政治体制改革：改革向前推进的一个标志：纪念邓小平《党和国家领导制度的改革》发表30周年——转型时期党和国家领导体制改革的路径分析，本文主要内容关键词为：党和国家论文,领导论文,体制改革论文,路径论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
毛泽东很早就指出，政治路线确定之后，干部就是决定的因素。“干部”都是在特定制度框架内从事领导活动的，因此，干部领导体制和制度是决定各级领导班子整体效能的关键要素。针对这一问题，邓小平在30年前中共中央政治局的一次扩大会议上提出了“党和国家领导制度的改革”的思路和方针(以下简称《讲话》)，成为改革开放以来中共和国家领导体制改革的行动纲领。其中，废除领导职务终身制、实行“干部四化”、经济领域“下放权力”、“交接班或权力交替”制度化、“兼职副职过多”、“家长制”等问题部分得到解决，“特权和官僚主义”等现象得到了不同程度的遏制，取得了巨大的成绩。为此，中央和国务院各届领导班子都作出了很大的努力。但是，随着经济、政治和社会管理全面转型时代的来临，党和国家领导制度改革必将进入一个新的阶段，而《讲话》依然具有现实指导意义。下面在重温《讲话》的基础上，就《讲话》中“可竟未竟之业”、“可改未改的领导制度”等提出几点粗浅的看法，以促进执政党的自身建设，提高中共和国家的政治领导能力，以应对全面转型时期“党和国家领导制度改革”的实际需要。
一、执政党要做政治领导体制改革的先锋
经过30多年的改革开放，当今的中国已经进入了一个整体转型时期，传统因素、现代因素和后现代因素的消长引发各种社会矛盾和冲突不断加剧；过去改革中的某些中坚力量在“既得利益”的泥泞中有些不能自拔，新的改革力量虽有不断的补充或成长，但却难以顺畅驾驭改革的进程；各项制度配置中的人治与法治、法制与民主、集权与分权、管制与服务、效率与公平的矛盾日益凸显；人口、环境、资源等三大约束机制对传统经济增长方式提出严峻挑战；供养极限、资源与劳动力资源配置失衡、公共服务持续严重短缺、犯罪率不断上升、社会不稳定因素增多、生态环境日益恶化等问题，使我国经济、政治和社会发展遭遇严峻的挑战；各种矛盾和利益关系复杂交织、盘根错节，改革创新面临着难度大、成本高、风险多的现实。针对这种情况，执政党领导体制及其对国家的领导(执政)方式的系统改革，遂将成为推动经济、政治、文化、社会与环境管理等方面全面转型，克服各种阻力，化解各种矛盾和风险的切入点和关键路径。
所谓转型，是指事物的结构形态、运行模式和人们观念等的根本转变过程。不同转型主体及其与客观环境的关系状态和适应程度，决定了转型内容、路径和方向具有多样性和互补性特点。从事物发展规律来看，转型是主动求新求变的过程，是一个有序质变和持续创新的过程。对于前发达城市政府本身来说，转型意味着决策层根据国际国内等外部环境的变化，对政府管理体制、运行机制、管理模式和发展战略等进行系统化的动态调整和持续创新，因地制宜地将旧的发展模式转变为符合当前发展要求和未来发展需要的新形态，而对执政党领导体制及其对国家的领导(执政)方式来说，则意味着系统置换或有序转换基于传统社会和计划经济体制的政治领导体制，重塑党政关系，优化执政机制和国家管理流程，探索我国“后现代化”阶段政治领导和政治发展的新思路、新战略及其相关路线方针，做好全球化时代引领发展的思想和制度准备。
因此，第一，当代中国政治领导体制改革要面向世界、面向未来。在当今世界，一个国家经济、政治和社会的发展总是亦步亦趋的，而且和国际社会发生着越来越密切的关系。因此，领导国家和社会乃至世界的关键在于经济、政治、文化、社会和上述这些重要变项之间的协调发展，力求尽快促成经济、政治、文化、社会和生态环境之间，以及它们与国际社会之间互为动力、相互促进、相辅相成的良性互动关系。
经济全球化的发展和WTO规则的广泛适用，加速了国内统一市场的形成，国内经济体系对国际社会的依赖性越来越强，国际社会对国内经济、政治和社会发展的影响力也随之加强，国内的反腐败斗争也逐渐越出国界，越来越需要国际社会的合作与支持。因此，政治领导体制改革的出发点，应该在国内政治稳定发展的基础上，逐步朝着面向世界、面向未来的方向加以调整，即从我国实际出发，广泛汲取国际社会尤其是发达社会的先进治理经验，如执政党建设、政府管理、纪检监察、社会监督、政企关系、社区治理、文化创新等方面的成功经验和运行模式，建设发达社会主义市场经济所需要的领导体制、法制体系、政治架构、市场规则、服务型政府和公共服务体系。
第二，历史经验证明，人民民主是腐败的天敌，是政治领导的力量源泉。现代民主发展和公共治理都重视动员社会公众力量共同治理公共事务、遏制腐败现象。发展政治民主既是实行有效政治领导和监督的基本条件，也是提升政治领导能力的重要动力。因此，要把提高执政党的政治领导力与发扬党内民主和人民民主有机结合起来，通过健全和创新党内民主制度和人民代表大会制度，理顺党政、党群(社会)关系，进一步扩大广大党员和人民群众当家作主的民主权利，为新型的执政党领导体制奠定更加雄厚的基础。
第三，执政党的政治领导权力必须在广大党员和群众的有效监督下来行使。各级领导干部生活在群众之中，他们的表现，群众看得最清楚，也最有发言权。《中国共产党党内监督条例(试行)》明确指出：“党内监督要与党外监督相结合。党的各级组织和党员领导干部，应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督。”为了进一步开展群众监督，一是应实行政务公开和绩效管理制度，增加国家政治生活的透明度，强化政务公开和绩效评价机制，为有效领导和监督各级领导干部的行为提供文本依据；二是创新纪检监察制度和司法制度，建立以预防为主的廉政预警系统和快速反应系统，实现纪检监察和司法监督活动对公共权力运行过程的全程治理；三是应不断疏通人民群众向党和政府提出批评和意见的渠道，创新群众政治参与的方式和方法，扩大政治参与的范围和程度；四是应充分发挥新闻舆论的监督作用，在法律允许的范围内，以新闻媒介为载体，以反映公众的愿望、呼声、支持、批评为内容，保证公民在监督公职人员行为过程中的信息对称和共享；五是创新人民代表大会制度，探讨各级人大代表兼任制与常任制的利弊，发挥各级人大代表在各级领导班子产生和对任期内职务行为监督中的实际作用。
健全执政党的党内民主制度是遏制腐败、提升领导能力的政治基础。党的十六大报告指出：“党内民主是党的生命。”要以保障党员民主权利为基础，“建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。党员民主权利的实现程度，是党内民主发展程度的标志。离开了党员民主权利的充分实现，党员的积极性、主动性和创造性就无法发挥，党自身的活力与动力也就失去了源泉”。
第四，发展党内民主要从制度创新入手。改革党的执政方式和领导方式，借鉴国外政党治理的先进经验和制度设计，全面创新党内民主制度。如在全面贯彻现行党内民主制度基础上，探讨制订《政党活动法》，将政党活动纳入法制化轨道：推行党员登记制度，即实行党员定期登记，以强化党性，促进党员的思想自觉和行为自律；创新党代表选举制度，发挥普通党员和党的基层支部书记在党代表选举中的作用，党代会闭会期间发挥党代表的作用以及普通党员和党的基层支部书记对党代表的监督作用；实行党员参与讨论各级党代会报告制度，在大会召开期间实现会场内代表讨论、会场外党员讨论，充分发挥普通党员在党内重要决策中的民主参与作用，增强党员对党的路线方针政策的认同程度；健全党内民主决策制度、党内批评与自我批评制度、责任追究制度、义务保证制度、廉洁自律制度等；在民主集中制的基础上，改变过去党内权力过分集中的现象，充分发挥普通党员在民主领导、民主参与和民主监督中的重要作用。
二、党和国家领导制度的改革有待进一步深化
重温30年前的《讲话》，对照今天的现实，邓小平同志当时所指出的许多弊端已经得到了纠正和克服，但有些问题依然没有得到有效解决。例如：第一，权力过分集中现象在一些领域和事务中依然如故。虽然一把手的权力集中得到了一定程度的解决，但各级党委的权力越来越集中，管了许多不该管的事，养了许多不该养的人……“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。”解决这个问题，依然是今后一个时期执政党领导体制改革最为艰巨的任务。
第二，兼职、副职过多在中央解决的较好，在地方上存在很多问题，需要加大改革力度。“一个人的知识、经验、精力有限，左右上下兼职过多，工作难以深入，特别是妨碍选拔更多更适当的同志来担任领导工作。副职过多，效率难以提高，容易助长官僚主义和形式主义。”因此，要尽快制定硬性规章，细化编制立法，强化编制执法力度，严格限制领导职数，以提高各级党委领导班子的领导能力和执政水平。
第三，解决党政不分、以党代政的问题取得了一定的进展，但在决策权方面还存在相当严重的问题。必须下大力气从法律、制度和规章层面解决党政不分、以党代政问题，这是强党强国的唯一路径。从科学管理和决策的角度看，中高层机构宜分不宜合，中下层要采取因地制宜的思路，根据本地的实际情况，找到分合的平衡点。从各级党委向政、社、企等下放权力、转移事务，是加强执政党的政治领导力量、缓和社会矛盾、全面强党强国的必由之路，各级党委要从政治发展战略的高度和长远利益出发，有序推进党和国家领导制度的系统化改革。
第四，领导交接班问题已经开始纳入制度化路径，但在人事权方面，依然过分集中。殊不知权力越集中，矛盾一样会集中，结果在领导干部和党员群众之间没有一个缓冲地带，动辄信访上访或群体事件，既影响了领导班子年轻化，又把执政党及其领导干部推到了风口浪尖上，极大地影响了党群、政群和社群关系，影响了党和政府正确领导的连续性、稳定性和有效性。
三、党和国家领导制度改革的努力方向
我认为，邓小平同志的《讲话》仍然是指导我们改革进程的纲领性文件。正如《讲话》所指出的那样，“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众。从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象……和形形色色的特权现象。”“我们今天所反对的特权，就是政治上经济上在法律和制度之外的权利。”这是一个长期的任务，我们必须从党的事业高度来认识和解决。我认为，当前努力的方向应包含以下几个方面：
第一，不失时机地“使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，要改善人民代表大会制度，等等。关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来”。因此，在社会转型时期，要有序推进宪法文本的制度化进程，把宪政精神真正落到实处。
第二，进一步改进领导体制，自上而下把党政分开落到实处；尽快全面实行纪检监察审计的垂直制、大区制和派出制，在全国人大设独立的监察机构，下设调查局，以执政党的纪律检查人员为主体，由执政党纪律检查委员会以国家的名义依法担起廉政建设的重任。
第三，在各级党委、政府建立独立常委制。在一级党委和政府，至少应有1/3的常委不主管任何部门业务，以淡化部门权力和利益，以有效发挥党的政治领导核心作用，提高党和政府的决策质量和水平。
第四，实行“行政三分制”，从社会的角度分散决策权，从部门的角度集中决策权，“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统”。“今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。政府工作当然是在党的政治领导下进行的，政府工作加强了，党的领导也加强了。”
第五，从党的自身建设和政党治理的角度建设好企业工委、职员工委和工会制度，逐步在工人和企业、师生和学校之间形成一个缓冲地带，尽快完善企业和事业法人治理结构，给社会治理、企业治理、事业治理以充分的发展空间。
中共十三大会场 资料照片
总之，“改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律。在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂，一事无成。这是全国各族人民在长期的奋斗实践中深刻认识到的真理。我们人民的团结，社会的安定，民主的发展，国家的统一，都要靠党的领导”。“问题是党要善于领导；要不断地改善领导，才能加强领导。”
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