年2月，袁世凯下令“解散现有各级自治团体”，将产业等移交地方官管理。[13]江苏省命令，各级自治机关限期移交公款公产及各项经营事务。第一，县议事会、参事会、各市乡自治公所等自治机关所有文卷房屋文件及用余银款，由县知事分别委任本县和本市乡绅士保管经理，按月造报县知事查核。第二，县办、市乡办学务等公益事宜，由县知事委任县、市乡士绅分别继续办理。[14]29-34
自治机关解散后，地方公款公产管理出现分化。县知事委任地方士绅接替议事会和自治公所保管有关款项。获得委任的士绅受县知事监督，并直接对县知事负责。地方公款公产的实际控制权和支配权由团体转向个人。吴县知事宗能述遵令接收苏城市公所后，将原属市公所管理的各项公产“分别照会各绅管理”，一是教育款产，委孔昭晋(康侯)、潘若樑担任城学款处正、副董事；二是积谷款产，委吴曾涛(问潮)、杭筱轩[15]担任丰备义仓正、副董事；三是慈善款产，分别委任吴荫芝、潘济之、尤鼎辅(先甲)等担任女普济堂、男普济堂和育婴堂董事，进行管理。[16]吴县其他市乡的自治款产也都按照规定，作了相应交接。保管责任人大多由市董、乡董等原自治机关负责人担任，原有的款项议事、监督机关则不复存在。因之带来的影响是，三大部分公款公产看似均由政府委任的士绅代管、由政府负责督查，但各自实际的发展路径不尽相同。
教育款产逐步被纳入政府行政管理框架。自治停办后，吴县知事公署为防止公款公产中的学产学款遭到侵蚀，在城内设立学务总董一员，经理所有县、市立学校及学务公款，其余各市乡每处另设学董一员，专管此事。其后，专门成立“教育款产经理处”，设总董、副董，受县视学监查、县知事监督，省、道视学稽核，“总理县市乡教育款产”。[17]2-81915年，省署将总董产生方式由选举改为由县知事择委。[18]2-31917年，将正、副董任期缩短为二年。[19]1918年5月，又将各县教育款产经理处裁撤，将教育款产划归劝学所管理。通过一系列人事任免权和管理机构变更，政府将教育款产的实质支配权牢牢抓在自己手中，政府监督的约束力得到切实体现，有力地遏制了教育款产被挪移、侵占和流失，最大程度地限制了地方势力在教育费问题上弄权，有效地保障了教育经费的独立和完整。1923年后，县劝学所改为教育局，设董事会负责教育经费的筹划保管以及预决算的审核等。董事会的设立，在形式上体现了教育经费独立的原则，同时也保留了士绅对学产学款的监管权利，但是在实质上，董事人选的产生受到政府的严格约束。董事会当然董事由县知事直接任命，其他董事由县参事会选举，或由教育局长提名，报县知事选聘[20]12-14，教育款产的行政化色彩已逐步清晰。行政机关虽然初步实现了对县级层面教育款产的掌控，但是各市乡教育款产仍然因循旧例，分散在各地自治机关手中⑦，尤其是苏州市公所学款处，实际掌控吴县绝大部分学产学款的所有权。1924年5月，吴县教育局提出接管市公所教育款产，以统筹教育经费，遭到市议会强烈反对和坚决抵制。[21]1926年3月，苏州市公所、学款处控案爆发。[22]自治公所的管理能力遭到空前质疑。在省署指令下，苏州市公所不得不将学款处移交教育局管理。[23]省教育厅随即发布命令，将各县教育费统一于教育局，“市乡教育费统归教育管理”[24]。经费预决算由教育局董事会负责审核，由县市乡各级议事会议决。[25]23至此，吴县县、市乡教育款产管理权基本实现统一，并完全纳入教育行政框架范围内。
吴县丰备义仓维持委绅代管的管理格局，但动辄得咎，纷扰不断。在委绅代管模式下，公款公产名义上仍在士绅手中，实质上仅在政府信得过的少数士绅把持之下，更多的其他地方士绅被排斥在外。1919年，丰备义仓发生火灾。经苏常道尹会同地方士绅调查数次，竟发现“究竟如何起火，焚谷究有若干，皆无确实证明”，“该仓历年所支细数，亦未能查实”。[15]社会舆论一片哗然，纷纷指责义仓董事吴问潮用人失当[26]，“视公款为私产”，且藐视社会公益，“历年收支从未公布报销”。[27]地方人士以“经理非人”为由，乘机呈请改组义仓管理机构[6]，希冀借此夺回管理参与权和支配权。值得注意的是，义仓创始人后裔潘敦先等人并不赞同实行改组，潘敦先认为“该仓历年已久，规程完备，并无改组之必要”，如果“苟非其人，则愈多愈足启纠纷之弊”。[28]1920年，经省议员孔昭晋、市公所董事蒋炳章等人提议，吴县县署官绅会议合议，通过改组方案，设立义仓董事会，以郑重仓务。董事会设董事7人，监察2人，名单呈省报批。省署不愿意介入地方公产纠纷，不做表态。[15]吴县其他各乡董事亦不愿意接受市公所通过改组将该仓据为己有，希望“仍照旧贯，归全县所有，以免纷争”[6]。改组计划被迫搁浅。1926年3月，江苏省整顿各县积谷，饬令县署调查仓中积谷或存款实数。[27]经县警所警佐那延龄调查证实，“丰备仓储谷并无短少”。但调查结果“仍不能令人无疑耳”。[29]舆论进而质问，“该仓历年既无积谷增加”，又没有其他支出，每年“三分一石之廒费，依然列作报销，即此项中饱，以年计之，亦属不赀”。[26]丰备义仓陷入严重的社会信任危机。
与丰备义仓控案同时爆发的，还有保管建设公款及贫民习艺所等慈善机关日常经费的苏州工巡捐局控案。[22]工巡捐局董事长由市公所总董兼任。负责发放县警察教练所、游民习艺所、济良所等常年经费，及育婴堂、安节局补助费。[30]其经费来源包括“马车、人力车的行驶执照费，住房、商店和戏院的税收，以及特别警察税收等”[31]84。其中，店铺门面捐自七角至三角，旅馆客栈铺捐自二角一分至七分，菜馆、点心店、茶肆、酒店台捐自二角一分至七分等等。[32]839每年公款收入总数约“银五万有奇”[33]277-278，281。工巡捐局成立后，同样遭到没能被政府选入管理层的其他绅商的抵制，“种种设施，颇不理于人口”[34]。地方绅商动辄以没有代议士就不纳捐为要挟，导致工巡捐局业务经营惨淡，经费时常陷入掣肘。应拨教练、习艺、济良三所经费，“每多欠解，积数颇巨”[35]。“各区之清道夫工食，据闻亦欠至9个月之巨”，舆论反而讥讽“正不知该局收入之款，移作何项开支也”。[36]1926年3月，该局因难以维持，遭省署查办，局捐务主任谢序卿被揭露亏欠公款18000余元，潜逃上海，其他“尚有欠解各机关之款”[37]，亏款总计在24000余元。[38]工巡捐局董事蒋炳章竟以“向无各项总账”为托词，搪塞省署调查，使得地方士绅对此更加激愤。[22]省署主张由政府接管局务。市议员、各法团等地方人士极为敏感，纷纷“以为此事与自治有关”，“群起反对”。士绅坚持，“亏款问题系地方公款，并非国省正税，虽公款关系重要，自应由地方人士严迫，毋庸省长烦心”。[39]5月，经省署同意，改“由县会同总商会暂行保管”[40]。随后，由县知事公署、县商会、市民公社、苏州市公所议会共同主持，对工巡捐局实行改组。扩大工巡捐局议事机构，将反对派士绅悉数纳入其中，并按照额定人数加倍推举正董、副董，呈省长委任。[41]苏州工巡捐局纠纷始告平息。
上述三则事例的结果是，除丰备义仓继续维持由政府委任的士绅代管外，教育款产在政府主导下被逐步行政化，掌管城市建设公款的工巡捐局则在地方士绅的主导下实行扩大改组，县域公款公产管理模式出现分化。导致分化的原因，固然是由于自治停办后，公有款产失去了原有的制度约束和统一的监管平台，公款公产内部出现了不容忽视的管理漏洞，管理风险上升，改革势在必行。但这些并不是根本原因。
士绅与政府之间的相互不信任是管理模式出现分化的真正根源。地方自治制度确立之后，公产管理权即成为地方公共事务决策权、支配权的重要基础和经济支柱。因此，地方自治停办后长达数年的公产管理权之争，其实质是士绅所主张的尽早恢复自治与政府所坚持的继续维持官治之争。1914年后，政府从机制上剥夺了地方士绅“过问”地方款产的权力，并将其长期据为己有。地方士绅因为不能充分参与地方事务的管理而倍感焦虑。省县政府则因为士绅急于寻求从速扩大自治权力而颇为踌躇。尽管政府一再声明待翔实调查完毕，即重颁自治制度，实行新的自治。但士绅认为，政府的稳健重建计划无异于纸上谈兵，态度不够坚决，进程一再延宕，因此，与其重建自治体系，不如直接恢复民初旧制。政府则认为，民初实践表明，士绅代表的自治团体一向举动嚣张，屡屡借夺财权，干预行政，因此，在当前政治纷繁、大纲未举的情形下，遽然恢复民初的管理格局不仅尚欠火候，有失审慎，而且不合法轨。
政府的敷衍言行使士绅更加没有安全感，更加怀疑官厅把持公产的真正动机。自治停办后，中央政府旋即以“国家财政万绌，外债日多，险象百出”为由，取消国家税和地方税名目，将各县地方附税收入统归各省主管财政官署统一支配。[42]16-18财权上收后，为使地方公益不致因此停辍，江苏省财政厅作出补充规定，“如确系实利在民，支出不可减免之项”，允许各县将“办理清乡、工赈或慈善公益如积谷等各项事业在忙漕等款内带征之特税”，“仍充本地方之用”。[43]7江苏财政的变通做法给此后公产的流失埋下了伏笔。事实证明，这一轮地方税改革不仅未使国家财政困境得到舒缓，反使地方财政遭受池鱼之灾。在历经灾荒和战乱的轮番冲击后，江苏财政债台高筑、几近破产，来自正常渠道的县政经费咸受其牵连，益显困难。县知事遇到经费入不敷出或周转不灵，除采取其他办法外，常与委托代管的士绅相合作，以地方公有款产为挹注或担保，肆意挪移，拆东补西。士绅对此愤懑不已。
政府与士绅之间的不信任经过社会舆论和群体情绪放大之后，造成各方关系紧绷。这种紧张关系之所以没有进一步恶化，归功于双方对于“自治辅佐官治”的总定位并无异议，对于公款公产的归属也无异议，只是在具体的管理模式和管理尺度上始终无法达成一致。对于“官”究竟应当怎样督办，“绅”究竟应当如何经理等问题，士绅内部也存在严重分歧。受政府委托代管公产的士绅希望竭力维持现状，被排挤在外的那部分士绅则坚持要扩大参与面，进而扩大经理层，打破为官方指定的少数人所肆意把持的局面，志在收复失地。各方争持的混乱局面进一步动摇了政府交还公款公产实际控制权、恢复地方自治的决心。因而，在地方公款公产的管理问题上，最终呈现因人、因时、因事而异，各自为政的现象也就不足为怪了。
政府与士绅在公有款产所有权上的共识为弥合上述分歧提供了重要前提和基础。问题的关键是，尽快在官办绅督和绅办官督两种管理模式之间做出明确选择，清晰判明自治与官治权利和界限，厘清经理人和督办人各自的职责范围，从基本制度入手，严防任人唯亲和其他管理漏洞，建立并完善公共款产的管理平台和运作机制，包括经理人和督办人的权限划分、岗位资格、选任机制、办事程序、监督方式、奖惩办法等内容。
三、公产改革的措施
公有款产管理模式出现分化之后，地方公款公产散落到各保管机关或士绅手中，社会监控难度加大，资产流失的风险骤然增加，公产纠纷接踵出现。各地均不同程度地发生了公产被盗卖、霸占、冒领、侵吞、把持和挪移的案件。为制止地方款产的失管局势进一步恶化，防止公有款产被县知事、地方团体或少数“劣绅”侵蚀殆尽，1920年4月，江苏省训令各县“自九年度起一律办理地方预算”，“除各知事俸公及司法等费向归国家预算支给应行不计外，其余皆就县地方经费办县行政事业，量入为出，不准超过”，偶遇不敷，“亦应由各该知事召集公正绅商开诚宣示，妥筹支配”。[44]2-3省财政厅统一颁发各县地方预算册名目，将县有公产收入一律列入预算管理，不准擅自变更。⑧
结合地方预算制度改革，1920年12月和1922年10月，江苏省长公署先后公布《各县地方款产经理处条例》[45]2-5和《各县知事整理县地方款简章》[46]3-5，着手实施公产管理制度改革，强化对地方公产的日常监管。措施共有五项。
第一，设立统一的款产管理机构。各县设立地方款产经理处，负责保管收支除教育款产外的一切县有款产，包括向由县署征收管理的市乡款产。地方款产经理处是县有款产的保管机关，同时也是其他地方公款公产保管、经营单位的稽核机关。经理处设总董、副董各一人，并设董事二至十人，办事员若干人。办公处所设于县治公共机关之内。
第二，规定经理人员的选任程序。各县经理人员的具体设置由县行政会议决定。内容包括是否设置董事，是否需要委任办事员，董事和办事员的员额、经费如何确定，等等。行政会议由县知事负责召集，成员包括县教育会、农会、商会会长、副会长。⑨经理处总董、副董和董事由县知事召集县教育会、农会、商会会长、副会长以及各市、乡董推定委任，任期为两年。办事员由总董、副董委任。总董、副董候选人不以参加会议人员为限。[47]1经理处图记由县知事颁发。
第三，明确款产管理的职责任务。各县地方岁入岁出一律编入县地方预决算，由县知事监督支配。地方款产经理处的职责共有七项：一是划收县署带征的税捐；二是稽查整理县有杂捐；三是稽核县有公益及营业机关收支；四是保管县有款产并征收租息；五是核发县市乡预算，确定支付或根据县知事命令支付有关款项；六是保存县有古物公物；七是其他受特别委任经理的事务。总董、副董对经理处事务负连带责任。
第四，严定公有款产的收支办法。每月地方款项收入应由县知事悉数发交经理处掣取钤收为凭，并按月造册呈报财政厅查核，不得借故截留私自挪动。地方费支出由县知事按照预算定额核发支付命令。非经命令，经理处不得擅自发款。县知事亦不得于预算外变更款项擅发支付命令。地方费不敷，得就地筹款抵补，但应追加预算呈省核定。
第五，设定公有款产的监督途径。一是账目按时公开。直接收支保管款项的收支存欠每月在经理处门首公布。其他机关收支保管款项的稽核结果按年印发各公共机关。受特别委任经理事务清结后及时印发各公共机关。卸任县知事应将任内经手县地方款造具清册依限移交，由接任知事邀同经理处总副董暨劝学所长共同会算结报。二是允许社会核查，保障社会公团的知情权。公共机关对于经理处公开事项存有疑义，有权检查账簿或请其说明。三是严明各项罚则。在收支保管款产过程中，总董、副董及董事有违法溺职情事，经县知事查实，交县行政会议议决，得分别情节轻重责令赔偿处罚或免职。如县行政会议“不以为然”，县知事得胪列事实，声明理由，呈请省长核办。[48]2
经理处条例最大限度地制约了官厅首长及其代理人自由调配地方款产的权利，得到了吴县士绅的积极响应。1921年4月，吴县各市乡董事张世璋等联名呈省，“请省长迅即令道饬县从速组织，以重公产”[49]。10月，经省署催促，吴县知事郭于埜召集各市乡董事，当场设柜选举总董、副董、董事。[50]县知事公署由会议而临时推举，并未经过召集手续，选举程序与省定条例有诸多不合。“当日未到会诸人，以事前仅称会议，未及选举，自应将组织方式先行议决，再行定期公选，故大不满意。”[51]浒关董事张冕杰、省议员冯、钱等人呈省控告。省署据呈责令吴县知事“另行办理”[52]。
县款产经理处只存在了两年左右的时间。1923年，江苏恢复自治。公款公产“由各县议会自议法律，从事经理”[53]，经理处已无设置必要。同年10月，江苏省议会议决，废止款产处条例，“凡县议会成立之县，应即撤废县款产经理处”[54]。江苏各县款产经理处撤销后[55]，省、县并未及时另议新的保管方法，各地公有款产进入一个制度真空期。各县经管人无所遵循，遂自为擅定，“或为县议会临时酌定，或为县知事自任支配，管理人员有相争夺者，有少数把持者”[56]，公产纠纷再次抬头。1924年4月，吴县商会、教育会、农会、议会、教育局、市议会、市公所、市乡董事会、田业会、苏州银行公会、钱业公会、女普济堂、吴县市乡公报等15个地方法团公团代表，以及县籍省议员宋绩成、钱梓楚、潘斗南等20余人，发起筹设吴县财政委员会[57]，设常任委员25人、委员25人[58]，负责“监督国省各税之征解，经理县有款产之出入”[59]，职能范围“以凡列入县市乡自治监督以外之用途，而以不侵犯县市乡自治所监督者为限”。吴县财政委员会机构庞大、人员众多、“性质不明”，与县议会的监管职能很难区分，遭到社会舆论的普遍质疑。[60]
有鉴于此，江苏省长公署决定，重建地方款产管理制度，以遏阻纷争。1926年6月，江苏省颁布《各县地方款产管理处暂行条例》，规定各县设立地方款产管理处，管理各该县境内全部公用款产，作为省议会颁布新规前的过渡方法。[61]19-30“管理处暂行条例”与1920年“经理处条例”相比，在机构设置、职员选举、职任权限、管理方法等方面呈现如下新的特点。
第一，机构设置更加完善。各县得视款产多寡、事务繁简增设一名副董。改“董事”为“稽查董事”，专门负责赞襄处内事务，稽核各种账目。改“办事员”为“事务主任”，一人负责一事。另得设文牍、会计、庶务等员。对外一些文书具有总董、副董共同署名。
第二，机构职责更加明确。管理处管理县境内全部公用款产。职能涵盖江苏省暂行县制第五章列举的县收入和县预算决算两大部分。县收入不独包括县公款公产，还包括县地方税、公费及使用费、公债等。预决算由事务主任按所掌事务造册，交总董、副董审核签名，汇编总册，呈县公署提交县议事会。
第三，候选资格更为严格，被选举人除应居住该县境内，符合省暂行市乡制规定外，并须符合下列资格之一方得当选。一是家境殷实，于本县境内有万元以上之不动产或独自经营万元以上之工商业，为当地所信任。二是置有不动产或经营工商业，曾任荐任以上文职并未受过惩戒处分，或曾任各省行政事务五年以上确有成绩，或曾在地方办理公益事务五年以上毫无劣迹。现任官吏、军警及国、省、县议员，参事会参事，市总董董事乡董乡佐等，概不得当选。候选人当选后，兼任上述职务，即须辞职。管理人宣告破产或失财产信用时，立予解职。
第四，选举程序更为周密。增列县议会正副议长为选举会成员。总董、副董、稽查董事均由选举会选出，县知事负责监视。选举前一个月，由县知事负责公示选举事宜。改“推选”为“纪名单记法选举”，并需同时选出同数“候补当选人”。投票时，县议会、教育会、农会、商会等各法团至少各有一人出席，全县各市总董、乡董至少须有半数以上出席，得票应在出席人数三分之二以上方为当选。选举两次不成功，则由县知事自由聘任。
第五，款产管理更为规范。账目方面，总董、副董换届前，均须按照存款、带征附捐或特捐、不动产、动产等项造具地方款产密细表册呈报县公署，并函送县议会参事存案。日常管理中，管理处必须备具财产总簿、收益财产簿、捐税簿、收入总簿、支出总簿、总日流账、分部日流账等七种账目。账簿更换，由总董、副董董事全体盖章。账簿移交，由总董、副董、稽查董事代表在规定位置分别盖章。财产总簿和收益簿副本分存县公署及议事会。收支方面，非由总董、副董共同署名，不得收支款项。县款百元以上应存银行或县境内真确殷实商号，利息按期结算。未列预算之特别支出及县产变更，非经县议事会或行政长官召集地方法团联席会议议决不得动支及处分。
四、公产改革的影响
在人性和制度之间，制度往往更能够保持稳定和理性。1920年以来的两次公有款产管理改革，都是沿着不断完善制度手段的思路前进，而不是停止脚步，幻想人性的美好。1926年，款产管理处改革是对1920年改革方案的继承和进一步完善。不同之处在于，1920年条例侧重于约束官厅的权力，在经理人选、款产收支等环节上，不允许官厅将自己的意志随意强加于公有款产管理机构，制止官厅首长或其代理人肆意支配款产。1926年条例则更加侧重于规范经管机构内部的管理，通过完善机构内部设置，详定经理人资格、建立账册目录规范等手段，封堵管理机构内部的制度漏洞，通过内外两个方面的结合，保障公有款产保值增值并正常发挥效益。
除上述差异外，两个管理条例在指导思想、基本精神、改革方向、制度安排和框架结构等方面遥相呼应、基本一致，完整地体现了地方自治“以地方之款办地方之事”，“以地方之人管理地方之款与地方之事”的理念和主张。一方面，通过设立款产管(经)理处，将公有款产置于有效的公同监督之下，防止个人擅权，保护了款产所有人的共同利益不受侵害；另一方面，在制止官厅滥用职权、肆意干涉的前提下，款产管(经)理处也恰当地体现了官厅的监督、指导地位，通过建立一系列的内部管理规章，理顺官厅、管理处、法团三者之间的关系，预防公有款产经管者内部可能出现的调控失灵，最大限度地保障公产发挥作用，以符合和体现公产创始人扶助社会公益的初衷和愿望。因此，至少在理论层面上，款产管理处已经是一个相当理想的制度方案。在实践方面，也是行得通的。可惜的是，1926年已经不具备筹备和实施这项制度的政策环境和社会条件。1926年7月，北伐战争全面爆发，政局陷入持续动荡。八个月之后，北伐军攻入吴县，县知事公署垮台，吴县公有款产管理进入新的历史阶段。
南京国民政府成立后，中央政府抛弃了民初以来在自治与官治之间的政策摇摆，坚持以军政、训政和宪政三段论为建国方略，取代了清末以来模棱两可的地方自治发展路径，堂而皇之地以官治取代自治。特别是在军政结束，训政开始后，中央和省、县政府在训政思想的指导下，对地方公有款产的管理制度进行了大刀阔斧的改革，更新公有款产的管理模式。一方面，设立新的公款公产管理处，将其牢牢置于县政府和财政局的监督之下，以行政手段实施公有款产管理；另一方面，积极推动积谷等防灾救助事业和育婴养老等其他慈善事业独立，分别设立县仓储管理委员会和县救济院，将公有款产分而治之，不断推动公有款产管理朝着有利于地方政府治理的方向转型。
注释：
①需要说明的是，“公产”是一个比较复杂的概念。首先，公产与私产的区别具有相对性，其次，在不同的社会和历史背景下，“公产”具有不同的内涵和外延。这里所使用的“公产”并非严格意义上的法律术语。清末中国社会，特别是在地方层级，只有模糊的或约定俗成的“公产”概念，用于特指那些不属于官方所有，亦不属于私人占有的财产。在实际执行过程中，并无关于“公产”认定的成文规范。现代法律意义上的“公产”概念诞生于公产所有权理论产生后，最早由法国提出。1833年，法国学者普鲁东在《公产论》中首次对公产理论作出系统说明。1947年，法国民法改革起草委员会完整提出了公产的认定标准，即“公众直接使用的财产和该财产的自然状态或经过人为的加工以后的状态必须是专门的或主要的适应于公务所要达到的目的……财产，以及与上述两种公产接触的物体”。1957年，法国《国有财产法典》规定，“国有财产中，由于本身性质或由于政府指定用途而不能作为享有私有权的属于公产，其他的财产属于私产”。德国、日本及我国台湾地区则使用“公物”的概念。所谓“公物”，包括“所有直接供大众福祉或行政主体自身需要使用的财产”。关于公产概念的讨论，详见王明扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版；崔建远：《所有权的蜕变》，《河南省政法管理干部学院学报》2005年第3期，第144-147页；姜广俊：《公物与公产概念辨析》，《求索》2008年第4期，第133-135页；侯宇：《法国公产性质之演变》，《公民与法》2010年第3期，第50-61页；赵世奎：《公产法研究》，中国政法大学2005年硕士学位论文，第2-5页。
②关于此类管理机构兴起的文化、经济、社会背景的详细研究，参见梁其姿：《施善与教化——明清的慈善组织》，河北教育出版社2001年版，第12-128页。
③据民国《吴县志》记载，苏州府城内外由地方社会创办的各种善堂多达75处，其中吴县境内有27处，长洲县境内有16处。包括男女普济堂、育婴堂、广仁堂、仁济堂、昌善局、安节局、安仁局、同善堂、恤嫠所、清节堂、保息局、永仁堂、同仁堂、芹香堂、志德堂、培德堂、积善局、丹霞义局、苦儿院、贫民习艺所等。详见曹允源：《吴县志》，卷三十，公署三，成文出版社1970年版，第461-468页。
④这里是就公产的广义概念进行分类，狭义的公产仅指地方和团体公产，不包括国有官产。在习惯上，我国素有“官”、“公”不分的传统，“凡不属私人所有者，概名曰公，如属于地方者称公款，属于国家者亦称公帑，名义交错，事实混淆”；1914年，北京政府财政部颁发《官产处分条例》，规定“凡非私有公有财产，均属官产”。同时确定“公产”认定办法四条，一是“以地方团体名义募集或私人捐助之财产现充地方公益事业之用，确有案据者”，二是“地方团体向主管官厅缴价承领之公产有执业凭据者”，三是“由地方团体禀准主管官厅办理之特捐，以其款项建筑或购置指充地方公益事业之用者”，四是“由国家特许或最高级主管官厅批准拨充地方公益事业之用地或建筑物，未经废止或变更者”。(分别详见《江苏省公报》1914年第298、1121期，第23-26、4-5页。)南京国民政府成立后，江苏省政府在回答公产、官产区别的解释中认为，“就法理立论，属于国家所有之财产，不问其为动产不动产，似应称为官产。属于国家以外其他公法人，如地方自治团体等所有之财产，不问其为动产不动产，似应称为公产。私人对于国家以外其他公法人所捐助之动产不动产，亦在公产范围之内”。(详见《江苏省政府公报》1930年第462期，第1-2页。)
⑤义仓之名取“朱子社仓遗意”，以别于长平官仓。“自经兵燹，长平官仓业已被毁无存，各州厅县现存积谷皆系民捐绅办，官为督察，均属义仓，向未造册开报。”宣统三年(1911)，丰备义仓经长元吴三县核定归为县有。辛亥以后，经临时州议会议决，仍归县有。1912年4月，因县市争持不下，经省行政公署训令，由市公所临时接管。除长平仓、丰备义仓外，苏州还建有长元吴“三邑仓”。同治七年(1868)，因按亩带征积谷，仿照宋代平粜仓，明代济农仓等“在官而不在民之旨”，另建三邑仓，于光绪四年(1878)告成，由长元吴三县主其事，与义仓纯由官绅劝捐不同。(详见《申报》1910年5月29日、1912年4月12日，1921年4月6日，《苏州明报》1930年2月24日，《江苏省公报》1913年第127期，第14页。)
⑥男普济、女普济、育婴、广仁、锡类、永仁等有“郡中六官堂”之称。其中，育婴堂(附广仁堂)、普济堂、女普济堂又有“苏三堂”之称。章开沅：《苏州商会档案丛编》第一辑，华中师范大学出版社1991年版，第1218-1219页；王卫平、黄鸿山：《清代慈善组织中的国家与社会》，《社会学研究》2007年第4期，第59页。
⑦1923年后，江苏省县市自治机关陆续恢复。
⑧县地方岁入经常项目包括附税(如忙漕租课及契附税等)、租息(如学田租、公田租等)、带征各费(如学费、警费、自治公益费等)、杂捐(如房捐、警捐、丝绢等)、杂收入(如印花税、检查费、各乡缴巡缉费、补助小学经费等)，临时项目包括罚金收入(如忙漕租课限外加征及违警罚金等)、杂款收入等。(详见《江苏省公报》1920年第2273期，第2-6页。)
⑨1921年1月，江苏省修正款产经理处条例，将各市乡董列入县行政会议成员。详见江苏省公报1921年第2541期，第2页。
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