制度变迁视域下的非奥运项目发展研究，本文主要内容关键词为：视域论文,奥运论文,制度论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G808.2 文章编号：1009-783X(2015)03-0238-05 文献标志码：A 制度变迁理论是影响人们对“客观”存在变化的不同反应的意识形态理论。其变迁形式是将原有制度框架进行创新和打破。体育项目的发展和延续、体育人才的选拔和培养、运动成绩的保持和突破在制度变迁理论中被视为人们的有限理性和资源的稀缺性，可以说体育制度的供给是有限的、稀缺的。随着社会环境的变化和人们对自身理性认知的提高，人们会不断提出新的体育制度或政策需求，以适应体育需求价值的转变。当制度的供给和需求基本均衡时，制度是稳定的，如在计划经济时期提出的奥运争光计划，沿用至今的举国体制，在特定的历史时期都展现了制度的优越性，然而制度改革是随着社会发展而发生深刻变化的，当现存体育制度不能实现人们的体育诉求时，就会发生制度的变迁。 1 制度变迁中的体育权利博弈 在体育范畴中制度赋予权力，体育制度对运动项目的生存与发展起着至关重要的影响。体育制度变迁的成本投入与产出之比对于推动或延迟制度变迁起着关键作用，只有在可预见的结果明显大于预期成本投入的情况下，体育权力机构主体才会快速反应、积极主动地去推动并最终实现制度改革与创新，反之亦然。举国体制是我国在计划经济时期，与我国社会主义初级阶段国情和竞技体育的发展目标、发展战略相适应的前提下而逐渐形成的。中国是世界上最大的发展中国家，在体育社会化、产业化水平都比较低的情况下，要想使我国竞技体育具备较强的国际竞争力，只有通过举国体制来集中有限资源、有效组织实施才能发展起来。举国体制的形成与发展是中国体育发展过程中的正确选择，它为中国队在奥运会赛场取得骄人成绩提供了强大的制度保障，即使在市场经济体制下，依然值得借鉴和学习。在这一历史阶段，奥运项目和非奥运项目的发展必然会出现巨大反差。奥运项目由国家统筹管理，通过各级地方体育局和社会团体，将全国上下凝聚为一个联系十分紧密的社会群体，发挥“举国体制”的优势，不断提高竞技水平，使奥运项目在我国快速发展和提高。非奥项目多存在于民间组织机构[1]，受到长期在计划经济体制下形成的奥运战略影响，体育管理体制高度集中且在这种体制下产生的一些问题和矛盾，很难在短时间内得以根治。在社会化道路中摸索前行的非奥运项目在很多方面仍然处于尴尬与困境中，相应发展手段和政策与奥运项目相比还有相当大的差距，这些都阻碍和制约着非奥运项目的发展进程。 1.1 奥运项目是供给主导型制度变迁的产物 1988年第24届奥运会，中国队兵败汉城，此次奥运失利后，中国的《奥运争光计划》和全运战略随即被推出。在这一特定的历史背景下，国家借助行政法规、财政投入、基础设施建设，自上而下地组织并实施相关体育制度的创新。这属于典型的供给主导型制度变迁过程，奥运项目获得了高效、快速、健康的发展。国家作为行政主体，在一定的历史背景下，为确保能够达到预期的发展目标，通过行政手段和制度安排，而组织实施的自上而下的制度创新过程。供给主导型的制度变迁，通常与一个市场经济不够发达，但国家力量相对强大的集权型决策体制相适应。 然而，新中国成立60多年来，我国虽然逐步形成了以奥运会为最高层次的竞技体育发展战略，形成了有中国特色的竞技体育举国体制；但是，举国体制的内容并不是一成不变的，而是与时俱进的。我国竞技体育的举国体制虽然形成于计划经济时代，但随着市场经济体制的基本确立，举国体制也在不断地改革和调整。由上至下的供给主导型制度的变革过程，正向由下至上的需求诱致型制度发展和调整。 1.2 非奥运项目是需求诱致型制度变迁的选择 举国体制服务于奥运战略，全运会也是奥运周期的一部分，对中国体育而言，奥运会、全运会更像是“体制内”的比赛，国家强调全国一盘棋，统筹规划、协调发展，但地方政府更多地关心政绩的考核机制和办法，关注本地区利益及由此形成的“政绩显示”。在这种情况下，加剧地区间的竞争态势，各级地方政府将主要精力放在举国体制内的项目发展规模与成绩的提高，体制以外的项目被边缘化，即采取机会主义行为“应对”全局性的宏观调控。非奥项目在这样一种体制下发展十分困难，非奥运项目基本上都是省(市)体育局、体育总会进行注册和年审[2]，各种赛事的举办与各类维持费均由单项体育协会自筹完成，国家体育总局、省体育局仅在综合赛事，如全国体育大会等，有相应经费的投入。 实际上，从上世纪的奥运争光计划开始，非奥运项目经历了3个阶段的改革和发展：第1阶段，非奥运项目一直处于在打破计划经济体制桎梏的基础上不断进行制度创新的过程中。由中央政府自上而下制定各种体育规章制度，地方政府及体育局层层落实，可称为“强制性制度变迁”的开始。1992年，中国足球在所有体育项目中最先开始了市场化的尝试，中国足球走上了职业化发展道路。尽管走过的20年间出现了很多问题，但它提示今后体育项目的发展需要更多地调动社会力量，依靠“社会重视”。同时，其为非奥运项目的社会化发展提供了价值性借鉴和参考，表明地方政府及各独立团体(俱乐部)在项目推广程度、财政压力及社会关注力的推动下，接替国家主管部门成为制度创新的主体，带领本行业内的各体育项目组织机构进行创新活动，制度变迁由此进入第2阶段。由于这个阶段实际上处于中央创新向市场主导的主体创新的过渡阶段，因此称之为“中间扩散”阶段。非奥运项目在漫长的发展过程中始终处于奥运项目光环之下，广泛的群众基础使其具有顽强的生命力，很多项目不但没有消亡，还在逐步壮大。第3阶段体育强国需求，60年的体育实践和30年的奥运战略，使国人认识的不是自上而下统筹发展的奥运项目，而是关注符合时代需求和人们意愿的非奥运项目。当参与人群体育需求成为体育制度改革重要推动因素时，中国的体育制度逐步向与市场经济、改善人们对体育需求诱致型方向转变。这才是体育项目持续发展的方向，也是非奥运项目在需求诱致型制度变迁中的选择。 2 制度变迁中的非奥运项目发展与变化 依据需求诱致型制度变迁理论，非奥运项目的改革主体来自基层群众，发展程序为自下而上。非奥运项目走的是社会化发展道路，老百姓认可度、参与程度、消费能力对项目发展起到了至关重要的作用；然而，非奥运项目的推广必须重视市场与体育行政部门之间的关系问题。二者关系实际上是一个排他性权力的界定问题。在一个需求诱致型明显的制度环境中，市场只能反应社会需求并选择发展对象。实际上，体育行政部门最终决定本应由市场自发配置的体育资源，而地方政府的过度干涉或不作为也可能会产生对公共资源的滥用；因此，必须首先对权力制度环境进行规范，划清体育行政主体与市场之间的界限，然后再来规范非奥运项目发展要约。这也是转变政府职能(由建设型向服务型转变)和项目发展方式(由政府主导向内需拉动型)转变的制度性前提条件。 长期以来，我国体育工作重心一直放在奥运项目的发展和管理上，而非奥运项目则被严重忽视和边缘化。从第8届全运会开始，除武术以外的非奥运会项目均被取消，各省市为突出“政绩”，保证全运会项目能有上佳表现，逐步取消了非奥运项目运动队[3-4]。奥运项目由国家统一管理，拥有专门培养奥运队伍设置的配套组织机构，所有的费用由国家来承担。非奥项目则没有国家的财政支持，很多时候被称为业余化的队伍。非奥项目走的是一条社会化、市场化的道路，国家不予以财政支持，但是给一些政策，这正符合体育走社会化道路的特点。它可以充分依托市场，进行商业化的运作模式，把体育项目运作起来，形成规模。我国一些非奥运项目发展存在诸多困难，在资金投入、训练条件、科技服务、媒体宣传、竞赛奖励等方面与奥运项目差距明显，这在很大程度上制约了我国非奥运项目的发展，也不利于相关产业真正走上良性发展的轨道；但近几年，有关部门加强了一些项目的组织管理与市场开发等工作，许多项目因此获得了发展契机，部分非奥运项目如台球、保龄球、毽球有着广泛的群众基础。可以说非奥运项目是一个内需拉动型的新经济增长点，是最具活力的朝阳产业，非奥运项目体育产业化将对我国体育强国战略具有重要的推动意义。 内需致诱型非奥运项目与供给主导型奥运项目的发展完全不同，非奥运项目有广泛的受众群体、巨大的内需消费潜力，体育行政主体应该引起足够重视，并加以扶持；但是，扶持不能仅限于资金的投入，管理机构要在政策法规、制度建设等行政层面对非奥运项目给予支持。非奥运项目“自下而上”的发展模式，表明这些受众项目只能依靠市场，坚持探索社会化、产业化的发展道路才能保持旺盛生命力。各级体育管理机构，在将非奥项目推向市场的同时，根据项目特点制定出适合的政策，打破奥运项目和非奥运项目之间的壁垒，促进二者协调发展。在推进非奥运项目体育运动产业化方面，国家应鼓励社会资金的投入，逐步完善市场发展体系，让非奥运项目获得普及和推广，扩大体育消费群体，形成产业链，从而将非奥运项目运动事业做大做强。 3 制度变迁与非奥运项目“路径依赖” 美国经济学家道格拉斯·诺思是世界上首位提出制度“路径依赖”理论的学者。“路径依赖”与大家熟知的“惯性”类似，一旦形成就会维持原有状态并产生依赖性，同时，这一路径选择会在以后发展中得到自我强化。奥运争光计划发展到今天，人们已经习惯用奥运金牌数量来衡量体育项目发展水平，人们过去做出的选择会对他们现在及未来的决策产生直接影响。尤其是在一定的历史时期，这一“路径”发展起到了很好的社会反响和世界影响力，体育权力部门对现在的制度有强烈的“路径依赖”要求，通过不断巩固和强化现有制度来保障已经获得的成绩和影响力，哪怕新制度对全局更有效率，改变现有局面也是十分困难的事情。我国虽是金牌大国但远非体育强国[5]，北京奥运会后，体育工作重心开始向群众体育工作转移，国家大力提倡和开展各种形式的全民健身活动，努力提高全民参与体育意识，逐渐开始务实地抓好群众体育健身工作，这实际上是一个重大的制度变化过程，整个过程具有“路径依赖”的特征。很多学者在北京奥运会后提出了体育制度拐点论、渐进式改革方案、多种体制并行等说法。实际上，几十年的举国体制，无论对于国家和个人，都付出了巨大艰苦努力，对组织而言，一种制度形成后，会形成“路径依赖”甚至锁定状态，对于体育单项组织和运动员个体而言，一旦人们做出选择以后会不断地投入精力、金钱及各种物资。在这一过程中即使发现更好的道路和优化制度，由于“路径依赖”的惯性也不会轻易改变既有方针政策，因为这样会使自己在前期的巨大投入变得一文不值，这是造成“路径依赖”的主要原因。 在制度变迁过程中非奥运项目产生“路径依赖”主要表现在3个方面。1)现有的举国体制对我国体育事业发展是连续的、累积的。我国“举国体制”下的体育发展道路，约束着每一个体育项目自由发展的空间，从各方面影响项目发展程度，政策上的倾斜决定了该运动项目的生存空间。2)非奥运项目自身特点和文化积淀对项目发展起到了深刻影响，使项目得到持久发展和认可。与举国体制下的奥运项目相比，非奥项目具有较强的可参与性，其项目内容变化也是连续的、缓慢的、渐进的、易接受的。世界范围内，各国在统一奥运竞赛项目的同时，非奥运项目发展差异颇大，其主要原因就是不同体育制度和传统文化在起作用。3)制度的制定者和执行主体与现有制度是共存共荣的，他们在制度利益中处于主导地位；因此，只会加强现有制度并尽可能排除影响现有制度稳定性的不利因素，从而促使制度改革保持在既定的框架内、在原有的方向上做出选择性的改变。受“路径依赖”的影响，非奥运项目想改变现有发展条件，还需从制度上寻求突破[5]。非奥运项目有很好的群众基础，很多体育界人士均表示大有可为[6]，但仍须国家的政策支持，通过新制度获利机会的诱导，自发倡导、逐步组织和实现制度的变迁。 4 制度变迁理论对我国非奥运项目发展的启示 4.1 解决好“路径依赖”问题是发展非奥项目的关键 任何一种制度的建立，在实施过程中都会产生路径依赖性，而且在进行任何决策的时候同样是依照该组织的思维模式进行道路选择。奥运争光计划的颁布与实施，代表我国体育事业发展主体进入了这一路径，经过几十年的发展，已经形成强烈依附这一路径的相应行为，很难让已形成的制度体系发生改变，举国体制的自我强化效应根深蒂固。很多非奥运项目虽然自身优势明显、特色鲜明、群众可参与度高；但由于我国的“举国体制”倾斜度不够，或是被严重忽视，后期发展道路逐渐被挤压或砍掉，没有获得足够的发展空间和政策环境，从而陷入一种恶性循环，甚至“闭锁”在某种被动状态，无从解脱[7]。要想解决非奥项目的“路径依赖”问题，道路还很漫长，在我国提出体育强国战略背景下，制度政策在逐步倾斜，对非奥项目发展能够起到一定的效果；但是，仍需项目自身的资本投入和人力投入，而且不能急于求成。 解决“路径依赖”问题，非奥运项目发展需要创新机制和手段。体育的创新也需要制度的变迁和管理手段的突破，当管理手段无法达到转变预期效果的时候，所谓的创新并不具有制度条件，当制度条件不具备的时候，体育项目的开展是难以实现的。充分认清“路径依赖”对我国非奥项目发展带来的困难，非奥项目寻找突破“惯性”的新路径，在制度方面是比现存的制度更复杂的，也是一个系统化工程，不是一朝一夕所能实现的，而且体育制度变迁到底怎样才算是创新也是不具有标准化评价系统的。根据非奥运项目发展特点，创立一个合适的制度，不断进行改进并持续修正，才能真正做好项目的发展[8]。此外，非奥运项目的各个单项运动协会要不断改善管理组织模式、统一规划、团队学习、系统发展，而不是简单地计划、组织、领导、控制。 4.2 加快权力机构改革与权力释放的进程 新中国体育起步于计划经济，在单一的所有制经济结构下，体育制度的建立存在缺陷、而且缺乏创新意识和改革动力，体育项目众多、特点不一，在组织管理和项目发展过程中会出现很多问题，并成为进一步改革的基础性障碍[9]。正如上面分析一样，在国家层面政府制定法规制度，并赋予体育执行权，各级政府和体育机构必须在制度框架内行事，没有权力很难规范和约束项目发展，这就势必会导致制度结构的无效率，各种组织形式在执行起来也会力不从心；因此，非奥运项目发展需要有效地行使权力来保证制度创新。赋予非奥运项目更多的权力，调整不合理的组织结构，组建相适应的办事机构，是推进非奥运项目发展和制度变迁进程的重要前提和有效力量。在这样的环境背景下，不管制度变迁阻力有多大，权力机构改革和权力释放是绕不过去的；因此，借鉴格拉斯·C.诺思的制度变迁理论，中国体育的未来必须重视权力结构的重组，改革的实质是权力和利益再分配，尤其是触动制度根基时，政府与市场相互博弈，更需要解放思想，大胆推进，以便为整个体育改革和制度变迁扫清障碍。 1)赋予社会机构更多权力。我国现有的体育制度缺乏活力和竞争力。普通群众没有得到“实惠”，人们需要“自由选择项目和行使权力”，社会机构需要更多的权力来发展群众喜欢的体育项目，这就要求改变现有的体育制度。而体育制度改革会触动原有权力体系的利益，会使各级政府的行为和改革目标发生扭曲，改革就是利益的重新调整。体育总局应放权于社会，把自己当成“不干涉”的局外人，并一直贯穿整个改革过程。 2)建立非奥项目服务中心。目前，我国的非奥运项目管理比较混乱，各地方也不尽相同，社体中心、小球中心、水上运动中心、冬季运动管理中心等都涉及非奥运项目，均没有专门的管理机构。发展自然会出现诸多问题。建立非奥项目管理中心，有助于项目的发展和推广，同时注意中心的“管办分离”，不要让权力过分集中在上层，避免社会发展失去应有的活力。 3)政事分开、管办分离。贯彻国家体育方针，认真研究非奥运项目阶段性和长期性发展规划，制定各项目行业政策，加强管理和提供服务。各地体育局对项目发展多指导，增加发展空间和机会，同时加强各地间交流。项目的具体发展应遵循自主管理、自我发展、自我约束的原则。 4.3 发挥总局在改革中的主导作用 国家体育总局是非奥运项目发展的关键，总局是国家行使体育权利的最高机构，并最终对项目发展的结果负责。总局在体制改革和项目利益分配过程中起着重要作用。中国60年的体育实践和30年的奥运战略，实际上得到了2种力量的推动：一种形成于基层群众的民间组织和团体，即来自社会力量“自下而上”的改革；另一种是各级政府和体育权力机构力量的推动，即所谓的“自上而下”的调控。虽然改革首先发轫于民间组织，如武术气功站、毽球、门球协会等自发性组织团体；但总体上说，总局在整个改革过程中担当着重要的角色，尤其是项目的整体发展战略、规范规章制度及国内外相关赛事组织与国际协会的联络等，主要是“自上而下”的强制性推动，总局在这些领域的作用功不可没，不仅是改革的推动者，也是改革方向的把舵人。国家体育总局利用自己的权威地位强化奥运争光计划并集中优势资源发展重点项目，采取了一系列有效的方针政策，为举国体制提供有利的环境保障，摆脱了制约体育发展的诸多因素，同时有效地促进了体育市场机制的形成。要充分肯定体育总局在体育制度变迁中的作用，同时也要清楚地认识到非奥运项目发展必须依靠总局的主导才能实现。这种政府主导型制度为中国体育事业的发展做出了巨大贡献，受到世界各国的广泛关注与认可。这些成绩表明，无论是在过去还是在改革进入攻坚阶段的今天，都要充分认识肯定国家体育总局在改革中的主导地位和推动作用，并重视总局自身的内部改革。 1)总局内部改革，需济弱与扶强并举。体育方针政策的制定与总局内部财力投入问题，是影响非奥运项目发展的瓶颈。应以资金支持为突破口，将其作为非奥运项目建设的主要举措。国家体育总局在促进非奥运项目和奥运项目协调发展的过程中，要通过制定和实施经费投入，引导体育事业发展目标的项目转移，也可以运用财政转移支付等手段支持非奥运项目发展。要按照中央提出加快我国实现体育强国目标，在各地逐步加快喜闻乐见、参与广泛的体育项目发展，提高体育公共服务能力。大力进行财力调控，采取均衡投入、社会检验、济弱与扶强并举的项目发展模式，使项目发展在各地区间差异逐步缩小。 2)建立激励和利益补偿机制。总局应根据项目在各地区发展的差异，开发对非奥运项目发展能起到示范作用的重点区域，为保证项目顺利可持续发展，要从财政投入、组织机构、赛事举办、城市项目建设等方面给予政策倾斜，同时建立制度保证；对于前期发展困难但仍具有发展潜力的地区和体育项目应从基础设施建设、体育人才培养和体育服务等方面给予资金倾斜和政策扶持，并建立相关利益补偿机制。 3)拓宽融资渠道，创新投入机制。总局在充分放权的基础上，鼓励社会组织的进入与项目管理，实现管理主体的多元化。建立促进民间项目组织或协会的政策支持体系，鼓励项目发展向体育消费产业发展，提高市场化消费水平，进一步改善个人或社会的团体融资环境，从而建立各类形式的融资渠道、相互补充建设多元化的投资体系。 4.4 重视意识形态在改革中的特殊作用 意识形态是形成社会稳定的思想基础，与人们的社会生活息息相关。非奥运项目的发展必须要重视意识形态在改革中的特殊作用，意识形态直接影响中国体育道路未来的发展走向。中国是儒家文化为核心的东方大国，新中国是在马克思主义理论指导下建立的社会主义国家。这些理论指导思想在各历史阶段对社会的发展与经济增长都起到重要的作用。可以看出统一思想是各项工作取得成功的法宝之一。当前我国人民生活水平提高，体育消费需求日益增加，群众的体育观念已经发生了深刻变化，这就需要对原有制度进行大胆的改革与创新[10]。中国要向体育强国迈进，需要深化体育制度改革，这是人思想观念的大转变，原有意识形态必然会成为改革的阻力，意识形态的统一和社会推动作用显得尤为重要。需要真正做到以群众需求为导向，要抓紧研究制定切实可行的措施和办法，以减轻改革中的碰撞，降低改革的成本，从而加快中国体育制度变迁的进程[11]。发展非奥运项目要清楚认知以下几点内容：1)建设体育强国，光靠奥运争光计划是难以实现的；2)中国悠久的历史传承下来的一些民族体育、民俗体育、民间体育项目应同奥运项目一样获得平等的发展机会与空间；3)政府有关部门和一些非政府组织应该积极引导青少年正确认识、理解和参与各项非奥运体育活动；4)依靠群众发展的非奥运项目也要在普及的基础上提高竞赛水平，鼓励参加各级各类赛事，增强项目竞争力与影响力；5)要精心做好非奥运项目的宣传工作，扩大非奥运项目的认知度和参与度。 4.5 非奥运项目联合重组的路径选择 非奥运项目的数量众多，各项目间发展情况参差不齐，奥运项目有政府经济支持保障，非奥运项目的财力支持却极为有限，所以各级政府部门应当大力推进非奥运项目组织间的跨地区、跨部门联合重组，培养具有竞争实力的行业协会或建立行业集团。非奥运项目联合重组应兼顾各方的利益，实现优势互补、市场共赢。 1)以资本为纽带，主要依靠市场力量进行项目整合。支持项目开展较好的协会(俱乐部)，以项目群众间推广和各级竞赛为主线，以提高规模和影响力为目的，实现强强联合、强弱互补。这种方式的联合可充分发挥项目所在地域资源、人才、技术和组织管理方面的优势，促进运动项目稳步发展，拓宽项目发展空间，避免各自为战、相互竞争，起到事半功倍的效果。 2)依靠地方政府的推动，进行非奥运项目的重组。由于大多数体育项目依托社会发展，隶属地方政府和体育局管辖，政府主要依靠行政力量推动和市场调控来促进各方的联合。各重要体育协会和有影响力的大俱乐部逐步兼并其他分散组织，放宽审核管理制度。同时非奥运项目联合与重组，要积极依靠政策引导，注重扶持并建立群众活动与赛事制度与公示，定期公布活动报告数据，对于没有创新机制、长期不能达到要求的组织进行暂停或重建。同时项目联合要突出项目特点和适宜人群，突出项目的合理“经营”，分清主次，通过主辅分离，精于主体，带动弱项，有效增强竞争优势。 3)多方自愿联合，体现公平公正。参与联合的体育项目机构团体，要从长远发展来看待联合重组的道路选择，项目的重组必然会重新分配既得利益，要充分肯定项目发展潜力、相互包容和接纳，实现联合后的共赢。各非奥运项目要走“专、精、特”的道路，形成自己的竞争优势，俱乐部紧密联系体育协会，推进项目的社会化和市场化水平。 4)赛事引领，强弱互补。体育赛事是提升项目发展空间、增强市民认可度，促进地区交流、凝聚城市人气的有效途径。很多非奥运项目起点低、群众基础好，市场化运作前景广阔。国家主管部门要在宏观上统筹项目的发展全局，按市场规律运作，举办各级别体育赛事活动，从政策上、资金和人事上鼓励、支持各地积极筹备各类赛事。多种项目共同参与既能扩大参与人群范围，又能增强赛事项目的可视性，从而达到强弱互补、资源互用、交互引领、共同发展的目的。 5 结束语 新中国的体育事业走过了60年不平凡的拼搏历程，社会发展日新月异，人们的体育意识与需求不断增强，制度也要紧跟时代步伐，跟上体育发展的需要。体育制度改革包括自下而上的需求诱致型制度变迁和自上而下的供给主导型制度变迁2个基本类型。非奥运项目依托群众需求发展至今，需求致诱性质明显，必将自下而上先易后难、先局部后整体，从外围向核心迁移，逐步推动现有体育制度的改革和创新；所以，体育制度改革与调整是一个漫长的摸索过程，要充分做好内部改革，既要保留现有体制下的优势地位，又不能脱离国情盲目追求改革进度，要坚持项目发展以服务群众为目的，逐步以政府命令和法律形式引入和机构调整、重组，直至最终实现制度的变迁。