第一次台海危机与美台关系中的“外岛”问题，本文主要内容关键词为：外岛论文,关系论文,台海危机论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：E296 文献标识码：A 文章编号：1009-3451(2006)03-0067-24
上个世纪50年代，在台湾海峡两岸处于军事对抗、台海危机起伏不断的过程中，中国大陆浙江、福建等省东南沿海的大陈、金门、马祖等岛屿问题，曾经成为台海两岸军事政治斗争的聚焦之点，也数度形成为中美两国关系和美国与蒋介石当局关系中的一个重大问题。这些岛屿在台湾被称之为“外岛”，美国政府和蒋介石当局对于“外岛”的政策，彼此有着一致的一面，但也有严重的分歧。第一次台海危机期间，“外岛”问题首次突显于世，引起东西方许多国家的关注，美国与台湾当局之间围绕“外岛”问题的互动关系也由此呈现于政治舞台。剖析这一事件的形成及其演变历程，有助于人们了解美国政府和台湾当局有关台海问题政策的实质，以及两者之间既互助协动又矛盾冲突的复杂关系，从而获得观察和认识美台关系的一些启迪。
一、美国政府和台湾当局对“外岛”的不同立场和政策
“外岛”问题是整个台湾问题中的一个组成部分，而又有着它的特殊地位和意义。台湾问题的产生和形成，是中国第三次国内革命战争发展的结果，又与东西方“冷战”格局和美国介入中国内战密不可分；“外岛”问题也就在上述背景之下逐步形成与发展的。
中国人民解放战争基本胜利和新中国成立后，中共中央和中国政府本着“将革命进行到底”和“解放全中国”的既定战略方针，致力于解放包括台湾在内的全部国土，完成祖国统一大业的神圣任务。解放浙江、福建、广东等省沿海敌占岛屿，则是进攻和最后解放澎湖列岛和台湾的必经步骤，这不仅可以扫除蒋介石军队袭击大陆沿海地区的前哨基地，也将为解放军进攻台澎构建渡海跳板和可靠的前进基地。为此，人民解放军从1949年下半年开始，先后多次进行解放沿海岛屿的战役和战斗。至1950年上半年，先后解放了广东海南岛、福建东山岛和浙江舟山群岛等主要岛屿，只有浙江的大陈列岛，福建的金门、马祖等若干沿海岛屿仍在蒋军手中。
正当中国政府积极组织力量，准备在1950年下半年至1951年先行攻占金门、马祖、大陈等敌占岛屿，进而发动解放台湾和澎湖列岛之战，彻底解决台湾问题之际，朝鲜战争于1950年6月爆发。杜鲁门政府在朝鲜战争爆发之初的6月27日发表了《关于朝鲜局势的声明》，其中宣布：“我已下令第七舰队阻止对福摩萨的任何进攻。作为这一行动的应有结果，我已要求在福摩萨的中国政府停止对大陆的一切空中和海上作战行动。”这就是所谓“台湾中立化”政策。由于美国第七舰队入侵台湾海峡，实际上起到了保护台湾蒋介石政府、阻挡中国人民解放军进攻台湾的作用。这一“声明”还特别提出：“福摩萨未来地位的确定，必须等待太平洋安全的恢复、对日和约的签订或经由联合国的考虑。”①从而公开以政府声明的方式抛出了“台湾地位未定”论。美国政府的上述政策和举措，使中国面临的军事形势和国家安全环境发生了重大变化。中共中央尔后在积极加强国防，组织中国人民志愿军准备入朝参战的同时，作出了延缓解放台湾和暂停攻打金门等沿海岛屿的决策。
朝鲜战争爆发和美国政府的台湾政策，使濒于覆亡的蒋介石政权抓到了一根救命稻草。美国为了遏制新中国，围堵亚洲共产主义势力的发展，在西太平洋构建一条包括台湾在内的对付苏联、中国等社会主义国家的环形防线，乃加紧对台湾的军事和经济援助，阻挠中国政府解放台湾和澎湖。蒋介石当局则依靠美国的支持，坚持其“反共复国”的政策。从此，包括沿海岛屿在内的台湾问题不仅是由中国国内战争延续而形成，而且是美国介入中国内战、干涉中国内政所造成的中美两国之间的国际争端。正是在这个国内和国际的背景下，中国政府、美国政府和台湾当局各自逐步提出和形成了关于“外岛”的政策。
就美国和蒋介石当局而言，双方在反对新中国、保护台澎不受中共军队攻击这方面是一致的，但在“外岛”问题上，各自又有不同的立场和政策。此种政策趋向从杜鲁门政府到艾森豪威尔政府的年代逐渐趋于明晰，其中第一次台湾海峡危机期间，为美蒋双方有关“外岛”政策形成的一个关键。
在以“反共复国”为基本政策的蒋介石当局的军事政治棋局中，“外岛”的地位和价值远远高于美国政府对它的认识和估量。在蒋介石等人的心目中，“外岛”在军事上进攻时可作为反攻大陆的跳板和前方基地，也可用于作为向大陆进行渗透活动和骚扰性进攻的前哨基地。而且，占据“外岛”对于封锁闽浙沿海地区亦具关键作用，因为大小金门据厦门港之外围、马祖列岛扼闽江口之咽喉、大陈列岛外控台州湾之出海处，都有可能封锁其港口、遮断其航道。从对应大陆的进攻而言，“外岛”是保卫台澎的屏障，是与解放军作战的第一道防线。蒋介石正因为有鉴于此，才公开声言说：“今日东南亚的金门，可比之如今日欧洲的西柏林及第二次世界大战期间的马尔太岛，这是一座反共的堡垒”，“如果金门失守，马祖亦势必难保”，而台湾的“堤防亦将崩溃”②。
在法统和法律地位上，蒋介石当局始终坚持其“中华民国”在法统和法律地位上的所谓“合法”性和“继承”性，而占有历来隶属于福建、浙江等省的“外岛”，则可向中外显示其政府并非为仅仅管辖台湾一个省的一个地方当局，而依然是“中华民国”政府。正如美国资深情报专家陶涵所说：“如果国民党军队能守住这堆花岗石岛群，就可以成为蒋介石势力不仅局限于台湾、澎湖一隅之地的象征”，“外岛象征着国民党当局与中国大陆仍有关联，这一点比什么都重要。蒋介石了解，……（如果）国民党军队撤出金门、马祖外岛，等于把台湾地位冻结成为一个孤立的个别实体。”“金门对于蒋介石的重要性，就跟毛泽东之重视它，出于相同理由，如果国民党军队退出外岛，‘两个中国’，甚至‘台湾独立’，就远比（1955年的）4年前，或者8年前，更象是合乎逻辑的下一步。”③
在政治影响上，蒋介石把坚守“外岛”作为贯彻“反共复国”的一个象征，用以鼓舞台湾的士气和民心，用来向海外华侨华人进行宣传，也是向大陆进行心理作战的一个窗口。在守卫“外岛”问题上与蒋介石抱有不同见解的台湾陆军总司令兼台湾防卫司令官孙立人，1954年春对台湾驻美“大使”顾维钧说过，“蒋介石决定全面防卫金门的计划，是牺牲军事战略的政治较量。”④显然，政治影响也是蒋的“政治较量”中的一个重要方面。
在对美关系上，蒋介石力图以坚守“外岛”来促使美国向台湾提供更多的军事援助，并待机利用“外岛”危局将美国拖进台海两岸之间的战争，以求实现其“反共复国”的目标。蒋介石完全懂得，由于“外岛”所处的地缘条件，它往往成为台海两岸军事对抗和冲突中的热点，不言而喻，也完全可能是一个把美国拉进新一轮国共内战的理想之地。这也是他重视“外岛”价值的一个原因。
美国政府对“外岛”的认识和态度与蒋介石当局有着很大的不同。蒋介石是从“反共复国”的根本目的和坚守国民党统治的法统立场这双重因素，来确立其对“外岛”的态度和政策的。美国则不同，是从它自身的战略利益和亚太地区的军事政治格局来观察“外岛”问题，确定相应的政策的。显然，美蒋之间存在着矛盾和分歧。美国并不认为“外岛”具有如蒋介石所认为的那样的重要性。美国政府中占主导地位的意见认为，从战略上说，“外岛”在军事上的价值不大，对于防卫台湾并非至关重要；而且从作战层面而言，这些岛屿易攻难守，又过于贴近大陆，处于十分不利的地位。同时，从法律角度来衡量，这些岛屿不像台湾和澎湖那样在历史上曾一度割让于日本，而始终未曾脱离过中国的主权和管辖，因而美国难以找到“台湾地位未定”论那样的借口，对这些岛屿进行直接的干涉和控制。美国政府决策层大都以为美国没有必要为这几个小岛而卷入与中国之间的一场战争，影响美国的全盘军事战略。因此，美国从杜鲁门政府开始，对于在军事上、政治上都十分敏感，极易触发危机的“外岛”问题，采取极为谨慎、尽量不予介入的态度。
然而，美国同时又考虑到，“外岛”一旦落入中共军队之手，将对台湾当局造成军事上、政治上和心理上的打击，美国在亚洲的权威和影响也将遭受损害。而且，一旦中共军队对“外岛”发动进攻，美国还需要判明这种进攻是仅仅以占领这些岛屿为目标，还是作为进攻台澎本岛战争的一个先行步骤和组成部分，从而确定不同的对策。由此，美国政府并未排除在一定程度上介入“外岛”对抗事件的可能性。从这点来说，美国对“外岛”问题的政策具有模糊性和灵活性，尤其是对于外界从不公开其明确而稳定的政策。
二、朝鲜战争期间美蒋在“外岛”问题上的互动关系
随着朝鲜战争的展开和中美两国在朝鲜的军事对抗，美国对人民中国的遏制政策，包括对台湾问题的政策逐步形成。美国对台湾当局的军事和经济援助大幅度增加，从各个领域介入台湾事务愈来愈深，“外岛”问题也日益引起美国当局的关注。在对台政策的形成过程中，1951年5月17日美国政府在《美国在亚洲的目标、政策和行动方针》的文件中，规定了继续第七舰队的任务、向台湾提供经济和军事援助、“阻止台湾陷落”、提高国民党的威望和影响等台湾政策的要点，明确地提出了不让台湾落入中共政权手中的政策。1952年3月22日，美国国防部代理部长福斯特起草的国家安全委员会128号文件，进一步确立了美国对台政策特别是军事政策，确认：“阻止福摩萨落入共产主义国家手中，对美国的安全利益具有重要意义，对美国在远东的长期地位也至关重要。”接着规定了美国对台湾问题的方针政策：一、阻止台湾落入任何与苏联结盟或受苏联控制的中国政权手中；二、必要时采取单方面行动，确保台湾能被用作美国军事行动基地；三、第七舰队继续其保护台湾的使命，直到远东形势允许台湾当局自行保卫该岛；四、支持与美国友好的台湾政权，并使其与美国密切合作；五、发展台湾的军事力量⑤。以东西方两大阵营冷战为背景的美国台湾政策，把台湾问题置于与美国国家安全利益和其在远东的战略部署密切相关的地位上。与台湾、澎湖有着不可分割而息息相关的“外岛”问题，自然不可避免地被美国当局所注视而引入其政策视野之中。同时，台湾当局对“外岛”重要性的一再强调及其坚守这些岛屿的态度和行动，又不可避免地对美国关于“外岛”的政策产生重大影响。而且，台海两岸国共双方的军事对抗和冲突又从未停息，蒋军以“外岛”为跳板的对大陆的渗透和袭扰也不断地在进行。朝鲜战争期间，台海两岸争夺沿海岛屿的战争，虽然规模不是很大，但却彼伏此起频频发生。深深介入台湾局势的美国，对于围绕“外岛”的台湾军事斗争绝不可能采取袖手旁观的态度，相反必会积极加以干预。正是在以上种种因素的制约下，美国对于“外岛”的政策逐渐趋于明晰，美蒋之间在这一方面的既互相协同又彼此矛盾冲突的互动关系，遂一步步展开。
蒋介石当局首先向美国政府提出对沿海岛屿的对策问题。1950年7月7日，蒋政府向美国国务院提交一份《备忘录》，意在对美国是否承诺保卫“外岛”进行试探。“中国国民党政府对在其控制下靠近中国大陆的某些岛屿的军事地位表示担忧”，并且声明，“它现在仍占据着‘广东沿海的伶仃岛和南澳岛、厦门沿海的金门岛、福州沿海的马祖岛以及浙江沿海的大陈诸岛’，要求美国政府对这些岛屿的防御表态。”⑥美国国防部和参谋长联席会议经过共同研究后，国防部长约翰逊致函国务卿艾奇逊，拒绝了防卫“外岛”的承诺，明确指出：“美国不应该参与这些岛屿的防御，并建议告知中国国民党政府，这些岛屿不包括在1950年6月27日总统声明中提出的美国政府承担的防御区域之内。”⑦同月22日，艾奇逊通知美国驻台北“大使馆”：“如果共产党发动攻击，美国政府将不参加现在处于中国政府控制之下的（沿海）岛屿的防御，台湾和澎湖列岛除外。”同时也规定，“美国政府不会妨碍中国政府（国民党）在这些岛屿或从这些岛屿对防御作战行动进行援助。”⑧这是美国政府对“外岛”政策的首次明确表述。
1951年5月，以蔡斯为团长的美国军事援助顾问团在台北设立。此前的2月16日，美国拨给蒋方陆军5000万美元的武器装备和物资供应。同年6月21日，美国拨给约4200万美元的经济援助款项给予台湾当局。同年10月，美国又通过共同安全拨款，包括总数约为3亿美元的1952年财政年度款项给予台湾当局⑨。美国越来越看重台湾对于美国的战略意义，军方更是要求把台湾建成为在西太平洋对付中共政权的军事基地。美国以武器装备和军事物资供应蒋军，负责指导蒋军的训练和整编，其范围是否包含“外岛”以及驻在这些岛屿的部队？美蒋双方对此发生了歧见。蒋介石要求把“外岛”纳上述范围之内。但在美国当局从来就认为“保护台湾不落入中共政权之手”，并不包括台、澎以外的沿海岛屿，因而对台湾的军援和组训部队的范围也不可将“外岛”列入其内。而且还认为，即使中共军队进攻和占领“外岛”，也并不意味着就会对台湾发动进攻。这在中央情报局、国务院，陆军、海军、空军部和参谋长联席会议共同起草的1952年4月1日《国家情报评估报告》中作了明确的表述：“（中国）共产党可能会对国民党占领的那些沿海岛屿进行侦察、骚扰或破坏性的袭击，也可能会攻击和占领这些岛屿。但是，我们认为，这些行动未必说明共产党会立即进攻台湾。”⑩
1952年5月，在台湾当局的要求之下，美国在对“外岛”军援问题上有所松动。此前，美国驻台“大使”兰金向国务院提出有关“外岛”政策的2个问题，要求作出回答：“(1)美国应该在多大程度上鼓励中国国民党防御金门、马祖和大陈岛；(2)美国是否应该为对这些岛屿的防御提供援助。”参谋长联席会议对此的答复，依然拒绝承诺美国为防守这些岛屿提供援助，仅仅认可美国“不……反对中国国民党政府（为防守外岛)对其领土上的军事力量进行合理的重新部署”。对于军援物资也只是作出稍微的松动，表示在“福摩萨和澎湖列岛的防御未受到威胁”的条件下，“同意中国国民党军队动用一定数量的军事援助物资，适当地帮助防御这些受到威胁的岛屿”(11)。艾奇逊致电兰金转告蒋介石，明白无误的指出：“美国不能动用其军队，防御除台湾和澎湖列岛以外的现在处在中国国民党政府控制之下的其他任何岛屿，美国希望中国国民党政府能够防御这些岛屿。”(12)
1953年1月，艾森豪威尔就任美国总统，2月2日的国情咨文中，他宣布解除台湾海峡“中立化”状态，不再运用第七舰队来“屏障共产党中国”。2月5日，第七舰队中止在台湾海峡的所谓“中立巡逻”。同时，美国国务院指示兰金：“通知蒋（介石）总统，第七舰队将不再用来阻挡驻守在台湾的军队对共产党中国的攻击。”(13)艾森豪威尔政府的上述政策被称为所谓“放蒋出笼”。但是，兰金在此前向蒋预先通报艾森豪威尔取消台海“中立化”决定时又明确表示，美国不希望蒋方在同蔡斯将军磋商之前采取军事行动进攻大陆，更不能动用飞机和装甲部队。兰金称美国的这一限制，使“中国（国民党）政府在这方面‘解去了颈上的皮带’，但马上又被‘中立’了。”(14)
蒋介石显然被看起来对中共政权抱强硬态度的艾森豪威尔的姿态所鼓舞，在“外岛”问题上乘机向美国提出新的要求。1953年1月31日，他在与兰金面谈时，要求美国为沿海岛屿的防御提供援助。同年7月6日，兰金就“外岛”防御问题与蒋介石会商，蒋对美国提出3点要求。一、“重新考虑把沿海岛屿正式并入台湾和澎湖联合防御体系。这将意味着美国承担起直接保护沿海岛屿的责任”；二、“美国即公开表明对沿海岛屿的关心，作为对共产党的一种威慑”；三、台湾军方“需要某种用于沿海岛屿地带的、吃水浅的海军船只，……要求及时惠予支持。”(15)7月18日，蒋介石在会见兰金时，又要求将沿海岛屿的防务纳入军援项目之中。
蒋介石上述要求在美国政府特别是军方内部引起了相当的共鸣。太平洋舰队司令雷德福向参谋长联席会议提议，允许台湾当局采取防卫“外岛”的行动，将美军海空协防范围扩大到这些岛屿。艾森豪威尔也在7月9日国家安全委员会会议上提议，向台湾提供一些轻型舰艇。然而，尽管有了这些回应，美国决策层内对此事尚无定见，而且意见不一。沿海岛屿对于台湾的防御是否至关重要，如何界定沿海岛屿的得失与台湾安全的关系，这些问题都未获得一致的明晰的认识和决定。但是在未制定新的政策之前，美国对“外岛”的基本立场除了同意向台湾提供一部分小型舰艇之外，依然是不参与协防这些岛屿。1953年3月，参谋长联席会议给太平洋战区总司令的有关防御台湾的命令中，作出如下指令：“美国军队将不参与对中国国民党占领的其他岛屿的防御，除非福摩萨和澎湖列岛也同时遭到攻击。”(16)同年4月，参谋长联席会议再次指令雷德福：“只有在福摩萨或澎湖列岛也同时遭到攻击时，美国军队才可以参与对……其他岛屿的防御。”(17)
同情和支持蒋介石提出的美军协防“外岛”要求的兰金，于1953年7月21日由台北致电国务院，转告蒋介石的要求和建议，主要是：“把沿海岛屿置于美国军事援助计划之下”；“沿海岛屿的防御应该与台湾和澎湖列岛的防御融合一体”；“有必要把沿海岛屿上的防御部队与台湾岛上的部队连为一体，形成一支统一的作战部队”；“美国政府应考虑在不久的将来发表一项声明，目的是为了说明，美国第七舰队对……浙江—福建沿海岛屿附近水域，将继续并正在加强巡逻与监视”。蒋介石还再次表示，他的“政府不仅不打算从任何这些岛屿撤出军队，相反将尽一切力量防御它们”；同时要求美方“作为防御这些岛屿的一项紧急措施”，给予各类浅滩作战舰艇132艘(18)。美国军事和外交当局的答复使蒋介石大失所望。7月31日，美国参谋长联席会议研究了蒋的上述要求，以联席会议主席布莱雷德为代表占主导地位的意见，认为“这些岛屿对福摩萨的防御并不是非常重要”。其中任何一个岛屿都没有好的港口，可供中共军队用来作为向台湾发动大规模进攻的两栖作战的基地。他们并认为国民党军队难以守住这些岛屿，如果中共“愿意投入必要的军队”，解放军“可以攻破任何防御，占领任何这些岛屿”。所以，参谋长联席会议不同意美国发表由第七舰队在沿海岛屿执行巡逻的声明。国务院的代表对此表示同意。这次会议同意向蒋方提供一部分小型舰艇，而对蒋介石的其他要求和建议都不予置理(19)。
三、艾森豪威尔政府对“外岛”的政策和策划“海峡停火”案
艾森豪威尔政府上台后，美国继续推行敌视、孤立和遏制人民中国的政策，在台湾问题上采取了比杜鲁门政府更为强硬的立场。1953年11月6日，美国国家安全委员会制订了《美国对共产党中国的政策》。这个文件提出，“美国远东政策的主要问题是，应付由于一个强大的、敌对的共产党中国的存在以及共产党中国和苏联的结盟而引起的力量结构的变化。”美国对华政策的目标是“使中国共产党发生转变或使其最终被对美国没有敌意的政权所取代。”为此，该文件规定了从各个领域限制、削弱、围堵、遏制、颠覆人民中国的一系列具体政策，包括“削弱或至少延续中共力量在中国的发展”，“破坏中苏关系”，“发展亚洲非共产党国家的政治、经济和军事力量”，“维护沿海岛屿链的安全”，“帮助日本发展政治、军事和经济力量”，“继续承认和支持在福摩萨的中国国民党政府为中国的政府和中国在联合国及其他国际组织的代表”等等，并劝说其他国家也采取同样的政策(20)。同时出台的国家安全委员会文件《美国对于福摩萨和中国国民政府的目标和行动方针》，规定不使台湾落入共产党中国手中是美国远东防御政策的基点，为此，要“把福摩萨和澎湖列岛实际纳入美国在远东的防御体系，采取一切必要措施，甚至冒引发全面战争的严重危险，阻止敌人军队取得对它们的控制。”文件还要求提高台湾当局和军队的效率和威信，利用其军事潜力并使台湾成为美国的一个军事基地；而且还从政治、经济、军事、国际关系诸多方面设计了实现上述目标的行动方针(21)。
对于“外岛”的政策，虽然直到第一次台海危机爆发前夜，艾森豪威尔政府依然没有超越“美国军队不介入防卫沿海岛屿的战争，除非台湾、澎湖同时遭到攻击”这条底线，但自1954年初开始，已作出了一些新的更为强硬的举措。1954年初，美国国务院和参谋长联席会议一致同意，一旦朝鲜半岛重起战端，国民党军队可以协助对海南岛采取军事行动。同年5月22日，艾森豪威尔在国家安全委员会会议上提出，“第七舰队的一些舰只如驱逐舰或轻型航空母舰也可以是巡洋舰去巡视……大陈岛和其他沿海岛屿”。在5月27日的会议上，他强调第七舰队的巡视所表现的“力量显示将可能遏制中共进攻这些岛屿”(22)。同年8月国家安全委员会第5429号文件进而要求向蒋军提供军事装备与训练来保卫靠近中国大陆的沿海岛屿(23)。同年9月2日，参谋长联席会议在致国防部长的《备忘录》中首次建议，必须给国民党军队控制下的10个沿海岛屿以“有选择的防卫保证”，但此种保证是秘密作出的。
艾森豪威尔政府对“外岛”的政策，归结而言，有以下几个基点：
一、认为这些岛屿对于防卫台湾和澎湖并非至关重要，但在军事上、政治上和心理作用上是有其一定的重要价值的；
二、鼓励和支持台湾当局保住“外岛”，利用它们屏障台澎，向大陆进行攻击骚扰，借以提高台湾的士气，扩大其在海内外的政治影响；
三、美国对防卫“外岛”不做任何承诺，无论是公开的还是私下的。除非中共军队对“外岛”攻击的同时，台湾、澎湖也遭到攻击，或者对“外岛”的攻击是进攻台澎之“前奏”，美国军队不介入保卫“外岛”的战斗；
四、第七舰队对“外岛”附近海域进行“巡逻”，以显耀武力对中共政府进行威慑，“遏制”其进攻“外岛”的行动；
五、对外界刻意保持“外岛”政策的模糊性，以留有灵活进退的空间。“对于这些沿海岛屿，本政府从未公开表明立场。”(24)
美国敌视、遏制和围堵新中国，利用蒋介石政权反对和颠覆人民政权的政策，造成台海两岸持续的军事对抗和局势的紧张，阻碍了中国政府解放台湾和完成全国统一大业的进程。朝鲜停战协定的正式签订和日内瓦会议达成印度支那问题实行和平解决的决定，使远东局势得以缓和，但在另一方面，台湾问题却被突显而出，继朝鲜半岛问题和印度支那问题之后，成为一大热点。朝鲜战争结束后，新中国的国力显著增强，国际影响大为提高，从而在台海斗争中占有一定的优势。中共中央和中国政府为了维护中国的独立、主权和领土完整，为了向全世界显示解放台湾的决心和严正立场，为了打击美国的侵略政策和蒋军对大陆沿海地区的骚扰破坏，为了阻止美蒋《共同防御条约》的签订，于1954年春作出在台海地区进行重大的军事政治斗争的决策。1954年7月23日，《人民日报》发表社论，郑重宣告“中国人民一定要解放台湾”。8月11日，中国政府号召“全国人民和解放军必须从各方面加强工作，……为解放台湾、保卫世界和平……而奋斗到底！”这时，中共中央审察台海形势全局，决定以炮击金门和攻占浙江沿海敌占岛屿作为当前台海斗争的中心任务和打击方向。同年8月，中央军委下令正式组建华东军区浙东前线指挥部，负责组织指挥浙江沿海攻岛战役，准备攻占大陈列岛，同时准备在福建前线进行炮击金门之战，以严惩蒋介石军队和显示解放台湾的决心与力量。
1954年9月3日，人民解放军福建前线部队发动大规模炮击金门之战，当天连续发炮5000余发。蒋介石军队即以炮火回击，从9月6日起并出动空军轰炸厦门大嶝，9日出动舰只攻击梧屿白石炮台。解放军炮兵在3日以后继续对金门进行连续猛击。举世瞩目的第一次台海危机爆发。解放军炮击金门从9月3日持续到同月22日。蒋军除了以火炮对战外，从台湾派出飞机轮番空袭厦门、福州市区以及前沿炮兵阵地，解放军防空部队进行猛烈回击。台海军事对抗骤然升温，引起国际社会的广泛关注。
台海危机发生的头10天里，美国政府各相关部门连续展开频繁的磋商，研讨因应之策，但意见颇为分歧。9月4日，中央情报局会同其他情报机关提出了一份特别报告，认为如果中共攻占沿海岛屿，将导致中共威信的提高和美国信誉的下降，并沉重打击国民党的士气。美国如承担对这些岛屿防御的义务，中共就有了攻击美国的宣传材料，借以在美国与盟国关系中制造裂隙，削弱亚洲反共联盟的前景，而且也会引起英国、印度及日本的反对和担忧。如果美国对沿海岛屿的义务不作明确界定，则将会引起中共方面的进一步行动(25)。这份文件指明了美国面临的两难境地。在这前后，参谋长联席会议、国务院、太平洋舰队司令部、驻台北军事援助顾问团都对因应危机问题提出了主张。9月8日和9日美国国家安全委员会为此连续两天举行讨论。美国政府决策层主要围绕以下2个问题进行磋商：一是金门等沿海岛屿与防卫台澎究竟有何关系？二是美国要不要以武力介入保卫沿海岛屿？但是，这2次会议都未作出决策，相反却意见分歧。
参谋长联席会议主席雷德福、空军参谋长特文宁、海军作战部长卡尼，“主张美国进行干预，这难免需要对大陆阵地进行轰炸。……他们认为，失去驻扎着5万中国国民党军队的金门岛会产生十分严重的政治上和心理上的影响，并可能最终威胁到福摩萨。”雷德福作为军方鹰派代表人物主战最烈，说“如果美国海军和空军援助中华民国政府，这种（中共对金门等岛屿的）攻击可能会以惨重的损失而告失败。这会使共产党在政治和心理上遭受严重的挫折，而给远东所有反共力量带来相应的鼓舞。”(26)太平洋舰队司令斯图普与雷德福等人的主张一致，他强调“沿海岛屿对防守台湾的重要性怎么估计也不会过高。”驻台北军事援助顾问团团长蔡斯也主张美军直接介入防卫“外岛”。这一派的意见在参谋长联席会议中占了多数。
以陆军参谋长李奇微为代表的参谋长联席会议中的少数派和国防部长约翰逊不同意美国介入沿海岛屿防卫。李奇微“指出这些沿海岛屿对于防御福摩萨并不是必不可少的”(27)，“失去金门本身不会威胁到福摩萨的地位。”(28)李奇微认为美国介入防卫就需要以大规模的美国军力做后盾，其中包括地面部队，弄不好最终会将美国拖入一场与中国的全面战争；而且在他看来，金门、马祖对美国的战略无足轻重，不值得派美军去保卫。威尔逊则着重强调：首先，没有美国的协防，国民党军无力守住沿海岛屿；其次，美国如果承担防卫沿海岛屿的义务，必须对中国大陆进行军事打击，这样美国不仅与盟国的关系会趋于紧张，而且一旦卷入就绝不允许自己失败，这就要动用包括地面部队在内的大量部队，这意味着“要同中共进行一场战争来决定只有极小重要性的小小金门的命运”；最后，美国没有不宣而战的传统，任何行动都必须得到国会的授权(29)。
在决策中起重要作用的国务卿杜勒斯，危机爆发时正在马尼拉出席东南亚条约组织的成立活动，9月4日在致国务院电中，他认为金门事件是一个可能造成严重后果的事态，如果金门丢失不仅会引起严重的心理上的影响，并可能严重危及包括澳大利亚、福摩萨、日本、新西兰、菲律宾和琉球在内的整个沿海地区。为此，他建议，“如果能断定在我们的援助下它是可以防御的”，我们应帮助国民党守住金门，即使是它们没有内在的价值，即使是这个防卫需要美国进攻中国大陆(30)。负责远东事务的助理国务卿饶伯森按杜勒斯的要求，立即向副国务卿史密斯提交了一份备忘录，他倾向于美国应为防卫沿海岛屿提供承诺。然而，副国务卿史密斯却一再表示，在尚无明确断定是否可能守住金门的情况下，他不赞成对这些岛屿作出防卫承诺。
杜勒斯于9月12日提出一份关于台湾海峡局势和美国对策的备忘录，修改其原先的主张，提出了新的对策。他认为：“如果（美国）不同红色中国进行一次全面的战争并在战争中击败共产党，金门是不可能无限期地被（国民党军队）占据的。”而且，防卫金门等岛屿的战争，“有可能导致我们首先使用核武器”。在他看来，“金门、大陈等岛屿，显然并不是防卫福摩萨所必不可少的”，但这些岛屿如果失守，将会“使中国国民党的士气和美国的声望受到严重的损害。”杜勒斯断定，如果美国政府为防卫这些岛屿而决定以武力介入，“政府会遭到（舆论）严厉的攻击，国会和整个国家对此也会存在尖锐的分歧”，还“会产生对我们不利的世界舆论，并严重损害我们（与欧洲和亚洲）的同盟关系”。面对这两难境地，他主张美国既要避免“同中国全面交战”，“也不必立即或公开表示自己脱离与这些沿海岛屿的关系。”杜勒斯设计的具体对策是，援引《联合国宪章》有关条款，把台海问题提交联合国安理会处理；以“阻止局势恶化”，“阻止中共以武力破坏目前局势。”他特别强调，联合国解决这一问题的最终结果可能是台湾的独立(31)。
杜勒斯的建议为艾森豪威尔所首肯。9月12日召开的国家安全委员会会议决定的政策实际上体现了杜氏的上述精神。在这次会议上，以雷德福为代表的参谋长联席会议多数派坚持原先的观点，认为金门、马祖、大陈对保卫台澎至关重要，美国的介入可以保住这些岛屿，美国协防行动不会导致与中国大陆的战争。艾森豪威尔不同意军方多数派意见，指出：金门等沿海岛屿如被中共攻占，将沉重打击国民党的士气和美国的威望，因此，美国不能袖手旁观，但他认为这些岛屿对防卫台湾关系不大。他强调美国对共产党人的任何“攻击”应谨慎从事，而作出防卫沿海岛屿免受中共攻击的决定就等于卷入一场大规模战争，如果现在就全面承诺防卫沿海岛屿，公众舆论将急剧分裂。他表示美国不能在世界各地做出太多的承诺，然后呆在那里守着它们。他说，如果要进行全面战争的话，就必须同苏联打，而不是与中共打(32)。杜勒斯在会上申述其主张，认为在现时最好是既不同中共进行一场全面战争，也不在压力下放弃沿海岛屿，最佳的选择是将台海冲突提交联合国安理会。
这次会议采纳了杜勒斯的建议，即敦请一个合适的国家在联合国提出动议，要求安理会审议所谓“在中国大陆某些沿海岛屿的敌对行动”问题，要求由联合国出面在那一地区“斡旋停火”。杜勒斯的方案含有以下3个意图：首先是企图利用联合国诱逼中国政府就范，接受“沿海岛屿中立化”，并在国际上孤立中国；其次通过由联合国“斡旋”达到台海“停火”，即可以阻止中国军队对金门等岛屿的进攻，又可避免美国与中国开战的风险；第三，维持台海现状，从而保持“划峡而治”，为推行“一中一台”或“两个中国”制造前提。
为了在联合国采取行动，美国首先要取得英国的支持。9月17日，杜勒斯在伦敦与英国首相艾登会商此事。英国的政策是应该“保卫台湾”，但不支持美国为保卫金门而采取任何行动。英国也主张“台湾地位未定”论，就在这年7月14日前首相丘吉尔即在议会下院宣称，要将“台湾交给联合国托管”。艾登对杜勒斯的方案极为赞成，表示将予以一切帮助。在22日、26日美英双方的讨论中，艾登建议由安理会理事国、与此事无直接牵连的亚太国家新西兰出面，在联大提出此案，并邀请中国代表出席联合国参与讨论。杜勒斯接受艾登的上述建议(33)。接着在9月底、10月初，美、英、新西兰3国代表就提案有关事项进行数次协商，其间，新西兰提出了“修正案”。英国为这一方案取名为“神喻行动”，以示机密。这时，蒋介石当局对此还一无所知。
美国与蒋介石当局关于“神喻行动”的谈判，却没有与英国、新西兰会谈那样顺利。为了说服蒋介石接受这个方案，美国国务院于10月9日向对方发出备忘录。其中表示美国“非常希望这些地方（沿海岛屿）仍然会处在贵国政府控制之下”，但是“在目前的情况下，我们无法对此予以保证。”备忘录表明，艾森豪威尔认为“尽管这些沿海岛屿十分重要，但是它们的命运并不足以让他号召美国人民去参加一场范围、程度和期限都无法确定的可能发生的战争。如果要求国会给予这样的授权，也无法保证国会愿意授予。”因而，由新西兰提出安理会停火案，是当前解决此事的最好办法，它对台湾当局有利而无害。它将“或者阻止中共对这些岛屿的军事进攻，或者将中共置于进一步受到世界舆论谴责的地位”(34)。
美国政府指派助理国务卿饶伯森和国务院中国处处长马康卫赴台进行谈判。10月13日，饶伯森、兰金等与蒋介石、张群（“总统府”秘书长）、沈昌焕（“外交部”代部长）等举行会谈。蒋介石强烈反对“停火案”，说“停火以及沿海岛屿中立化显然是共产党为实现对中国的目标而精心策划的一系列事件的前奏”，接踵而来的将是：台湾中立化、联合国托管台湾、共产党中国加入联合国、共产党接管台湾和国民党政府的灭亡。他强调，“如果他的政府同意这个建议，就将对他的军队的士气产生毁灭性的影响”。他甚至扬言：估计美国政策会发生变化，他已经准备好应付这种变化，不管有没有美国的援助，他都准备战斗到底。“他已经命令自己驻在沿海岛屿上的部队，不管有没有美国第七舰队的援助，都要战斗到最后一个人。”(35)在这次谈判中，蒋介石乘机再次向美方提出缔结共同防御条约的要求，企图借“停火案”促使美国作出缔约承诺。他提出如果在停火案在联合国提出之前或同时宣布美台正在就条约进行谈判，或者在安理会就停火案进行投票之前签订条约，台湾当局将不对停火案表示反对，而待中共方面的反应再表明态度。
四、美台《共同防御条约》中的“外岛”问题
美国政府策划在安理会提出台海停火案的一个直接结果，是导致美台缔结《共同防御条约》。蒋介石当局早在退踞台湾之初就要求与美国签订一个共同防御条约。1953年3月29日，国民党政府驻美“大使”顾维钧与杜勒斯会谈时，首次提出缔结共同防御条约问题，美方主要考虑“外岛”问题难以处理。杜勒斯当时回答说，条约的主要问题在于如何对待沿海岛屿，“如果这些岛屿包括在条约的范围之内，并受到共产党的攻击，或如果中国国民党从这些岛屿上对大陆发起进攻，并遭到共产党的还击，美国就得被迫帮助国民党。这就使美国承担一种它目前可能还不准备承担的重任”(36)。而在同时，美国政府内部对于此项缔约问题也存在分歧，因此未作出明确的决定。进入1954年，台湾当局更为频繁地提出缔约的要求。这年2月24日，台湾当局“外交部长”叶公超向美驻台北使团代办琼斯“强烈要求现在签署这样一个条约”，认为“既然美国已经承诺负责福摩萨的防御，那么，条约只是代表着正式承认既存的事实”。叶公超还以美国已与澳大利亚、新西兰、菲律宾、韩国缔结这类条约为由，责问为什么“把他们的国家排除在条约之外”(37)。次日，台湾当局向美国国务院提交了一份共同防御条约初稿，要求尽早举行讨论。当时，杜勒斯认为在关于印度支那停战问题的日内瓦会议前，美国不拟采取与蒋介石当局缔约有关的任何措施。
台海危机的爆发和海峡停火案的酝酿，促使美政府确立了与台湾当局缔约的方针。本来，助理国务卿饶伯森和国务院远东司是积极主张美台缔约的。饶伯森于1954年2月初、3月底和8月间先后3次向国务院提出缔约的建议。兰金也持同样的主张，如他所言，“只有正式签订共同防御条约，我们才能指望在我们的中国朋友中保住士气，这对实行长期合作计划是不可缺少的。”他认为虽然美国已在事实上保护台湾的“安全”，但“我们在法律上所处的地位是单方面的，……只有签订正式双边协定，方能指望我们对中华民国大规模的援助产生最好的结果”(38)。10月1日国务院致电兰金，通知美、英、新西兰正就停火案进行磋商，指示他通知台湾当局并试探对方的反应。兰金于5日回电表示，停火案将对国民党的士气产生灾难性的影响，抵消这种负面影响的唯一办法是立即着手签订共同防御条约，以宣示美国防卫“自由中国”的决心并未削弱。
10月6日，杜勒斯在国家安全委员会会议上明确地表示了同意缔约态度，认为缔约“有许多好处”，不过他担心，条约中除了“外岛”问题外，蒋介石要对大陆采取进攻性行动，这个要求使条约问题大大地复杂化了。次日，饶伯森采取进一步行动，向杜勒斯提出建议，将海峡停火案与缔约会议齐头并进，以实现美国的既定方针。同日，杜勒斯与艾森豪威尔就此进行商议，后者提出带有决定意义的意见：如果蒋介石在停止沿海岛屿战事项目方面与我们合作。我们可以考虑安全条约，以便清楚表明我们守住台湾和澎湖的决心。10月8日，杜勒斯致函国防部长威尔逊，告知上述意见。
美国与台湾在缔约问题上一个主要分歧，是关于“外岛”的地位，也就是条约的“适用范围”问题。“美国按照它目前已在做的那样，将负责协助台湾及澎湖（佩斯卡多尔）的防御，可是，国民党的沿中国大陆的三十多个岛屿怎么办？”(39)台湾当局一直要求将沿海岛屿包括在共同防御范围之内，而美政府则坚持美国在此问题上保持政策上的模糊性与灵活性。10月27日，叶公超、顾维钧与杜勒斯、饶伯森在华盛顿会谈时，杜勒斯说，美国在西太平洋的岛屿防御链“从阿留申经过日本、琉球群岛、福摩萨和菲律宾一直延伸到澳大利亚和新西兰。福摩萨是这条线上惟一一个没有得到（美国）毫无争议的保护的地方。美国比中国（蒋介石）政府还不想在这条线出现任何空隙。美国正通过签订条约努力找到答案。”但他明白表示，“美国不会承诺为中国政府守住这些沿海岛屿而战”，“防御条约可能会在某些方面削弱中国政府的地位，因为它只适用于福摩萨和澎湖列岛。”另一方面，他也表示，“美国也不想让它们（沿海岛屿）轻易受到中国共产党的攻击”，为此“国务院此时正在努力解决这个问题。”(40)
在同年11月2日的国家安全委员会会议上，艾森豪威尔承认，如果美国改变不防御这些岛屿的政策，国内国际舆论将极其悲观地看待因这些岛屿而引发的全面战争，而且同中国大陆的全面战争还意味着使用核武器和与苏联的战争。但艾森豪威尔也指出，在沿海岛屿问题上也不能逼蒋太甚，否则会使国民党“完全离开美国并弃守台湾”。杜勒斯完全支持此议，认为美国最好在此问题上保持模糊的态度，在《共同防御条约》中也可以采取“模糊”的措辞，从而使中共不能确定美国将对中共攻击“外岛”做出何种反应。他还强调由于台湾海峡地区的复杂局面，美国惟一可行选择的是“保持灵活性”。这样，美国政府在缔约谈判中，既不接受防卫“外岛”的承诺，也不要求蒋方从“外岛”撤守。
11月2日，美国方面的饶伯森、弗莱格（国务院法律顾问）、马康卫和台湾方面的叶公超、顾维钧，在华盛顿开始缔约正式会谈。当月共进行了9次谈判。双方讨论的主要问题，除了关于本条约解除的程序问题、关于台湾对大陆的进攻性军事行动问题、关于美国驻太平洋军队反击权限问题以及关于美台常设委员会问题等以外，就是关于条约适用范围问题。在谈判中，台湾当局进一步认识到，它无法说服美方同意在条约适用范围中包括沿海岛屿，也不可能让美国同意不经双方协议一致、台湾可自行向大陆发动进攻性军事行动。于此，台方转而要求美方在安理会海峡停火案正式成立前缔结共同防御条约；同时，要求美国政府不要在条约正文中列入关于美国的条约义务只限于台澎，以及台湾对大陆的军事进攻都要取得美国同意的条款，而是采用双方秘密换文方式加以确定(41)。美方最后同意上述要求，双方商定，在条约正式签字后7至10天再签订“换文”，并须将其内容保密。
美台《共同防御条约》于11月23日进行草签。12月1日，杜勒斯在华盛顿召开的新闻发布会上宣布了美台签约的联合声明。在回答记者提问时，关于条约有关的“外岛”问题，他表达了美国政府的以下政策和立场。关于“外岛”的地位，他声称“外岛”与台澎具有不同的法律地位，说“它们（沿海岛屿）的合法地位是不同的，因为福摩萨和澎湖列岛的主权问题在技术上一直没有解决”。在他的声明中，“外岛”的法律地位从来是明白无疑的，即它们属于中国的领土，但台澎的法律地位未定。杜勒斯在记者会上重谈“台湾地位未定”论，说：旧金山和约和美台和约“只是取消了其（日本）对这些岛屿（台澎）的权利和所有权”，但“没有确定他们将来归谁所有”；“因此，福摩萨和澎湖列岛这些岛屿的司法地位不同于一直就属于中国领土的沿海岛屿的司法地位。”关于条约是否适用于“外岛”，杜勒斯在答问中说，条约并未影响“外岛”的“地位”，言外之意是共同防御条约并未把“外岛”包含于其内。但他又声明：“在某些特定的情况下，由于这些岛屿本身或对其发动进攻的原因，这些岛屿的防御是否应被视为对福摩萨防御的一部分，这件事情首先至少应该由军方人员提出建议，由总统做出最后的决定。”(42)杜勒斯在这里公开道出了美国政府对于“外岛”政策的灵活性，为自己留下了进退的空间。
12月2日，杜勒斯与叶公超在华盛顿签订《共同防御条约》。同月10日，双方达成《换文》。“条约”第六条规定了其适用范围：上述“‘领土的’、‘领土’两个词语，在中华民国方面系指台湾与澎湖”；这就是说，台澎以外的“外岛”并不属共同防御范围之内。但是，就在这一条内又作出以下规定：共同防御“的规定将适用于经过共同协议可能决定的其他领土”；这就是说台湾澎湖以外的“其他领土”经“共同协议”也可以纳入共同防御范围之内。这一规定虽为模糊，但意味着在某种情况下，美国将承担对沿海岛屿的防卫义务（43）。
美台双方的“换文”则是对蒋介石当局对大陆的进攻性军事行动做了规定。“换文”规定缔约双方根据条约“使用武力除显系行使固有自卫权之紧急性行动外，将为共同协议之事项。凡由两缔约国双方共同努力与贡献所产生之军事单位，其调离第六条所述各领土达于实质上减低此等领土防守之可能性之程度者，须经共同协议。”(44)这一规定使台湾当局承担了这样的条约义务，即未经与美国政府“共同协议”一致，台湾当局不得发动对大陆的军事进攻。事实上，蒋介石为促使美国政府与之签订共同防御条约，早在缔约谈判中已向美方作出“不经美国同意不采取对大陆反攻行动”的承诺，换文只不过是在法律上作出正式规定而已。然而，台湾当局对外界力求作出有利于自己的解释。叶公超在签约当天；公开声明该条约不仅不会妨碍反攻大陆，而且还刻意说明根据条约第六条，该约适用范围还可以包括恢复的大陆领土。不过叶也不能不承认，依条约规定台湾当局对大陆采取非防御性的攻击行动前，应该先与美国商议(45)。
美台缔约共同防御条约，基本上贯彻了美国控制台湾、遏制新中国的意图，也有利于实现蒋介石反共保台、待机反攻的企图。条约及换文没有使美国明确承担防卫沿海岛屿的义务，规定台湾当局对大陆发动进攻性军事行动必须获得美国的同意。这样从条约体制上防止了蒋介石对大陆冒险而把美国拖入一场大战，又使美国在分离台湾、推行“一中一台”或“两个中国”的图谋上前进了一步。从台湾当局而言，条约的成立使它终于进入了美国在西太平洋的安全保障网，获得了相当的生存空间，提升了它在亚太地区的地位。
中国政府坚决反对美台条约。周恩来外长于12月8日发表声明，严正指出：这个条约是一个“侵略条约”，是“非法的，无效的”。并宣告，中国人民一定要完成祖国的统一大业，“一切关于所谓台湾‘独立国’、台湾‘中立化’和‘托管’台湾的主张实际上都是割裂中国领土，侵犯中国主权和干涉中国内政，都是中国人民绝对不能同意的。”(46)
五、大陈岛：美国与台湾当局协议下的撤守
在美国会同英国策划新西兰在安理会提出海峡停火案和美台进行缔约谈判的同时，中国人民解放军正在紧张、有序地进行解放浙江沿海大陈岛等敌占岛屿的作战准备。还在福建前线解放军炮击金门之前，浙江前线解放军于1954年3月至5月初在东矶岛至大陈岛之间进行了海空作战。5月初，解放军掌握了大陈列岛以北的制空和制海权。5月中旬，解放军攻占了东矶岛。同年8月毛泽东下令建立解放军浙东前线指挥部，张爱萍任司令员兼政委，直接受中央军委指挥。8月31日，张爱萍在宁波召开首次前指会议，决定了“从小到大、由北向南、逐岛进攻”的作战方针，计划首先攻占大陈以北的一江山岛，以打开进攻大陈的门户，定于9月初揭开战幕。毛泽东和中央军委权衡亚太地区全局形势，特别是要弄清美台缔约内容和美国对沿海岛屿的政策，先后在9月和11月两次下令推迟开战。至11月30日，中央军委总参正式命令浙东前指准备发动大陈战役，进攻一江山岛战斗定为首战。
浙东前线解放军空、海、陆三军在人民军队历史上首次实行联合作战。1954年12月2日至1955年1月10日，浙东前指调动轰炸机28架次、强击机116架次，先后5次突袭大陈岛，重创国民党守卫大陈的海、空军。1月18日，解放军陆海空部队密切配合，联合发动进攻，战斗至19日凌晨2时攻占了大陈岛外围重要据点一江山岛全岛。一江山岛之战揭开了大陈作战的序幕，也使首次台海危机进入到更为激烈的新阶段。
一江山岛的解放，引起台湾和美国的强烈关注，使美国政府对“外岛”的政策再次面临现实的抉择。1月19日，台湾当局“国防部长”俞大维面见兰金，他对局势的判断是“共产党进攻大陈岛地区，不可避免地，将引起一连串相互报复的行动，并势将导致战争的扩大”，并要求“美国……采取有效的行动。”俞向美方提出2项要求：一是由美国发表一个正式声明，宣布第七舰队将在大陈地区给守军提供空中支援；二是台湾海军在必要时由美国给予空中掩护，以便重新控制大陈水域。兰金当日向国务院提出建议，要求美国政府考虑同意俞大维关于美国发表空中支援声明的请求。兰金也提出如果“大陈岛地区的岛屿并不特别重要”，“美国就应……劝告他们（国民党军从那里）撤退。”(47)
顾维钧在兰金与俞大维会谈之前的1月12日奉命访问美国国务院，与饶伯森举行会谈，代表台湾当局向美国政府提出5项要求：1、美国政府就大陈岛被袭一事发表声明，表示美国在防守这些岛屿方面与台湾当局“持相同态度”；2、美国政府任命一个被授予“临机决断权”的高级军官作为全权代表，到台北出任顾问；3、美国第七舰队派出舰只驻扎在距大陈岛较近的海面；4、美国政府保证对防守沿海岛屿提供慷慨的后勤支持；5、美国政府加速对台军援计划中规定的军事装备和配给的输造，尤其是直升飞机、驱逐舰、登陆艇和登陆坦克的提供(48)。
显然，俞大维、顾维钧表述的台湾当局的要求，实际上是要美国出动军队协防大陈等沿海岛屿，把美国拖进与中国之间的一场战争，同时借机要求美国提供更多更快的军事援助。然而，美国政府内部却对这一问题产生了不同意见。以参谋长联席会议主席雷德福为代表的联席会议多数派，主张美国应该协防大陈、金门、马祖等沿海岛屿，认为这是为保卫台澎所必须的；驻台北军事援助顾问团团长蔡斯也持这一主张。国务卿杜勒斯和饶伯森的意见倾向于劝说蒋介石放弃大陈和马祖，但美国应协防金门岛。国防部长威尔逊、财政部长汉弗莱和国家安全事务助理柯特勒，则主张美国应明确表示不协防沿海岛屿，而只协防台湾和澎湖。
面临人民解放军的凌厉攻势，大陈岛的形势已岌岌可危，美国政府和台湾当局最紧迫的问题是要磋商并决定对于大陈问题的对策。美国政府内部从1月11日开始进行多次商讨后，在19日下午作出了明确的决定。这天中午，艾森豪威尔、杜勒斯和雷德福3人共进午餐，会商大陈问题。杜勒斯提出“鼓励并协助国民党从大陈岛撤出”的主张，他同时认为美国“应表明我们坚守金门的立场”，因为在他看来金门“地区比大陈岛更易防守，同时比大陈岛更具军事价值。”对于马祖的守或撤的问题，他这时未作出明确选择。但杜勒斯坚决主张美国“应该鼓励联合国……采取行动以期它能影响并缓解该地区的紧张局势。”雷德福表示“非常同意”杜勒斯的观点，说“他原本更倾向于坚守所有沿海岛屿，但也准备以我（杜）的建议为基础做些折中。”艾森豪威尔表示“基本同意”上述两人的意见，并赞成杜勒斯以上项政策意向与台湾当局、英国政府和美国国会进行沟通、获取支持的建议(49)。
美国首先是要说服台湾当局接受其决定。艾、杜、雷3人上述会谈后的当天下午，杜勒斯立即约见叶公超和顾维钧，把美方意见通知对方，要尽速报告蒋介石予以接受。杜勒斯解释道：“他认为现在有三种选择：尽量守住所有沿海岛屿；放弃以后可能会失守的沿海岛屿；或者在距离最近，同时也最重要的金门集中兵力，坚守该岛。”他认为其中“第三个选择最好”。杜勒斯对美国主张的台海防卫范围作了说明：“中国（国民党）军队的集结和平衡部署的范围只可能在福摩萨、澎湖和金门之间。坚守其他沿海岛屿，只可能造成国民党兵力的过分延伸。其他地区的防守只会造成与之价值不相符的资源浪费。为防守一群石块而出动主要兵力毫无意义。美国不打算对金门以外的地区承担义务。”杜勒斯于是正式向对方提出美国政府的3项方案：一、美国提供海、空军力量掩护大陈岛撤退；二、美国宣布在目前局势下，及等待联合国采取行动之前，“美国准备与中华民国共同维护金门的安全”；三、在联合国安理会提出议案，讨论“共产党中国及其他有关国家停止对沿海岛屿的军事行动。”(50)叶公超表示，即使台湾当局接受以上建议，也需要详细的计划和准备。他和顾维钧答应立即向台北提出报告。
叶公超和顾维钧于1月21日面见杜勒斯，企图进一步摸清美国对金门、马祖的态度。后者为促使台湾当局接受撤守大陈的决定，告知对方，艾森豪威尔总统将通知国会，美国准备协助国民党政府整编军队，并准备对敌人的攻击迅速反击，并表示：“美国决定协助防守金门与马祖，但此事不会公开宣布。”在顾维钧追问总统致国会咨文是否明提金、马时，杜勒斯重申不会明提，而且指出，国家安全委员会的决定是协防金门与马祖，但这是“美国的政策，不是与中华民国的双边协议，因此，正如其他政策一样，可由美方片面改变。”(51)明白地表达了对金、马政策的不确定性。
蒋介石于1月22日终于决定接受大陈撤军的决定，在当晚约见兰金和蔡斯进行会谈。蒋说他“接受大陈岛撤军的电文已经发出”，但仍坚决反对在安理会讨论海峡停火案，并“希望美国能够把防守范围扩展到马祖和金门”(52)。同一天，叶公超和顾维钧在华盛顿会晤饶伯森，正式证实蒋介石接受美国保障下的大陈撤军和“共同协防金门与马祖”，表示“中华民国政府勉强接受建议，因其认为大陈撤退并非良策，但却是唯一选择。”顾维钧代表台北提出蒋介石对此事的认识和要求，主要有以下几项：一、美国为国民党军队撤出大陈提供海空掩护；二、差不多在大陈守军撤出的同时，由美国公开宣布支持防守金门和马祖；三、此事应完全保守秘密，以保证撤退的安全；四、要求美方迅速批准《共同防御条约》；五、美国公开声明联合国秘书长哈马舍尔德访问北京没有取得结果；六、不再向安理会提出停火案，因为这可能产生许多误解，并鼓励那些企图制造“两个中国”的人；七、艾森豪威尔向国会的咨文应承认蒋政府强力抗击中共军队对沿海岛屿的攻击。经过双方的讨论，美方最后同意可以把防卫范围从金门扩大到马祖，但不作出公开声明；让国会授权总统在其认为有必要时在台海地区“使用武力”，但不具体指明金门、马祖。至于其他几项，饶伯森分别作了说明(53)。
美国政府考虑到台海局势有可能进一步恶化，中共军队可能对沿海岛屿发动更大规模的进攻、甚至把攻势指向台湾和澎湖；而且它还担心在中共军队的强大攻势下，蒋介石政权也有可能发生动摇，台湾的局势将会出现混乱而不可收拾。这一切势必危及美国在西太平洋的战略部署，对与美国有着共同安全条约关系的日本、韩国、菲律宾、新西兰、澳大利亚等国产生不利影响，也有损美国在亚太地区的国际霸权地位。为了威慑中国不再采取大的进攻行动，也为了安抚蒋介石当局和有利于在联合国策动“海峡停火案”，艾森豪威尔遂要求国会给予他在台海“使用武力”的授权。他向国会提出特别咨文以前，与杜勒斯取得了共识。1月21日，艾森豪威尔会见雷德福、杜勒斯和威尔逊，“他概述了……要求国会通过的决议案，说明了提出这项决议案的四个理由：(1)它合乎逻辑的目的；(2)让中共知道‘我们的意图’；(3)‘消除我们是否根据宪法行事的怀疑’；(4)鼓励国民党的士气。”(54)1月24日，艾森豪威尔向国会提出咨文，要求国会通过一项决议，“明确地和公开地授予总统，作为总司令，在他认为必要时，迅速和有效地为前述目的而使用本国武装力量的权力”。所谓“前述目的”，不仅包括美台《共同防御条约》所规定的保卫台湾和澎湖列岛，而且还包括“密切有关的地点”，这是指的哪里，并未具体点明，目的是使中共和蒋介石都摸不透美国的底牌(55)。美国国会众参两院分别于25日和28日以409票对3票和85票对3票的压倒多数通过了《福摩萨决议案》。“国会预先授权总统在他所选择的时间和情况下进行战争，这在美国历史上是破天荒第一次。”(56)
为具体确定美军在大陈撤退行动中的准则，艾森豪威尔与雷德福在1月28日下午作了会商，决定了“给太平洋军区总司令有关在福摩萨地区采取行动的指示”。其中包含4个要点：1、“美国军队将协助其(国民党政府军队）撤离大陈岛”；2、“如果出现针对此行动的进攻，美国军队完全有权力在必要时保护自己”；3、“不会对中国的军事基地发动进攻，……如果有必要发动这样的进攻，目标仅限于明确界定为向我们进攻的空军基地”；4、“无论中共采取任何挑衅，太平洋总司令无权发动任何针对中国大陆的进攻。采取这种行动前，必须先由战术司令确定中共的目的是持续进攻。……如果中国对这次撤退行动发动空袭，美国部队可在以上授权范围内采取必要行动保护自己，确保这次行动的成功。”(57)
1月31日，美国代理国务卿胡佛致电兰金，要后者将经艾森豪威尔批准的要旨转告蒋介石，其中主要是说明国会授权案的关键之点。美国总统除了通知说，为了保障台湾和澎湖的安全，国会授权总统在他认为必要的情况下可动用武装部队，着重说明：这项授权包括，只要总统断定对确保台澎来说是必要或适宜的，美国就可以保护该地区“一些有关的地方和领土，保障它们的安全。”而且进而声明：“在目前的局势下，总统的目的是帮助防御金门和马祖，使它们避免遭到武装进攻。”但是这个通知重申，美国“承担的防御‘有关地区’的责任是单边的”，而且在“公开声明中的措辞只有限于美国国会决议中使用的言词”，绝对避免点明金门和马祖(58)。蒋介石在获悉上项通知后，在2月2日约见兰金，他表示对美方通知中的“在目前局势下”一类提法不满，说“这是否意味着……（美国）现在会怎么做，而将来不会呢？”蒋还对美国不同意公开声明防卫金门、马祖表示失望。兰金回答说：“正式点明一两个岛屿是否有利也是个问题，较抽象的立场或许可以避免招致共产党进攻岛屿。”蒋无可奈何地说道：“人不可要求朋友为其所不能为”，“他现在明白美国不会在公开声明中提及金门和马祖”，但他要求“即使如此（美国）也应该发表一项适当的声明。”(59)2月5日，美国国务院发表关于协助蒋军自大陈撤退的声明。
在同台湾当局交涉、协商“外岛”问题的同时，美国政府又与其主要盟友英国展开台海问题的磋商，企求取得英方的支持。英国政府奉行的是“台湾地位未定”论和“一中一台”政策。正当大陈等“外岛”问题成为国际注目的热点之际，英国外交大臣艾登在下院发表的书面声明中称，旧金山和约只是“确认日本须交出福摩萨和佩斯卡多尔列岛，但这并不等于它们就是中国的领土。……在这种情况下，该地区的法定主权尚属不确定的或未决定的。”对于沿海岛屿的主权，上述声明则承认：“国民党占领下的沿海岛屿则‘无疑’是‘中华人民共和国领土的组成部分’。”但是，英国却反对中国解放这些岛屿，声称“在目前情况下，北京坚持其以武力占领这些岛屿的权利的任何尝试，都是危害和平与安全的。”(60)英国对台海政策的实质，就是其首相丘吉尔的继承者艾登向美国所建议的：“国民党撤出金门和马祖，以换取中共不进攻福摩萨的保证”(61)，以达到“一中一台”、“划峡而治”。英国主张采取谈判、停火的办法，使台海局势平静下来。
英国的上述政策和主张不但遭到中国政府的反对，更是被蒋介石当局所拒绝。对于美国政府而言，说服蒋介石接受撤守大陈这是与英国政府的主张相一致的，但是英方却不同意美国协防金门和马祖，这又是与美国政府的决策相迥异的。
丘吉尔传话给艾森豪威尔：“尽管美国肯定不会允许中共窜犯福摩萨，他还是看不出抓住金门和马祖不放有什么意思。”(62)艾森豪威尔为说服英国首脑们，写长信给丘吉尔，起用他的心腹使者、欧洲盟军统帅格伦瑟去英国游说，后来又派杜勒斯赴伦敦和丘吉尔会谈。艾森豪威尔力图使英方相信，他的既不公开声明保卫金门、马祖，又准备协防这些岛屿的政策是最佳的选择。他认为，“如果他宣布打算保卫金门和马祖，将意味着美国必须保证要保卫‘从大陆几乎可以涉水而及的岛屿’，代价将是高昂的，而且‘我们会被死死拖住’。”那么美国为什么不从金门、马祖脱身出来呢？尽管从军事意义上来说，“艾森豪威尔非常愿意承认保卫金门和马祖与保卫福摩萨无关”，但是“他认为这是保持国民党士气的中心问题。”“而国民党的土气取决于坚守金门和马祖”，“因为国民党把这些岛屿看作是他们最终攻入大陆的‘跳板’。对国民党人来说，放弃这两个岛屿无异是放弃恢复中国的一切希望。”艾森豪威尔还提醒丘吉尔，中共的目标决不止于攻占金门和马祖，它的真正目标是“占领福摩萨”。他强调西方世界需要蒋介石政权，“我们决不能失去蒋，除非我们打算从地球的那个角落完全撤离”，而“把国民党安置在中国的一旁，始终威胁着要进攻大陆，是具有重要意义的，因为这样便拖住了中共军队”。他向丘吉尔警告说，“金门和马祖的失守会导致西方在亚洲的整个地位的丧失”，而丘吉尔的“撤出金门和马祖以换取中共不进攻台湾的保证”的方案，被艾森豪威尔讥讽为“一厢情愿，不切实际”(63)。英国决策者虽然并未接受美方的意见，但却在国际场合配合美国的行动，而且积极协同后者在安理会策动台海停火案。英国还直接向中国政府推动接受停火案。1月28日，英国驻北京代办劝告中国政府说：“如果中国政府仍然设想美国在任何情况下也不会驰援盟友防卫沿海岛屿，那将是危险的。但是，如果紧张局势得以缓和，英国政府相信能够达成一项满意的解决办法，而且，它将支持邀请北京派代表参加安理会讨论这一问题。”(64)中国政府拒绝了这个建议。
美国为使蒋军安全撤离大陈岛，由杜勒斯于1月24日将此事通知苏联外交部长莫洛托夫，希望苏联劝说中国政府在蒋军撤退时不要加以攻击，以免与美军发生冲突。中共中央和毛泽东坚持既定的在台海避免与美军作战的方针，在获悉苏联转告的美国的意向后，乃决定对大陈地区的蒋军撤守部队和美军不予攻击。
1月30日，第七舰队得到命令，协助蒋军从大陈撤退。命令规定，美军不进入中国沿海3海里之内；如果撤退过程中遇到中共军队，除非对方表现出敌意，则不予理会；如果遭遇零星炮击，可进行有限回击；如果中共军队对美军和蒋军采取大规模军事行动，第七舰队可予回击，并可对中国大陆领空及领海进行攻击(65)。事实上，美国一方面力图避免与中国军队交战，另一方面也为可能爆发的大规模作战作了准备。1月22日，艾森豪威尔下令从珍珠港调动3艘航空母舰加入第七舰队，并通知太平洋地区的其他部队在必要时开赴台湾。1月25日，参谋长联席会议电告美远东部队总司令赫尔和太平洋舰队司令斯图普：一个F-86轰炸机联队将在10天内进驻台湾。1月28日，海军作战部长卡尼致电斯图普，命令第七舰队采取一切必要的手段保证美军的安全(66)。到2月上旬，第七舰队在台湾以北约100英里、大陈以南125英里的区域里，部署了4艘航空母舰和12艘驱逐舰，另有航母和巡洋舰各一艘也加入了这个区域的美国海军行列。空军已有45架F-86型轰炸机进驻台湾。战略空军指挥部也受命为使用核武器攻击中国大陆作了准备。
2月7日，蒋介石发表《为大陈撤退告海内外同胞书》，14日蒋为此召开记者招待会。声称撤守大陈是为了使美台更好地保卫金门、马祖，而保卫金、马“对于台湾澎湖之确保具有决定性，此应为有资格的军事家一致的认识”(67)。
2月5日，美国国务院宣布，美国政府已命令第七舰队和其他部队协助蒋军从大陈岛撤退。8日至12日，美军派出大小舰艇83艘到大陈海域，并以大量飞机护航，接运大陈守军2万5千余人，同时裹胁岛上居民1万8千余人，撤向台湾。解放军在这过程中未进行攻击。2月12日至14日，解放军占领了上下大陈岛。这时，在大陈岛南面还有披山、南鹿山两个小岛在蒋军占领之下。2月2日解放军空军对南鹿山进行轰击。蒋军不久撤离该岛。至2月25日，浙东沿海岛屿全部解放。
六、金门和马祖：撤与守之争
美国政府既不公开声明参加保卫金门、马祖，又对台湾当局承诺协防金、马的政策，是美国在外岛问题上处于进退两难境地之下所作出的一种政策选择。实际上，这是一个“骑墙”的政策，它的基轴用杜勒斯的话来说，是“保证台湾和澎湖不被中共以武力占领。”在一定的条件下，这种“骑墙”政策是会发生变化的，也可能走向公开声明保卫金、马，也有可能取消协防金、马的承诺。在大陈岛撤守以后，从2月底至4月下旬，美国对于金、马的政策就经历了起伏变化，而美台之间围绕着这一问题又进行了一场颇为尖锐的谈判和交涉。
到1955年2月中下旬，美国政府对协防沿海岛屿的态度趋于强硬，虽然并未公开声明协防，但其政策在实际上已迈向为防卫金、马而不惜与中国开战之途。以军事手段甚至使用核武器协防这些岛屿，不论是在政府高层或在国会内外，也无论是在宣传领域还是在实战部门，都在进行着酝酿和准备。这次台海危机也随之进到了高潮。美国政府新的政策取向的出现，并非突如其来，因为在其决策层中，本来就存在着参谋长联席会议主席雷德福、海军作战部长特文宁、空军参谋长卡尼和驻台军事援助顾问团团长蔡斯等军方多数派的主战主张，明显地倾向于要求动用武装力量、为保卫沿海岛屿同中国开战。尽管他们的主张当时未被艾森豪威尔所接受，但在某种形势下，这派人的主张依然会强烈地表达出来的。
导致政策变化的关键因素，是美国决策层在大陈撤守后对台海局势认识和判断的失误，他们以为中国政府即将调动军队发动对金门、马祖的进攻，目的不仅仅限于占领金、马等岛屿，甚至会对台澎进行攻击。美国政府在大陈撤守前从英国方面获悉中国政府对沿海岛屿的态度。1月28日，英国驻北京使馆代办特维里安与周恩来面谈台海问题，“周恩来说他不能把外岛与台湾作区分；他不能在外岛讨价还价；他要‘解放’这些外岛。”(68)美国原来以为，把大陈让给大陆方面后，台海局势也许会恢复平静，但很快它发现外岛的危局有增无减。到2月中旬，艾森豪威尔得出的认识是：在目前情况下，放弃金、马将会产生沉重的打击，并将在整个远东地区造成最为严重的影响(69)。2月17日的国家安全委员会会议上，艾森豪威尔虽承认美国在外岛问题上仍然处于“可怕的两难境地”，但他强调如果美国不协防外岛，“共产党会立即进攻并夺取它们”，美国不能让国民党军撤出外岛，那样做的结果会使台湾落入中共之手并导致蒋的政府垮台。雷德福则强调中共的兴趣不在沿海岛屿，而是要消灭台湾和外岛上的国民党军队(70)。
杜勒斯在美国政府政策变化中起了重要的作用。2月16日，他在纽约外交政策协会上发表《我们在亚洲的外交政策》的演讲，表明了美国的政策立场。他强烈声称：美国的“基本目标是保证”台湾和澎湖“不被中共以武力占领”，“可是，外交部长周恩来说，他们将用全部力量来夺取福摩萨，他们针对沿海岛屿的行动就是服务于此的。当国民党撤离大陈岛时，中共的评价是：‘收复这些岛屿为人民解放军解放台湾创造了有利条件’。……事实……‘迫使我们考虑紧密相关的地区’。因此，我们应警惕中共此后的行动，抵御挑起战争的行为。”(71)表示他与其总统一样，为防卫与台澎“紧密相关地区”而不惜与中国作战。
中国政府在解放大陈后转而采取缓和台海局势的步骤。还在2月初，周恩来通过瑞典驻华大使致函联合国秘书长哈马舍尔德，表示中国支持旨在缓和国际紧张局势的任何努力，中国不拒绝就台海局势问题与美国进行直接谈判，但如果美国进行战争威胁，中国将坚决抵抗。美国驻联合国大使洛奇向杜勒斯转达了上述信息。3月7日，《人民日报》发表社论，公开宣示中国政府在台湾问题上的立场，并提议举行一次由中、美、苏及印度印尼等亚洲国家参加的国际会议，讨论缓和台湾地区的紧张局势问题。然而抱有强烈的反共立场和坚持遏制新中国政策的美国决策者，并不理解也不想考虑中国政府发出的上述信息。2月底杜勒斯远东之行得出的结论是，美台《共同防御条约》的缔结和美国国会台海授权案并未使“中共失去信心”，因为中共的目的是以武力夺取台湾。而且他认为中共目前正在进行旨在夺取沿海岛屿的军事准备，可能在不久之后如果没有美国大规模卷入就不能守住金、马。杜勒斯主张美国公开声明协防金、马，在必要时动用核武器。雷德福支持杜勒斯的主张，认为金门和马祖的重要性既有出于心理上的因素，同样也有军事上的考虑。
杜勒斯1955年3月3日在台北与蒋介石的会谈中，首次向蒋明确表示美国协防金、马的立场，而且准备在离台之前发表声明，明确宣布金、马的防卫是在总统权限之内。他在离台前的声明中宣布，国民党当局控制的沿海岛屿，对于台湾的防御具有一种“总统可能判定防御此等岛屿对于确保（台澎）乃属适宜的关系，我们的咨商因之亦曾包括‘中华民国’的此等沿海据点”(72)。3月6日，杜勒斯在白宫向艾森豪威尔汇报远东之行，谈到金、马时说“目前的情形下，我们不能坐视该地区的国民党部队被共产党摧毁。”为此他建议“这需要使用核导弹。”艾森豪威尔同意上述主张，也支持使用核武器，并作如下解释：“以我们在亚洲地区现有的飞机，如果不使用核导弹，想要摧毁（中国大陆）空军基地和火炮阵地是不切实际的。”可以说，这是杜、艾两人在这次台海危机期间共同商定的一个最为强硬的政策立场。不过杜勒斯同时也留有日后调整政策的余地。他说“我希望在时间允许的情况下，蒋介石可以重新调整一下政策，不要赋予这些岛屿太过重要的意义。”对此，艾森豪威尔也是赞同的(73)。
3月10日，美国国家安全委员会召开了一次决策性的会议，杜勒斯就台湾局势和美国的对策提出报告，主要的意见为以下几点：1、美国对外岛“干涉的时间安排”，希望在伦敦——巴黎协定（西欧联盟条约）获得批准前，美国尽可能“避免与中共发生军事冲突”；2、要“使美国舆论确切意识到我们在福摩萨所面临的严峻形势”，以便为军事行动作舆论准备；3、为使用核武器制作舆论环境，在军事上“我们应该制作包括使用常规武器及使用核武器的两套方案”；4、“美国有必要多关注国民党……驻军的忠诚度”，维持和恢复台湾的士气。雷德福支持杜勒斯的意见，而且着重指出：“参谋长联席会议一直强调应该使用核武器。”(74)
美国决策层判断中共军队即将进攻外岛，并在同年10月前可能进攻台澎，同中国大陆之间的一场战争也似乎不可避免，于是在军事、外交和舆论宣传各方面都进行了准备。其中一个重要方面是加强同国民党军队之间的合作和建立协同作战计划。3月15日至28日，斯图普与俞大维讨论了美台共同实施“罗切斯特”行动计划。其主要设计是：在开战的情况下，国民党军队主要负责地面作战；美军承担空中作战、海上支援和轰炸任务，国民党海空军由美军统一指挥；准备在台湾部署1个师的海军陆战队；对中国大陆海岸线实行封锁。然而，美国的作战准备并不对外界公开宣布，直到这时美国也从未正式和公开地声明它协防沿海岛屿的决定。3月30日，艾森豪威尔和杜勒斯在与国会主要议员的午餐会上通报说，中共似乎决定不惜一切代价要攻占台湾和澎湖，台海地区的局势是“紧张、严重和危险的”，但对中共的意图尚没有准确的把握，因此美国不到万不得已时，将不宣布其协防沿海岛屿的决定。但说到底，美国仍然坚持要弄清对外岛的进攻与进攻台澎这两者的关系，才决定是否协防外岛的决策，用艾森豪威尔的话来说，“无论如何，如果真的发生了对金门、马祖的进攻，关键在于判断它确实是地区性的，还是全力进攻福摩萨的前奏。”(75)
艾森豪威尔的主张与杜勒斯、雷德福有所不同，不像后两者那样真的准备同中国打一场大仗，他实际上是在尝试所谓“战争边缘政策”，企求“站在战争边缘而避免爆发战争”。动用核武器之说，主要是想对中国进行威胁。因为他深知，在当时对中国打一场大战并不符合美国的全球战略利益，而对中国使用核武器更会激起美国舆论和美国盟国的强烈反对，也会引发东西方两大阵营之间的对抗。因而，当形势发展到十分危险的境地时，艾森豪威尔已在考虑选择另外一种出路。“危机的关键阶段是在四月的最初两个星期”。因为“包括中国在内的亚非国家将在4月17日至24日在印尼万隆举行政府首脑会议”。按其时西方舆论，“一般认为中共会在会议召开前——即（美国海军作战部长）卡尼所说的4月15日这一天——拿下沿海这些岛屿以提高其威望。”(76)实际上，艾森豪威尔在3月底、4月初已在设想改变对沿海岛屿的政策了。
4月1日，艾森豪威尔在白宫召开高层军政官员会议，发表主张说：为了金门和马祖，同中国开战是“不可取的”，因为没有一个美国的盟友会支持美国打这样的战争，美国国内的公众舆论将会严重分歧，并且将会对国内经济产生灾难性的影响。他认为“可取的解决办法”，是说服蒋介石自动撤出金门和马祖，然后固守台澎，等待大陆内部的变化，并不断对中共施加军事上和心理上的压力。为促使蒋介石做出这样的决定，他建议在台湾驻扎美国海军陆战队1个师，增强空军力量进入台湾。如果蒋不接受撤守建议，艾森豪威尔主张说服他缩减驻金、马的军事力量。国民党军队在金、马的兵力，分别为58000人和15000人，对这2个小岛来说，这些驻军实在太多了。艾森豪威尔说，“他也不希望这些防区成为第二个奠边府。他希望蒋把这些岛屿变成前哨基地，而不是堡垒要塞。”(77)
4月5日，艾森豪威尔给杜勒斯一份长达10页的备忘录，进一步说明美国调整政策的必要性与迫切性。他解释为什么美国必须避免参与金门和马祖的战争，因为中共拥有占压倒优势的地面部队，能用来对这些岛屿施加压力，任何成功的防御将必然要求对中国大陆进行反击，这会导致美国不得不动用核武器。如果这个地区的冲突蔓延到全世界范围，美国将在非常不利的条件下进行生死搏斗，而且将在世界舆论中处于孤立地位，国内公众舆论也会进一步分裂。他认为，美国和台湾当局都应承诺不得“全力”保卫金、马，只将这些岛屿视为“前哨”而非“要塞”。同时，必须按“前哨基地”的标准来重新调整金、马的军事部署。
按照艾森豪威尔的指示精神，国务院在4月8日拟订了关于台海问题的《国务院政策声明》，论述了“美国在台湾的基本利益”、“美国对台湾的政策”、“美国在沿海岛屿问题上的立场”、“有利于美国参与防卫沿海岛屿的因素”、“不利于美国参与防守沿海岛屿的因素”等问题，然后提出了关于沿海岛屿与台湾问题的当前的“行动方针”，其要点是：1、金门、马祖能守则守，但应视为前哨点加以驻守，如果为了防卫台湾这个主要任务的需要，亦应放弃；2、虽然目前不提出撤出金门、马祖，但不论是美国和台湾当局都不要表示要坚守金门、马祖；3、如果蒋不愿撤出，那就应作为前哨阵地，以相应的军事力量予以防守，撤出过多的驻军；4、在台的国民党武装力量应支持和配合两岛的防卫，如最后需要撤退，也要给进攻者沉重的打击；5、美国加速对国民党军队的装备和训练；6、增强美国武装力量赴台，如空军、炮兵、海军陆战队、后勤供应力量等等(78)。4月9日，参与制订上述政策文件的国务院政策设计室主任鲍伊，在致杜勒斯的备忘录中说明道：“有关沿海岛屿解决办法的建议方案的基调是，暗示美国不应参与防守，如果美国和国民党不就沿海岛屿防守做出承诺，双方在政治上和军事上都会更加有利。……希望……通过劝说蒋把这些岛屿作为可放弃的前哨基地，避免美国和国民党的威望卷入其中。”(79)
美国政府于4月24日派出雷德福和饶伯森作为总统特使，赴台湾和蒋介石谈判，劝说后者接受美国的上述政策。25日，雷德福、饶伯森、兰金等人与蒋介石进行谈判，蒋方参加的还有“总统府秘书长”张群、“外交部长”叶公超和宋美龄等人。饶伯森在申述了一番美国政府的政策意向后，向蒋指出：“如果大元帅（指蒋）统观全局，而选择撤出金门、马祖，美国会为此提供掩护，同时艾森豪威尔总统会公开宣布，除非红色中国宣布放弃武力夺取台湾，否则，作为自身的防御措施，美国将与国民党联合，沿中国海岸线建立并维持南起汕头、北至温州的海上封锁线，控制所有禁运品和战争资料。”蒋介石坚决拒绝撤守金门、马祖的建议，声称：无论美国是否提供援助，他都会坚守金门、马祖；他宁愿在防守中遭受沉重的打击，也不愿放弃这两处岛屿。蒋介石认为美国总统“建议的主旨是……放弃金门、马祖，而代之以中国沿海的有限封锁区域”，但他以为“封锁建议，用一句中国话说，是‘竹篮子打水一场空’。”蒋介石还强调说，“如果现在国民党不发一弹就从金门、马祖撤出，那么它在海外华人、全东南亚自由人民，以及军队心目中的威望就会荡然无存。”他甚至要挟对方，说“如果……政府决定撤离金门、马祖，他将无法再领导这个国家，美国不得不去找另一个蒋介石。”他又告诉美方：“美国不可能再找到一个像他这样与美国友好或坚决反共的领导人。”(80)4月26日，饶伯森继前一天向国务院的电报汇报之后，再次致电杜勒斯，承认他们未能说服蒋介石接受美国的建议，此行的使命归于失败。
蒋介石毫不含糊地拒绝美国撤防金、马的建议，从军事上而言，是由于这两个岛屿的军事地位与大陈列岛不同，不容轻易放弃，而且金、马的守与撤对台湾造成的在政治上的影响和后果，也不能与放弃大陈列岛相提并论。再者，蒋介石十分警惕和一直反对美国附和英国“划峡而治”、“一中一台”或“两个中国”的主张，而把沿海岛屿让给中国大陆，被蒋视为推行上述主张的重要一步。同时，在蒋介石的心目中，沿海岛屿是拖住美国介入台海战争的理想筹码。正如美国国务院政策设计室所论析的，“蒋介石承认他反攻的希望寄托在美国与中共大规模开战。对蒋介石而言，……外岛是提供最可能使美国介入与中共敌对的工具，美国与中共的敌对可能扩大成为蒋介石反攻的机会。把外岛当作可有可无的据点，便会使美国介入的前景消失。”(81)所以蒋介石是不可能自动放弃沿海岛屿的。兰金在雷德福、饶伯森离开台北前，也在对他们的简报中，指出了这一原因：“蒋总统认为明年可能爆发战争，因此，他希望把持住现在所有的一切，并尽可能得到美国更多的帮助，以便为战争作好准备。”(82)
饶伯森等人传递的美国决策层的政策动向，使蒋介石更为警觉。为了紧紧地拖住美国介入台海军事，蒋不顾美国军事援助顾问团的反对，部署增兵金门、马祖。至当年秋，驻金、马军队已达10万人，仅金门就有驻军85000人，占国民党军总数的三分之一。蒋介石决不想把金、马仅仅作为“前哨”，而是作为一个靠近大陆的坚固的“要寨”，从而套住美国当局不致撒手不管。
同年4月18日，第一次亚非会议在印尼万隆开幕。23日，中国、印尼、缅甸、锡兰、巴基斯坦、泰国和菲律宾八国代表团团长举行会议，讨论缓和远东紧张局势问题，特别是缓和台湾地区紧张局势问题。周恩来总理在会议上进一步阐明中国政府对台湾问题的立场，说明台湾是中国的领土，中国人民解放台湾是中国的内政问题；美国侵占台湾，造成台湾地区的紧张局势，是中美之间的国际问题。周恩来为团长的中国代表团就缓和远东紧张局势问题发表重要声明：“中国人民同美国人民是友好的。中国人民不要同美国打仗。中国政府愿意同美国政府坐下来谈判，讨论缓和远东紧张局势的问题，特别是缓和台湾地区的紧张局势问题。”(83)中国代表团的声明为中美两国大使级会谈开启了大门。
杜勒斯获悉周恩来的声明后，在25日下午与艾森豪威尔商定，美国对此应作出公开的回应，“我们应该有所准备，表示愿意接受任何停火建议”(84)。26日，杜勒斯在记者招待会上发表声明，并未拒绝中国政府“愿意同美国政府谈判”的提议，表示“我们打算设法把这件事情弄清楚。”(85)在记者会上答问时，他表示美国“不排斥”与中国政府进行新的“双边谈判”，认为周恩来的“这个建议可能容易比在其他情况下提出来的建议有较大程度的可信之处。……我们打算设法进一步试探它。”(86)万隆会议以后，经过不少国家在其中进行斡旋，美国政府于1955年7月13日，经由英国的外交途径向中国政府表示愿意举行两国之间的大使级会谈。台海地区的局势暂时缓和了下来。第一次台海危机最后画上了句号。
注释：
①［美］杜鲁门：《总统关于朝鲜局势的声明》（1950年6月27日），陶文钊主编：《美国对华政策文件集》第2卷（上），世界知识出版社2004年版，第44-45页。
②王蓝：《蒋总统与中国》，台湾黎明文化事业出版社1975年版，第195页。
③④［美］陶涵(Jay Taylor)著、林添贵译：《蒋经国传》，新华出版社2002年版，第211页、第253页，第263页、第250页。
⑤［美］《福斯特致莱备忘录》（1952年3月22日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第106页。
⑥⑦［美］《约翰逊致艾奇逊》（1950年7月17日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第45-46页。
⑧［美］《艾奇逊致驻中国大使馆》（1950年7月22日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第46页。
⑨(13)(14)(15)(38)(39)(47)［美］卡尔·洛特·兰金：《出使中国》（《兰金回忆录》），上海人民出版社1975年版，第125页、第155页、第156页、第169页、第186页、第195页、第218-219页。
⑩［美］中央情报局等：《国家情报评估报告》（1952年4月1日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第108页。
(11)［美］《参谋长联席会议致洛维特备忘录》（1952年5月6日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第112-113页。
(12)［美］《艾奇逊致驻“中华民国”大使馆》（1952年5月9日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第114页。
(16)［美］《艾利森致杜勒斯备忘录》（1953年3月25日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第140页。
(17)［美］《参谋长联席会议致雷德福》（1953年4月6日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第142页。
(18)［美］《兰金致国务院》（1953年7月21日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第156-157页。
(19)［美］《约翰逊致代理国务卿备忘录》（1953年8月3日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第157-159页。
(20)［美］国家安全委员会政策声明：《美国对共产党中国的政策》（1953年11月6日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第159-163页。
(21)［美］国家安全委员会政策声明：《美国对于福摩萨和中国国民政府的目标和行动方针》（1953年11月6日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第163-167页。
(22)［美］PRUS,1952-1954,Vol.14,PP.433-434.
(23)［美］PRUS,1952-1954,Vol.12,P.1065.
(24)［美］《哈里·施瓦茨致鲍伊备忘录》（1954年8月20日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第226页。
(25)［美］《国家情报特别评估报告》（1954年9月4日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第1237-244页。
(26)(28)［美］《史密斯致菲律宾大使馆》（1954年9月3日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第233页、第234页。
(27)［美］《安德森致总统》（1954年9月3日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第232页。
(29)［美］PRUS,1954-1955,Vol.14,PP.586-590.
(30)［美］《杜勒斯致国务院》（1954年9月4日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第260页。
(31)［美］《杜勒斯备忘录》（1954年9月12日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第254-256页。
(32)［美］《国家安全委员会第214次会议讨论备忘录》（1954年9月12日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第256-266页。
(33)［美］《奥康纳做的会谈备忘录》（1954年9月22日）、《杜勒斯致国务院》（1954年9月27日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第273--275页、第279-280页。
(34)［美］《国务院备忘录》（1954年10月9日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第303-304页。
(35)［美］《马康卫会谈备忘录》（1954年10月13日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第310-311页。
(36)(41)《顾维钧回忆录》第11分册，中华书局1990年版，第181-184页，第421-427页、第456-459页。
(37)［美］《琼斯致国务院》（1954年2月24日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第197页。
(40)［美］《马康卫会谈备忘录》（1954年10月27日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第331-333页。
(42)［美］《美国与“中华民国”签署〈共同防御条约〉联合声明》（1954年12月1日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第379-380页。
(43)［美］《共同防御条约》（1954年12月2日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第385页。
(44)美台《共同防御条约换文》（1954年11月19日会议制定），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第388页。
(45)台湾《中央日报》，1954年12月3日。
(46)《周恩来部长关于美蒋条约的声明》（1954年12月8日），《中美关系资料汇编》第2辑下册，世界知识出版社1960年版，第2077-2082页。
(48)［美］《国务院谈话备忘录》，（1955年1月12日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第395-396页。
(49)［美］杜勒斯：《谈话备忘录》（1955年1月19日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第406-407页。
(50)［美］《国务院谈话备忘录》（1955年1月19日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第408-412页。
(51)(68)(81)王景弘：《采访历史：从华府档案看台湾》，台北远流出版社2000年版，第68-69页、第73页、第90页。
(52)［美］《兰金致国务院电文》（1955年1月23日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第425页。
(53)［美］FRUS,1955-1957,Vol.2,PP.15,106-110；《顾维钧回忆录》第12册，中华书局1990年版，第65-66页。
(54)(56)(61)(62)(63)(76)(77)［美］斯蒂芬·安布罗斯：《艾森豪威尔传》下卷，中国社会科学出版社1989年版，第236页、第238页、第241页、第239页、第240-240页、第246页、第247页。
(55)［美］《美国防御福摩萨的政策一总统致国会》（1955年1月24日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第429-432页。
(57)［美］《总统备忘录》（1955年1月29日)，《美国对华政策文件集》第2卷（上），第442页。
(58)［美］《代理国务卿致驻“中华民国”大使馆》（1955年1月31日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第435-437页。
(59)［美］《兰金致国务院电报》（1955年2月2日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第447-448页。
(60)(64)［英］杰弗里·巴勒克拉夫、雷切尔·F·沃尔：《国际事务概览》（1955—1956年），上海译文出版社1985年版，第12页、第10-11页。
(65)［美］PRUS,1955-1957,Vol.2,PP.115,164-165.
(66)［美］PRUS,1955-1957,Vol.2,PP,123,152.
(67)张其昀主编：《蒋总统集》第2册，台湾国防研究院1956年版，第2263页、第2351页。
(68)［美］FRUS,1955-1957,Vol.2,PP.115,212-214.
(70)［美］FRUS,1955-1957,Vol.2,PP.115,280-285.
(71)［美］杜勒斯：《我们在亚洲的外交政策》（1955年2月16日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第462页。
(72)《顾维钧回忆录》第12分册，中华书局1990年版，第226-228页。
(73)［美］《杜勒斯与艾森豪威尔谈话备忘录》（1955年3月6日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第465页。
(74)［美］《国家安全委员会第240次会议讨论备忘录》（1955年3月10日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第468-472页。
(75)［美］FRUS,1955-1957,Vol.2,PP.115,426-429.
(78)［美］《国务院政策声明草案》（1955年4月8日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第486-493页。
(79)［美］《鲍伊致杜勒斯备忘录》（1955年4月9日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第493-494页。
(80)［美］《饶伯逊致杜勒斯》（1955年4月25日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第498-505页。
(82)［美］《兰金备忘录》（1955年4月29日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第514页。
(83)《周恩来总理在亚非会议上发表声明》（1955年4月23日），《人民日报》1955年4月24日。
(84)［美］《杜勒斯与艾森豪威尔谈话备忘录》（1955年4月25日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第506页。
(85)［美］《杜勒斯在记者招待会上的声明》（1955年4月26日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第506-507页。
(86)［美］《杜勒斯记者招待会谈话》（节录）（1955年4月26日），《美国对华政策文件集》第2卷（上），第507-511页。
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