民族区域自治研究回顾（之二）——改革开放以来民族理论研究综述之七，本文主要内容关键词为：之二论文,理论研究论文,改革开放以来论文,民族论文,民族区域自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
五、关于民族法制建设
（一）民族区域自治法的意义和成就
党的十一届三中全会以后，开创了我国民族立法和民族法制建设的新时期。民族区域自治法的颁布，标志着我国民族法制建设进入了一个新的发展阶段。1980年，全国人大副委员长阿沛·阿旺晋美指出，加强立法工作以保障各少数民族的平等权利，是我们国家加强社会主义民主和社会主义法制的一个重要方面。它对巩固民族团结、巩固祖国统一、巩固进行社会主义现代化建设的政治基础，无疑有重大的意义。加强民族方面的立法工作是当前一项紧迫而重要的任务。必须认认真真地加强立法工作，切切实实地保障各少数民族的平等自治权利。（注：阿沛·阿旺晋美：《加强立法工作保障各少数民族的平等自治权利》，《民族团结》1980年第3期。）1984年， 他对民族区域自治法的颁布又作了如下评价：这个法体现了全国各族人民的一致愿望和共同利益，是我国各族人民政治生活中的一件大事。它对于完善我国的民族区域自治制度，保障少数民族行使自治权利，加速少数民族地区经济文化的发展，对维护国家的统一，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，都将产生巨大而深远的影响。（注：阿沛·阿旺晋美：《民族区域自治的新篇章》，《民族团结》1984年第6期。）
敖俊德认为，民族区域自治法是我国民族立法工作的一项突出成绩。它体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行民族平等、民族团结和民族共同繁荣的原则，它扩大了自治机关的自治权，又加重了上级国家机关的责任和义务，进一步完善了民族区域自治制度，它是我国民族区域自治制度史上的一个里程碑。（注：敖俊德：《民族立法和民族区域自治法的修改》，《民族法学讲座》（三），民族出版社1997年7月版。）王培英认为， 《中华人民共和国民族区域自治法》是仅次于宪法的基本法之一，它标志着我国民族区域自治的法制建设进入了新的发展阶段。民族区域自治法不只是建国30多年来实行民族区域自治制度和进行民族立法工作的基本总结，也是民主革命时期根据地法制建设的继续和发展。（注：王培英：《略述我国民族区域自治法制建设的历史进程》，《湖北少数民族》1988年第6期。）
武建军著文将民族区域自治法实施以来所取得的成就归纳为以下几个方面：一是加强了民族自治地方的建立和自治机关的建设，创造了行使自治权利的前提条件。其中，自治机关本身建设的成绩主要表现为，自治机关组成人员的民族化，培养了一大批少数民族干部；二是加强了民族立法的步伐，初步形成了民族法律体系。为了更好地贯彻实施民族区域自治法，国家和地方相继制定了一批与民族区域自治法相配套的法律、行政法规和地方性法规，明显地加快了民族立法的进程；三是加速了民族区域自治地方的经济和社会发展，提高了民族自治地方各族人民的生活水平；四是加大了民族区域自治法的宣传、教育和研究工作的力度，树立了民族区域自治法的基本观念。（注：武建军：《民族区域自治法的基本内容和贯彻实施问题》，《民族法学讲座》（六），民族出版社1997年7月版。）杨侯第撰文指出，党的十一届三中全会以来， 我国的民族立法工作取得重大进展的显著标志是：（1）1982 年宪法继承和发展了1954年宪法关于民族问题的基本原则，全面奠定了新时期民族立法的法律基础；（2）1984年民族区域自治法根据宪法的规定， 扩大了自治地方的自主权，完善了民族区域自治制度。具体表现在以下几个方面：（1）立法数量多；（2）法律法规层次多；（3）法律部门多。正是以这些法律、法规、规章和其他规范性文件，初步形成了以宪法为基础，以民族区域自治法为主干，以其他法律、法规、规章和其他规范性文件为大小分支的民族法体系。（注：杨侯第：《中国民族法制建设》，《光明日报》1997年2月19日第11版。）
（二）民族区域自治法实施和民族自治地方立法存在的问题
武建军认为，民族区域自治法实施过程中存在的问题可概括为四点：一是民族自治地方与发达地区在经济和社会发展等方面的差距进一步扩大，民族自治地方各族人民生活水平需要快速提高。经济和社会发展的现状和未来，既是制约民族区域自治法实施的前提性因素，又是保障民族区域自治法实施的基础性条件。因此，少数民族地区经济和社会发展是实施民族区域自治法带有根本性、全局性的大问题，切实保障民族区域自治制度的推行都必须立足于此，离开这个关键点谈民族区域自治法的实施就失去了意义。二是自治机关与上级国家机关之间仍然存在着不协调的方面。三是与民族区域自治法相配套的法规还不够完备。四是民族自治地方的干部群众还缺乏应有的法制观念和完备的自治法意识，往往把自治的内涵与外延局限于自治地方的建立和自治机关相对民族化等方面，认识上没有在深层次上把自治法作为振兴少数民族地方经济的法宝。（注：武建军：《民族区域自治法的基本内容和贯彻实施问题》，《民族法学讲座》（六），民族出版社1997年7月版。）。
敖俊德认为，新时期以来民族自治地方立法虽然取得了很大成绩，但也存在一些亟待解决的问题。这些问题可分为面上的问题和深层次问题两大类。面上的问题主要有三个：其一，在法规形式上，不适当地追求“大而全”或者“小而全”。其二，为了求全，法规条文过多地照抄照搬法律、行政法规、规章以及政策性文件有关条文和规定。其三，由于法规形式上的求全和法规条文的照抄，结果使从实际出发、解决实际问题的条文湮没在一般性条文之中，导致法规针对性不强，失掉了自己的特点。深层次问题主要有以下四个：问题之一，省人大常委会享有自相矛盾的立法权。问题之二，民族自治地方变通规定、补充规定的制定机关和批准机关程序各授权法的规定不一致。问题之三，民族自治地方立法理论严重滞后。问题之四，影响民族自治地方立法的认识问题尚未解决。（注：敖俊德：《民族自治地方立法问题》，《民族法学讲座》（五），民族出版社1997年7月版。）
余克著文介绍了民族区域自治法在贵州省贯彻实施情况，认为民族区域自治法在贵州的实施还处于初步运行阶段，自治法的积极作用还未充分发挥出来。迄今，存在的主要问题有：第一，宪法、自治法赋予民族区域自治地方的自治权，特别是发展经济文化的自主权尚未具体化、系统化和实施落实。第二，在干部队伍建设上，要认真执行“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族”的方针，同时执行各民族谁也不离开谁的方针政策。第三，要进一步巩固和发展全省社会稳定、民族和睦的局面，为贵州社会主义现代化建设和改革开放事业提供强有力的保证。第四，民族区域自治法和自治条例的学习和宣传要进一步深化。第五，在认真做好自治地方和少数民族聚居区工作的同时，要加强杂散居少数民族工作，切实执行民族不分大小，一律平等的原则，保障他们行使当家作主，管理自治地方内部事务的权利。（注：余克：《民族区域自治法与民族地区的稳定发展》，《贵州民族研究》1994年第1期。）
（三）民族区域自治法的修改和民族地方立法的完善
吴大华指出了修改民族区域自治法的必要性：（1 ）现行民族区域自治法与社会发展需要不相适应；（2 ）现行民族区域自治法与宪法修正案不相适应；（3）民族区域自治法与其它民族法律、法规不相协调；（4）现行民族区域自治法尚欠成熟。（注：吴大华：《民族法学通论》，中国方正出版社1997年7月版。）并提出了修改民族区域自治法的指导思想，包括总体指导思想和具体指导思想。其总体指导思想是：以党的基本路线和党的十四大精神为指导，以《中华人民共和国宪法》及两次修正案和已有的《民族区域自治法》为依据，不断增强民族区域自治法的经济功能，力求将民族区域自治法修改成为更加完备、更加适应我国新形势下维护民族平等、团结，保障生产力发展和建设社会主义市场经济体制需要的民族区域自治法。具体指导思想是：（1 ）修改民族区域自治法要适应体制改革的需要；（2 ）修改民族区域自治法要适应对外开放的需要；（3 ）修改民族区域自治法要坚持立足现实与预见未来相结合；（4 ）修改民族区域自治法要充分考虑民族自治权的完善问题；（5）修改民族区域自治法要建立一个完善、统一的民族法罚则；（6）修改民族区域自治法要重视立法技术的完善。（7 ）修改民族区域自治法要贯彻民主性原则。
武建军提出，在修改民族区域自治法的时候，应处理好以下几个方面的关系：（1）民族区域自治法与宪法的关系；（2）实体法与程序法的关系；（3）法律规范结构各要素之间的关系；（4）权利与义务相一致的关系。（注：武建军：《民族区域自治法的基本内容和贯彻实施问题》，《民族法学讲座》（六），民族出版社1997年7月版。）
底润昆在回顾了自治法的制定经过后认为，自治法实施十年来取得了很大成绩，但由于我国执法和监督机制还不健全，干部和群众对执法还有个习惯过程，国家为贯彻自治法的配套法规和政策没有及时跟上，自治法有的原则还未能具体化，五个自治区的自治条例一个也没有出台，中央和自治区的具体权益，特别是财政经济权益协调工作还需要进一步努力。（注：底润昆：《〈民族区域自治法〉研究三题》，《广西民族学院学报》1996年第1期。） 茂敖海则针对近年来有些报刊解释民族区域自治制度的观点提出了异议，认为民族区域自治就是少数民族的自治，不是地方自治，否定自治的民族行使自治权也是不符合党的民族区域自治政策的。（注：茂敖海：《关于民族区域自治的几个问题》，《黑龙江民族丛刊》1996年第1期。）
危国华认为，只有做好民族立法工作才能处理好民族地区的改革、发展、稳定的关系，才能有效贯彻可持续发展和科教兴国的战略方针。加快民族立法工作，应该明确民族立法的指导思想和基本原则，深入开展民族法制建设理论的研究，建立完备的民族法制学体系，还要抓住机遇制定民族立法规划，加大民族立法工作的力度。（注：危国华：《要进一步加强民族法制建设》，《中南民族学院学报》1996年第6期。）韦景林认为，社会主义初级阶段民族立法具有地方性、复杂性和双重性三个特点，并以《大化瑶族自治县自治条例》的制定、实施为例认为民族立法难，立法后实施更难。应采取务实而非务虚的原则（注：韦景林：《民族立法特征之我见——读〈大化瑶族自治县自治条例〉》，《广西民族研究》1996年第4期。）。杨灿瑜认为： 民族自治地方的立法，特别是经济立法远远跟不上形势的需要，其原因主要是“重人治轻法制”，“重政策轻法治”、“立法难”、“地方立法作用不大”、“州级人大无权立法”等思想的影响。（注：杨灿瑜《民族自治地方立法滞后分析》，《贵州民族研究》1996年第2期。） 关铭涵等在介绍了甘肃民族立法的情况后认为，民族立法虽然取得了一些成绩，但也有一些问题需要解决，主要是：民族自治地方的自治条例急需修订；立法、执法脱节，加上民族法律法规的落实不尽如人意，挫伤了地方法的积极性；散居少数民族的工作尚未纳入法制轨道；如何适应社会主义市场经济，调整民族关系尚欠协调；自治地方法规本身存在表述不清等问题。（注：关铭函：《甘肃省民族立法概述》，《甘肃民族研究》1996年第2期。）
关于市场经济条件下的民族经济立法也受到了关注。马玉祥认为，社会主义市场经济条件下的经济立法要以我国社会主义市场经济体制的建立与完善、促进民族地区经济建设和社会进步为根本任务，其内容包括有关宏观调控方面的民族经济法律、法规；规范市场主体体系的法律、法规；规范市场管理与市场行为的法律、法规；社会保障方面的法律、法规等。（注：马玉祥：《市场经济条件下的民族经济立法》，《西北民族学院学院》1996年第2期。）王允武认为， 当前和今后就以下经济法律予以完善；关于农林牧业发展的法律规定；关于资源开发及对民族地区补偿的法律规定；关于基本建设和交通运输条件改善的法律规定；关于中央和地方收入分配与再分配的法律规定；关于帮助少数民族和民族地区经济发展的特殊规定；关于环境和生态保护的法律规定；关于社会保障体系的法律规定；关于边境贸易的特别规定；在现行立法基础上制定和完善有关财政、金融、税收等方面的特别规定；关于经济体制改革和市场经济发展的特别规定。（注：王允武：《试论完善民族经济法律制度》，《西南民族学院学报》1996年第3期。）
关于散居少数民族立法问题，袁仲田认为，加强散居少数民族立法是加强民族团结，保持国家政治安定，推动少数民族和民族地区经济与社会发展的需要。散居少数民族立法应突出民族特点，保障散居少数民族的平等权利，帮助其发展经济文化，尊重其风俗习惯，执行党的宗教信仰自由政策等，同时还要突出热点，对于热点问题做出明确规定。（注：袁仲田：《试论散居少数民族立法》，《民族团结》1996年第4期。）
十一届三中全会以后，由于摆脱了左倾错误思想的束缚和干扰，民族区域自治理论的研究得到不断的深化和发展。专家、学者们充分肯定了民族区域自治是具有中国特色的解决我国民族问题的最好形式和唯一正确的途径；同时也指出，为了保证民族区域自治政策的贯彻实施，巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，必须加强民族法制的建设，加快民族立法的进程。特别是在社会主义市场经济体制下，要适应新的形势，不断完善和发展我国的民族区域自治制度。正是因为理论工作者和实践工作者的辛勤工作和耕耘，使我国民族区域自治理论得到丰富和充实，为我国民族区域自治的不断发展和完善，也为少数民族和民族地区经济和社会的全面进步提供了坚实的理论依据和基础。
责任编辑注：本文的之一～之七分别转载于本专题1997年第11期和1998年第11期。
收稿日期：1998—04—30
标签：民族自治地方论文; 民族区域自治制度论文; 立法原则论文; 经济建设论文; 武建军论文; 法律论文; 民族团结论文; 经济学论文;