城乡生态经济交错区农地城市流转机制与制度创新，本文主要内容关键词为：农地论文,城乡论文,制度创新论文,机制论文,生态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农地城市流转是当今世界乡村城市化进程中的一种普遍的社会经济现象。透过这一现象，深入探讨农地城市流转的动因、内在机制，以及农地城市流转市场的构建和制度的改革与创新，对于缓解城乡土地供需矛盾，实现城乡资源互补、经济融合，推动我国乡村城市化，具有重要的现实意义。
一、城乡生态经济交错区农地城市流转机制
所谓城乡生态经济交错区是指随着人口的增长、经济的发展和城市化进程的加快，城市不断向四周农村扩张，农村也持续向城市辐合，逐渐形成的一个呈环状分布的似城非城、似乡非乡的独特区域。城乡生态经济交错区是城乡矛盾表现、城乡土地利用竞争、土地投机行为表现最剧烈的地段，也是农地城市流转最集中的地域（张安录，1998）。城乡生态经济交错区土地流转有两层涵义：其一是指农村集体土地变更为城市国家全民所有；其二是指农业用地转变为城市住宅、工业、商业、休闲娱乐用地。城乡生态经济交错区农地城市流转，是指农地在其内在自发流转机制和外在人为激化或加速机制的作用下，由农村向城市的转移。
（一）内在的自发流转机制
1.城市的离心力机制。当城市处于上升发展阶段时，其特有的优越的区位条件、便捷的交通网络和较发达的通讯、邮电设施，使城市具有发展某些主导职能部门的优势，并由主导职能部门发展的“乘数效应”带动其他相关行政、经济职能部门的相继发展。与此相对应，城市要素市场上出现供不应求的繁荣现象，劳动力、土地、资本大量向城市流动，城市人口迅猛增长，这一阶段为城市发展的集聚阶段。当城市生态经济要素集聚到一定程度时，往往会出现城市商务中心地价习涨，各种税赋攀升，以及人口过快增长引起的城市建成区交通拥挤、空气污染、住房匮乏、水源供给困难、犯罪率上升等相关问题，使城市生产、生活的质量大幅度下降，从而形成一种“离心力”，自动地将城市的居民、住宅、企业等“抛出”城区，侵占城乡生态经济交错区的开敞空间、舒适的环境和廉价的农地。
2.乡村的梯度克服与“向心力”机制。乡村空间广阔，资源丰富，人口稀少，环境幽静，经济相对落后，文化教育水平及基础设施较缺乏，就业机会较少；而城市空间狭小，资源稀缺，人口稠密，环境嘈杂，经济发展水平相对较高，文化教育娱乐生活丰富，基础设施较完备，就业机会相对较多。这样，就在城市和乡村之间形成一种自然梯度。这种自然梯度的存在，尤其是城市中较完备的基础设施及较高的就业机会会使乡村生态经济要素受到城市的吸引，从而克服自然梯度向城市辐合。这种辐合的结果是：一方面，乡村为城市提供廉价的劳动力，新鲜的农副产品和轻工业的原料；另一方面，乡村又接纳城市的废弃物，还接纳由城市竞争而分离（转移）出来的耗能型、污染型企业，为城市空间扩展提供场所。在城市对生态经济要素的强吸引力的作用下，乡村生态经济要素持续地向城市转移；同时，乡村的土地资源也向城市转移，由农用土地转向城市非农用地。
3.环境竞争机制。城乡生态经济交错区为城市和乡村两个环境异质的过渡地带，环境空间开阔，自然物质能量转化较快，自然生产力较高，环境容量相对较大。城市因人口规模的不断扩大和产业的发展对环境产生巨大的压力。在这种环境压力的作用下，城市必然要向其毗邻的城乡生态经济交错区环境舒适的开敞空间进行扩张，从而促进土地利用方向变更。这一机制在西方国家表现得较为突出。近年来，我国城乡生态经济交错区“生态公寓”、“花园别墅”的购销旺盛，也在一定程度上反映了环境竞争机制的作用结果。
4.区位替代机制。城市中心区位优越，基础设施配套齐全，土地需求量大，但供给量有限，因此，地价极高，企业经济活动的生产要素（土地）成本也较高。乡村区位较差，基础设施不完备，因远离经济发展中心，土地的非农需求较小，农地城市流转的经济诱因不大。而城乡生态经济交错区介于区域经济发展的重心——城市民经济发展的腹地——乡村之间，为城市化的前缘地带，既可就近接受城市经济增长的辐射，又能提供价格较低的农业土地来满足城市经济扩张对土地的需求。因而，城乡生态经济交错区较之远离城市的乡村地区具有明显的区位优势。由于城乡生态经济交错区具有较低的区位成本，从而形成一种区位替代机制，自动加速城乡生态经济交错区农地的城市流转。
（二）人为加速流转机制
1.利益驱动机制。人类对土地资源的利用结构、利用方式和利用程度的最初动机源于利益的实现和利益的大小。同一种资源，在同样的技术水平、经济发展状况和投入水平下，人们总是要选择利用回报率较高的利用方式。城乡生态经济交错区土地资源适宜性较广，既可农耕、休闲，又可以被城市征用、占用或购买，修建工厂、基础设施、住宅，或开发为商务及娱乐中心，还可以被开发商、房地产投资商“圈地”待价而沽。一般说来，保护型农地的经济价值较小，非市场价值（如提供的环境舒适价值，生物多样性维护及公众健康等价值）较高；农业用地机会成本较高、经济报酬较低，风险较大；工业用地、商业用地及娱乐用地经济价值较高。就我国来讲，城乡生态经济交错区工业用地效益是农地效益的10倍以上，商业用地效益更高，一般为耕地效益的20倍以上。由于工业用地、商业用地在人、财、物利用上能够实现更具规模效益的优化组合，因而能够产生更大的资源利用效益。比较利益的差距，一方面，诱导了农业劳动力向二、三产业转移，产生了人地资源利用结构的失衡，为农业用地城市流转创造了条件；另一方面，在市场规律的作用下，驱动了土地利用结构的演替。同时，城乡生态经济交错区农民非农就业比重提高，非农收入增加，使他们传统珍惜土地的观念越来越淡化。农民就业结构的转换不仅带来收入结构的多样化，而且加剧了土地利用结构的转换。以上海城乡生态经济交错区为例，1979年从事大农业的劳动力占村总劳动力的72%，到1995年已下降到17.05%， 而从事工业、建筑业、运输业和商业的劳动力大幅度上升。1994年种养业劳均产出只有1.2万元，其中，种植业仅0.62万元，养殖业2.73万元， 远低于乡镇企业的劳均产出8.22万元。社会总产值1995年比1991年增长了35%，其中92.42%是由非农产业创造的。农民收入的50 %以上来自于乡镇企业（刘卫东等，1997）。据统计，1991～1994年，上海郊区净减少耕地56.6万亩，占耕地面积的11.6%，相当于1949～1990年间上海建设用地的总量（周伟、车江洪，1996）。此外，农地持有者对土地增值的预期也使城乡生态经济交错区的农地容易成为优先城市流转的对象。
2.价格激化机制。价格是资源配置的杠杆。若能正确地运用这一杠杆，则可实现资源配置的优化，否则导致资源供求关系变形，资源配置缺乏公平与效率。市场经济发育较充分的资本主义国家或地区，城市中心区地价是城乡生态经济交错区的几倍到几十倍，如纽约市中心区商业用地地价为每平方米2.4～3.2万美元，洛杉矶市中心区地价为0.1～1.3万美元，而远离市中心的城乡生态经济交错区的地价约为每平方米1000美元。我国处在市场经济的初级阶段，目前土地开发者可以通过市场机制获得城市国有土地，而暂时还无法按市场法则获得农村集体土地使用权，只能按照《土地管理法》中有关规定（征用）获得。从我国城市土地使用权交易和城市郊区土地使用权出让中可以看出，城市中心地区的地价往往要高出城市边缘地区和城市郊区（属交错区）几十倍或上百倍。如长沙市环城线周围的耕地获取成本约（含征地费、多种税费）每亩20万元，而该地段的土地交易价格为每亩50～150万元； 在城市规划区边缘地带，耕地取得价格每亩不到5万元， 同样区域的耕地征用价格只有城区土地价格的1／5～1／10。 北京市城乡生态经济交错区耕地的征用价格也只有城区土地价格的1／60～1／100（陆国庆，1997）。 城市中心至城乡生态经济交错区土地价格的梯度递变规律是厂商和企业或土地开发者放弃优越区位，寻求交错区农地以降低生产成本的根本诱因。在这种诱因下，土地开发者将寻找土地的视角由城区转到城乡生态经济交错区，加速城乡生态经济交错区农地的城市流转。
3.制度诱导机制。我国的土地征用制度、土地规划制度、土地保护制度在相当程度上激化了城市生态经济交错区农地的城市流转。
首先，就土地征用制度来说，按照《中华人民共和国宪法》和《土地管理法》的有关规定，我国的城镇土地属于国家全民所有，郊区和农村土地属于农村集体所有，个人只有使用权。长期以来，我国宪法和《土地管理法》规定任何个人不得非法买卖土地。无论是城镇土地市场，还是农村集体土地市场在土地使用权交易方面都无法律依据。直到1990年国务院通过了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，城镇土地使用权出让、转让才有了法律依据。然而，至今农村集体土地市场仍无规范可行。目前，城市的发展用地、公用事业的用地供给按行政划拨和出让“双轨制”运行，为农地的城市流转提供了制度上的依据。从农地需求者的角度看，行政划拨的用地配给制，使用地单位和个人很少考虑土地这一重要生产要素的成本，激发了他们尽量多申请用地的热情；土地的征用制度，由于征地的土地费用普遍较低，不能充分反映土地资源的稀缺性，就成为用地单位和个人的“低价征用、高价出让”、“低价征用、低价出让、吸引外资”以谋取私利的重要途径。在这种征地制度下，我国城市外延扩张迅速，农地数量急剧减少。如北京市解放初建成区面积只有100平方公里，1993年伸展到600平方公里；广州市解放初城市建成区面积只有36.2平方公里，1992年扩大到108 平方公里，未来将扩张到550平方公里。
从农地的供给者——城乡生态经济交错区集体土地所有者代表的角度看，出让手中报酬较低的农地成为以地生财的重要途径。尽管过去的土地征用补偿标准较低，但征地的补偿费仍较农地的纯收益高出10倍。如甘肃皋兰县和山西广灵县，征地费为每亩7000～8000元，而农民种粮的土地亩产纯收益仅100多元，征地费相当于70～80 年种粮的收益（黄小虎，1995）。这样势必诱发农地所有者出让农地的愿望。
其次，就土地规划制度来看，在相当长的时期里，我国的城市土地规划和农村土地规划是相互独立的体系，土地利用总体规划与城市总体规划主从关系不明，从而使城乡生态经济交错区成为我国农村土地利用规划、城市土地利用规划的“死角”，进而使土地利用方向模糊、多变、管理混乱，优质农地侵占现象严重。
其三，就农地保护制度来看，虽然中央、地方政府都很重视，并且国务院颁布了《基本农田保护条例》，各级地方政府制定了“划分基本农田保护区技术规定”，对基本农田的划定作了较好的说明，但在基本农田的界定、基本农田保护的效率与公平的处理上，相配套的政策、法规、制度仍未有操作性较强的依据。如就公平性来说，基本农田保护区内的农民，由于土地被划入基本农田保护区，无疑被剥夺了向高收益行业，如工业、商业、休闲业等行业转移的权利，且农田保护区内农民农耕的高机会成本又得不到政府的适当补偿。而基本农田保护区以外的土地，由于农地开发没有限制，农地可以向高价值的用地方式转移。这种土地价值的增值是城市化的影响、基础设施的改善而带来的。按理说，这种增值的部分在发生土地权属转移的过程中，不应发生转移，应回馈社会，即通过税收的办法，税去额外增加的收益，以补偿基本农田保护区内受开发限制的土地所有者或经营者或改善社会基本设施。然而现实的情况是，我国在城乡生态经济交错区基本农田保护区规划运作的过程中还缺乏这一土地价值转移的补偿机制。这就是我国城乡生态经济交错区基本农田保护区规划普遍存在的“划劣不划优”、“划远不划近”，优质农地保护不力的主要原因所在。
4.投机分割机制。土地开发者常常是需要面积较大的地块，并且尽可能接近通往城市的道路。城市附近小块、分散土地的逐步开发迫使开发者向外寻找适合的、面积较大的地块进行开发。在西方国家，如美国、加拿大，土地开发者常常以“蛙跳方式”（frog－leap）跳过已经具有较完善的城市服务和基础设施的被开发过的土地，来开发面积较大的、新的、分割的、缺乏城市服务和基础设施的土地。我国城乡生态经济交错区大多地势低平、土地面积广阔，土地取得成本低廉，已成为土地投机者猎取的主要对象。投机者同城乡生态经济交错区农村集体组织私下签订协议，由农村集体组织出面申请把农业用地改变为非农业用地，办理建设工程规划许可证。土地投机者出资进行建设，建成后双方进行房屋分成，土地投机者将自己分成的房屋作为商品房出售，牟取暴利（贺有利，1996）。这种土地投机者与集体土地所有者的投机串谋，使交错区大量优质农田转为住宅用地。
二、制度创新
（一）制度创新的目标
1.保护优质农地，维护食品安全和生态经济平衡。农地不仅是食物之源，而且在维护公众健康，同化环境中废弃物，保护生物多样性和保护生态平衡上有着重大的贡献。在快速城市化发展过程中，优质农地损失是一个全球性的社会经济问题。我国的城市化不可避免地要侵占一些农地。我们在决策农地是否转移时，必须研究并处理好几个方面的问题：其一，农地的有形价值和无形价值的关系问题。即不仅要看到农地在保护食品安全上的重大作用，而且要看到在维护生态经济平衡的作用。其二，农地需求的数量与质量的关系。即要弄清楚维护一个国家或地区的食品安全需要农地的数量是多少；经济增长、产业升级究竟需要多少农地；哪些农地是优质农地；哪些地区的农地不能转移；什么质量等级的农地可以释放出来。其三，农地转移的近期利益和长远利益的关系。农地释放出以后，在现在和将来会对社会、经济发展、生态环境带来哪些利益和冲击？只有处理好上述三个方面的关系，并进行制度创新，才可能实现优质农地保护和生态经济平衡维护这一目标。
2.兼顾农地流转的公平与效益。我国的国情要求我们必须慎重对待城乡生态经济交错区珍贵的农地资源。农地一旦流转，则往往不可逆转，就土地资源的利用效率来看，我们在确定农地转移时，不可简单地以预期非农地利用的现值是否超过预期农地利用的现值作为确定是否转用的标准（Hodge，1984）。在英国， 确定农地是否转移是以未来某一时期全国范围内的土地需求与供给的状况，根据“土地利用预算”（landuse budget）来作出决策。即根据未来土地的供需状况和未来国家农产品的自给水平，决定释出多少农地。在美国，决策的目标是满足不断增长的粮食和纤维的出口需求。在我国台湾省决策目标是既要保证粮食及生态的安全，又要支持经济发展的整体需要。在维护粮食及生态安全的基础上，有计划地释出农地，并建立农地变更使用与发展许可制度，促进土地公平与有效利用。
（二）制度创新的内容
1.城市土地需求控制制度。我国城市土地开发有两种类别：一是一次性开发，即征用城乡生态经济交错区农地进行开发；二是二次性开发，即旧城改造。前者在现行的土地征用制度下，一般土地取得的费用较低；后者涉及到的利益团体较多，开发成本和交易成本均比较高。显然，作为理性的厂商或企业会毫不迟疑地选择前者。尽管新颁布的《土地管理法》在征地补偿标准上有适当提高，对城市土地需求有一定约束，在农业用地变更上有较严格的控制，但权衡得失，城市土地开发者仍会选择前者。因此，我们必须在城市土地扩张控制方式上寻求创新。首先，应探讨城乡生态经济交错区农地价格的估算方法，考虑以农地价格代替农地征用补偿费，通过价格机制来调整农地的供求关系，使市场机制与政府机制结合，使管制更有效益；其次，在城市外围可考虑建立一个“城市增长边界”（UGB）或“城市扩张隔离带”或“缓冲区”， 只有在带（区）内的农地才可能在未来某个时间内定时向城市流转，在“城市增长边界”之外严禁农地城市流转。
2.农地保护制度。城乡生态经济交错区土地价值有潜在的上升趋势。农地保护对于粮食安全，城市农副产品的稳定供给，维护生态平衡和生物多样性及公众健康有着重大的贡献。但这种“利他”的经济行为却是以农业土地的低报酬和高机会成本为代价的，在经济上得不到补偿。而保护区以外，对土地非农开发的高报酬的利己经济行为和开发过程中破坏环境的损他行为并无一个约束机制。在西方国家，对于交错区农地的保护，首先是有一整套操作性较强的标准来界定优质农地，将优质农地保护起来；其次是对于农地保护的利他行为采取延长土地租赁期、减免水费等优惠措施，或是建立一个可交易的土地发展权系统（TDRS），农地保护区土地所有者可将土地的发展权在市场上交易，从而得到补偿。在我国台湾，则对变更用途的土地，通过交纳回馈金的办法，税去变更的暴利，将回馈金的1／2拨交“中央”农业主管机关供农业建设之用，1／2拨供“直辖市”，县（市）“政府”从事土地建设及办理农地使用管制经费（林国庆、邱皓伶，1998）。针对目前我国农地保护制度的缺陷，我们在未来制度变革时必须注意：其一是要建立一套科学的优质农地评价指标，按照严格的程度，清晰地界定优质农地的边界，把优质农地严格地保护起来；其二是要建立与优质农地保护或基本农田保护相配套的优惠政策和农地保护补偿基金制度，让农地保护的利他行为在经济上得到体现；其三是建立一套完善的农地变更税收制度，以税去土地改变的暴利，回馈社会，并用于支持基本农田保护区对农地的保护；其四是在法律上要对农地保护的制度、方法、利用、保护措施、手段、政府及个人的权利和义务作明确的规定。
3.城乡土地规划制度。过去我国的规划是城乡相互独立的，在我国规范的城市规划中包括了郊区规划。郊区规划的重点是副食品基地布局等内容。从规划的内容看，郊区规划不仅内容贫乏，而且在规划的地位上也是依附于城市规划，为服务型规划，即城市规划的一个次要的组成部分。这就难免使郊区成为我们规划管理的“灰色”地带和城市矛盾的转移地带。城乡生态经济交错区是城市生态经济系统与乡村生态经济系统长期相互作用、相互渗透的产物，它在地域结构上不仅包括行政上的“郊区”，而且还包括毗邻城市中心的城市外围区、周围的城镇，并一直延伸至开敞的乡村（Chicone，1981）。很显然，在规划中， 仅以副食品基地建设为中心的郊区规划代替城乡生态经济交错区的规划在内容上是欠缺的，在地域上是不完整的，在规划的地位上是欠公平的，在资源的利用上是欠效率的，是难以持续的，在资源的管理上是欠科学的和无序的，在城乡关系上是难以协调的。为此，我们在今后的规划制度上需要作一些变革。其一，在规划的内容上，不仅应包括副食品基地发展规划，而且还应包括暂住人口规划，农村劳动力转移和人口流动规划，乡镇企业前瞻性规划，城市废弃物接纳、堆积、处理规划和基本农田保护规划等内容，变生态经济管理的“灰色”地带为“白色”地带。其二，在规划的形式上，由原来城市规划与土地利用规划相互独立的规划形式改为城乡统一规划。在城乡统一规划的基础上，统筹城市发展目标、交错区基本农田保护目标、生态环境保护目标、区域经济增长目标，协调各产业、各部门、各地段的土地利用和土地保护及城市化与粮食安全等关系。其三，在规划的管理上，由以前的城市、乡村及行业的分头管理，改为城乡协调发展委员会直接管理。西方国家在其城市化快速发展阶段，针对交错区土地管理混乱、优质农地大量损失和城市化无序发展，曾经成立过一些专门的超出一般行政界线的跨区管理机构来统筹管理这一区域的城市发展和土地利用。如英国在60年代曾成立了城乡发展委员会；加拿大曾在60年代初期成立了安大略区域政府、大不列颠—哥伦比亚区域性地区；美国于1976年成立了双城都市协会，于1973年成立了俄勒冈土地保护与发展委员会和都市服务区，于1971年成立了加利福尼亚土地利用规划与地方机构联合委员会（Bryant,et al,1982）。 我们可以考虑根据我国的实际情况，成立一个管理效率更高的规划管理机构——城乡协调发展委员会来协调城乡关系，以实现政府的两大政策目标：有序的城市化与食品安全。
4.发展许可制度。城乡生态经济交错区土地利用的矛盾主要源于土地不同用途的经济回报的差异，即农地保留与农地流转（发展）的短期的显现的经济利益的不同。在城乡生态经济交错区土地管理中，发展许可制度与其他的管理制度相比，是一种较具弹性且尊重市场机制的做法（洪维廷，1998）。近年来，我国台湾土地使用制度已逐渐由土地使用分区管制转变为发展许可制度。其主要法是，将所有土地划分为限制发展区及可发展区两种。限制发展区在开发上应给予限制，而可发展区则由开发者依法申请发展许可，即经规划许可、开发许可及建筑许可三项程序，才可进行开发。农地的转移在可发展区内获得发展许可必须向县（市）“政府”提出发展许可申请，上级“政府”就其区位的适宜性、开发利益回馈、外部设施及对社会经济及自然环境影响可接受度等因素，予以审核，经过上述三个许可的审查核实，才可同意农地变更使用（林国庆、邱皓伶，1998）。发展许可制度既兼顾了土地所有者的利益，又保留了较大的弹性，因此，在台湾农地转移管制中广泛推行。由于发展许可制度还是一种积极、动态的规划方式，因此，它对于边界模糊、处于动态变化的城乡生态经济交错区优质农地的保护和农地城市转移控制应是一种具有效益的管理制度。但发展许可制在我国城乡生态经济交错区土地管理中推行必须注意：其一，发展限制区与可发展区的界定。必须拟定一套完善的科学指标，根据经济增长、资源保育、粮食安全的需要，公平地划定限制区和可发展区。目前可考虑与我们现在进行的基本农田保护区规划结合起来，即以基本农田保护区为限制发展区，以基本农田保护区以外作为可发展区。其二，获得可发展权后农地转移，土地开发回馈金的收取标准制订及形式。笔者认为，回馈金的标准应体现开发者私人成本与社会成本的差异性，开发者经济上的可接受性及随时间变化的动态性。
5.可转移发展权制度。它是允许土地使用受限制的土地所有者将其土地开发权出卖给土地使用不受限制的土地所有者进行额外土地开发。它有两种做法：一种是建立一个发展权市场，让发展权在市场上公平交易；另一种是通过公共权力购买而获得土地发展权。70年代中期，这一制度在美国芝加哥、纽约等地实施。由于这一制度既不剥夺土地所有者的所有权，又不需要给土地保护区土地所有者以补偿，交易成本低，而且实际操作起来简单，因此，在美国等西方国家推广较快（张安录等，1998）。因为我国土地分别属于国家所有和农村集体所有，因此，我国的土地发展权应分别属于国家和农村集体，即在以前的所有权基础上，增加一项新的权能：发展权，并可考虑按下列程序依法运作。首先，应对交错区土地资源进行全面调查，科学地评估，依法界定农地保护区，并严格禁止在这些地区进行土地开发。其二，根据立法允许农地保护区的发展权向可发展地区转移，即产生了发展权的供给。其三，根据立法允许开发者通过购买或享有发展权而提高预先规定的开发强度并进行额外开发，即国家只有在立法上对非保护区的土地利用有限制时，可转移发展权才可以运行。这样就产生了发展权的需求。其四，由于有了发展权的供给和需求，那么就形成了一个减少交易成本的市场，并形成了公平的发展权价格。国家或集体可以通过委托一个中介机构来买卖发展权。
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