澳大利亚集体谈判制度的分析与借鉴，本文主要内容关键词为：澳大利亚论文,集体论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D96.11.25 文献标志码：A 文章编号：1672-8505(2013)06-0060-05
我国的集体协商制度推行以来，集体合同覆盖率连年上升。但是，有很多学者指出，我国的集体合同形式化现象严重，合同内容几乎是法律规范的重复，缺乏劳资双方协商确定的实质内容①。为什么会出现这一现象呢?笔者认为，劳资双方谈不拢以及不会谈，是集体合同内容空洞的原因。由于劳资双方无法通过协商达成实质内容，又迫于签订集体合同数量指标的压力，所以只能在集体合同中呈现法定的最低劳动标准。从世界范围来看，诸多国家特别是亚太地区的集体合同覆盖率和工会覆盖率都呈逐年下降趋势[1]29，集体谈判的潮流似乎已成过往，劳资双方难以通过集体协商谈判达成有关劳动条件的共识已经成为必然之势。是否我国劳资双方谈不拢，也与传统集体谈判衰落一样，是高度劳动分工、市场自由化所导致的必然结果呢?
其实在传统集体谈判影响力减弱之时，澳大利亚也与我国一样，实施了鼓励集体谈判的措施，并取得了实质性进展。那么，澳大利亚又是如何解决劳资双方“谈不拢”的问题呢?这些措施对我国工资集体协商制度的完善有何借鉴意义呢?本文对澳大利亚集体谈判制度进行分析和总结，再将其与我国工资集体协商制度进行比较，评价我国的相关措施，最后提出借鉴的具体建议。
一、澳大利亚集体谈判有效推进的原因
澳大利亚产业关系法律体系的建立，源于对野蛮罢工(barbarous expedient of strike action)的应对。澳大利亚第一部劳动关系法律——1904年的《联邦调解仲裁法》——就确立了司法干涉和政府主导调整劳动关系的方式。长期以来，集体谈判作为准司法体系(quasi-judicial systems)，受到国家主管机构的诸多管制。联邦调解仲裁委员会有权确立最低工资标准和其他劳动条件，集体谈判则以该标准作为基础。劳资双方可申请调解仲裁委员会就集体谈判中某项劳动条件的确立争议进行裁决。而裁决中对该劳动条件的确定，又成为其他集体谈判中劳动条件的确立依据。集体合同要经过政府部门的核准，政府“一度有对集体协议内容的最后决定的权力”[1]294。1988年《产业关系法》替换了《联邦调解仲裁法》，而1993年的《产业关系法修正案》实现了对立法的较大改动：谈判级别下移至企业层次；允许无工会参与的集体谈判；国家主管机构(现为产业关系委员会)设立最低劳动标准，而不再裁定具体劳动条件；首次立法承认罢工权，并施以严格限制。1996年《产业关系法》替换为《工作场所关系法》，进一步弱化了裁定的作用，增加了集体谈判的空间：将裁定权限制在20个方面，其他劳动争议由劳资双方协商、谈判解决。2006年《工作选择法》制定了限制工会权利等扩大企业权利的规定，而遭到了工会的反对，甚至导致了2007年联合政党的竞选失败。2009年由工党推动的《公平就业法》实施，集体谈判得到推动，并取得了明显进展。在《公平就业法》的推动下，从2009年7月1日至2013年3月31日，25777项集体合同得到了审核通过，涉及劳动者约3500000人；2009年6月30日《公平就业法》实施前，集体合同覆盖劳动者2050000人，而2013年3月31日，有效期内的集体合同22983项，覆盖劳动者2540000人，覆盖率增长了23％②。从澳大利亚集体谈判制度的发展来看，澳大利亚集体谈判制度的有效推进有下列几个原因。
(一)集体谈判制度受到劳动者的强烈支持
霍华德领导的联合政党政府在1996年至2007年间以促进劳动关系个人化和工作选择为名，实施了新自由主义政策(neoliberalism)。新自由主义以打击集体谈判为核心内容，得到了大多数企业的支持。新自由主义下，劳资双方自主形成的规则被减弱，政府管制得到增强。由于不同产业部门、不同地区的市场发展不同，政府调整系统变得更复杂。政府高度干涉和反工会政策，与澳大利亚以往的劳动关系政策相去甚远[2]。这些立法和政策受到了工会和社区的强烈反对。而在集体谈判受到打压期间，提交审核的集体合同数量和有效的集体合同数量仍然在顽强增长③。2007年竞选中，劳动者权利、劳动立法成为核心论点[3]。提倡保障劳动者权利、推行集体谈判的工党得到了广大劳动者的支持，取得了竞选的胜利。数年来保守的、反工会的立法和相关政策，随之被工党政府打破。1996年《产业关系法》及其之前的以工会为基础的仲裁体系重新受到重视，新的集体谈判制度以此为框架建立，并体现在《公平就业法》中。工党在2007年竞选中的胜利，是集体谈判制度受到了劳动者的强烈支持的体现。
(二)集体劳动关系与个人劳动关系的区分
澳大利亚的工资分配依据(Methods of Setting Pay)分为三种：集体合同、个人合同、裁定。集体合同包括了企业合同(enterprise agreements)和工作场所协议(workplace agreements)，是由一个或多个雇主与雇员团体或工会签订的确定工资等劳动条件的合同。该合同需要经国家主管机构审核通过。个人合同是单一雇员与雇主订立的，分为口头和书面两种形式，包括个人劳动合同、工资高于裁定工资的个人工资协议、企业所有者对其自身确定的工资标准。裁定是由联邦或州工业法庭(federal or state industrial tribunals)作出的确定工资等劳动条件的法律执行命令。值得注意的是，这三种工资分配依据相互区分、互不交叉。裁定工资标准类似于法定最低工资，集体合同和个人合同确定的工资须高于裁定工资。工资分配依据采用集体合同的，则无需个人合同；同样，适用个人合同作为工资分配依据的，则不需要集体合同。例如，2002年5月，采用集体合同确定工资标准的劳动者占38.2％，采用个人合同的占41.3％，采用裁定的占20.5％④。这种工资确定方式，使澳大利亚集体劳动关系与个人劳动关系相互区分。采用集体合同调整工资的企业完全依赖集体合同，不会出现因个人劳动合同而对集体合同依赖的弱化。集体劳动关系也不会因为个人劳动关系的活跃而被忽视。
(三)政府的密切监管
近年来，集体谈判中的政府监管逐渐弱化，但是相比其他西方国家而言，澳大利亚政府监管仍然独具特色。政府监管在集体谈判的启动、谈判过程、集体合同审查等方面都扮演重要角色。第一，根据2008年解释性备忘录(Explanatory Memorandum 2008)，在集体谈判的启动阶段，当大多数劳动者希望通过集体谈判订立集体合同，而没有受到雇主的积极回应时，全国劳资关系公平仲裁庭(FWA)有权对劳动者支持率进行评估，如果确实“大多数”劳动者都支持集体谈判，那么雇主将被强制参与集体谈判。第二，在谈判过程中，主管部门密切监管。首先，根据《公平就业法》，雇主和雇员在集体谈判中必须善意(in good faith)，具体标准为：在合理时间参加会议，对有关信息及时披露，对提案及时回应，认真考虑对方提案并作出解释，不得采取危害集体谈判的恶意行为等。对违反善意谈判原则的雇主，劳动者可申请全国劳资关系公平仲裁庭发布谈判令(bargaining orders)，强制雇主善意谈判。如果雇主严重违反谈判令，仲裁庭可作出工作场所决定，对集体合同内容作出裁定，形成“准集体协议”。其次，集体合同覆盖范围有争议时，仲裁庭可发布范围令(scope orders)。再次，谈判过程出现争议，仲裁庭可根据双方申请或在符合特定条件时主动介入，解决争议。第三，企业合同签订后14日内，必须提交全国劳资关系公平仲裁庭进行公平性审核。审核除关注合同法定构成要件是否完备以及合同内容是否合法以外，还将确保劳动者待遇优于现代就业标准，即《公平就业法》所规定的全员改善性审查(better off overall test)。审核通过的集体合同，得以批准实施。如果企业合同不符合规定，雇主可以提交书面保证，以获得仲裁庭有条件的批准。但书面保证要确保不会造成劳动者经济上的损失和合同的实质性改变。
二、两国集体谈判(协商)制度的比较
我国集体协商制度建立在劳资关系“一元论”之上，强调劳资合作，与传统集体谈判有明显区分。而澳大利亚集体谈判虽具有自身特点，但也属于传统集体谈判，建立在劳资关系“二元论”的劳资对抗之上。虽然两国制度所基于的社会制度基础、劳动关系基础不同，但协调劳资关系、促进产业增长的目的是相同的。因此，在制度设计的细节上，也有可比较之处。
我国集体协商制度的建立开始于1994年。1994年的《劳动法》规定了集体合同与集体协商制度，确认了劳资双方通过平等协商签订集体合同、解决争议的方式。2008年实施的《劳动合同法》规范了集体合同制度。前劳动部及劳动和社会保障部于2000年12月发布了《工资集体协商试行办法》，2004年1月颁布了《集体合同规定》。各省市也相继出台了《集体合同条例》和《工资集体协商条例》。我国工资集体协商制度与澳大利亚集体谈判制度相比具有一些相似之处，也有一些制度设计上的差别。
(一)两国集体谈判(协商)制度相似之处
第一，制度推广的时间接近。澳大利亚集体谈判制度虽建立时间较早，但较长时间被压制，最近一次得到推动是2009年《公平就业法》实施以后。我国集体协商制度建立已有近20年，但是最近一次、也是最大力度的宣传和推动始于2010年。2010年人社部联合全国总工会和中国企业联合会下发《关于深入推进集体合同制度，实施彩虹计划的工作方案》，以及2010年全国总工会提出“两个普遍”并于2011年下发《中华全国总工会2011—2013年深入推进工资集体协商工作规划》，开启了工资集体协商在全国的普及推广。相近的制度推广时间，意味着两国面临的劳动分工程度、劳动力发展程度也较为接近。
第二，都强调政府的作用。首先，从政府职能来看，两国对政府角色的设定颇为相似。虽然，澳大利亚集体谈判中政府监管的作用在不断降低，但国家主管部门仍然通过谈判令的颁布、善意谈判的监督、争议的处理、集体合同的审批、产业行动的批准等方面，密切监管着集体谈判的实施。我国工资集体协商中，政府具有处理拒绝协商单位、对集体协商过程监督、调处争议、审查集体合同这四项权利义务，政府是集体协商的“监督指导”者。其次，都通过劳资政三方机制预防和解决劳动争议。澳大利亚三方机制依靠劳动关系咨询顾问委员会、产业关系委员会、职业安全卫生委员会，三个委员会均由政府组织，由工会、雇主代表参加，讨论劳动政策、最低工资标准、职业安全等规定。我国的三方协调机制，由各级政府劳动部门、工会、企业组织的代表组成，沟通协商劳动关系重大问题，讨论劳动法规政策的制定。国家层面的三方协调机制是由原劳动部与全国总工会、企业联合会建立的国家协调劳动关系三方会议制度。
第三，工会职能都受到限制。澳大利亚工会在集体谈判中的权利包括：维护劳动者合法权益；作为谈判代表参与集体谈判；促进劳动争议的解决。澳大利亚虽承认罢工权，但罢工权的实施受到很大限制。工会并没有独立实施罢工等产业行动的权利。罢工必须事先获得全国劳资关系公平仲裁庭的批准。希望实施罢工的雇员需取得全国劳资关系公平仲裁庭的投票授权。若半数以上雇员参与投票并过半数通过，罢工才可能取得全国劳资关系公平仲裁庭的批准。当然，罢工的批准还需要具备一系列其他条件。且在罢工实施过程中，全国劳资关系公平仲裁庭有权暂停或终止合法和非法的罢工。我国集体协商中，工会的权利包括：代表和维护劳动者的合法权益；代表职工进行工资集体协商，签订工资集体协议，监督履行；参与处理集体协商争议；组织职工完成工作任务，协助政府管理。由于工会经济独立性、人事独立性、工作独立性有限，工会代表性和其他职能的发挥往往受到限制。我国立法并未确认罢工权等实施其他产业行动的权利。
(二)两国集体谈判(协商)制度的差别
既然我国工资集体协商制度与澳大利亚集体谈判制度在政府、工会的角色分工上具有相似性，制度推广时间也颇为接近，那为什么澳大利亚集体谈判能够得到良好推广，而我国工资集体协商会面临劳动者与企业“谈不拢”与“不会谈”的难题呢?笔者认为，两国制度的不同之处可以解答这一问题。
第一，制度推广的方式不同，我国的集体协商受政府干预较大。澳大利亚集体谈判多为劳资双方自发开展。根据2008年解释性备忘录(Explanatory Memorandum 2008)，政府只有在劳资双方无法达成一致意见时，才会采取促进谈判的措施。我国集体协商制度的推广初期，采取“自上而下”的方式。由人社部推出“彩虹计划”和全国总工会提出“两个普遍”后，各地方政府以指标管理的方式完成工资集体协商的推广。2011年1月至7月，全国就有15个省份将工资集体协商纳入了政府目标考核体系[4]。由此“自上而下”方式开展的集体协商，易造成政府对集体协商的过分干预，劳动者和企业的积极性较弱。劳动者开展集体协商是为应对政府和总工会的要求，而不是为提高自身劳动条件。在此情形下，劳动者会对集体协商产生畏难情绪。在注定艰辛的协商过程中，不为达成协议想方设法，而以“谈不拢”和“不会谈”为理由，签订形式化的集体合同。
第二，集体合同质量要求不同，我国集体合同质量要求较低。澳大利亚对集体合同的审核以“公平性”为原则。全国劳资关系公平仲裁庭在审核集体合同时，除了关注合同的真实性和合法性，更重要的是审核合同设定的劳动条件是否公平、劳动者待遇是否优于现代就业标准。而我国《劳动法》第34条、《劳动合同法》第54条、《集体合同规定》第7条规定的劳动行政部门审查集体合同的标准以“合法性”为原则，没有劳动条件应高于最低工资的规定，也没有评定劳动条件是否公平的要求。因此，我国的集体合同质量要求较低。而这种低要求会助长劳资双方对集体协商号召的“应付”心理。以最低劳动标准作为集体合同的内容，而不探索解决“谈不拢”和“不会谈”的方法，造成集体合同的形式化。
第三，集体合同的重要程度不同，我国劳动关系调整中对集体合同的依赖性较弱。澳大利亚集体劳动关系与个人劳动关系相区分，工资分配依据为集体合同、个人合同或裁定这三者之一。选择用集体合同调整劳动关系的劳动者和企业，必然会为集体合同的达成不断努力。“谈不拢”和“不会谈”的困难，会通过聘请律师、顾问甚至澳大利亚独具特色的协调劳资关系公司而得到解决。我国劳动者同时签订个人劳动合同和集体合同，个人劳动合同的劳动条件不低于集体合同。当劳动者可以通过与企业单独协商确定劳动条件时，劳动者对集体合同的依赖性就大大减弱了。加之仲裁庭或法院在解决劳动争议时，所依据的是个人劳动合同，因此集体合同对劳动关系的调整极为有限。由于对集体合同较弱的依赖性，加之协商谈判本身具有极大难度，劳资双方往往以“谈不拢”和“不会谈”为由草草结束集体协商。
三、澳大利亚集体谈判对我国的借鉴
基于以上比较，澳大利亚集体谈判制度的成功推进，对我国有以下几点启发：
(一)规范政府角色定位，合理促进集体协商的开展
虽然澳大利亚强调集体谈判中政府的监管作用，但始终尊重劳资双方在集体劳动关系中的主导地位，充分调动劳动者和企业的积极性。我国集体协商制度在立法上政府具有监督指导的义务，但在实践中政府对集体协商过度干涉，超越了监督指导的义务范围，造成劳资双方协商能力得不到培养，“谈不拢”和“不会谈”的问题难以解决，“有的地方对集体协商全面干预，无事不管，集体协议内容要按政府要求订立；有的地方政府还直接取代工会或企业主一方在集体协议上签字”[5]。因此，政府角色如何回归监督管理者的定位，是可向澳大利亚借鉴之处。第一，尊重集体协商的自发性。鼓励和帮助劳动者发出集体协商要约，但不强迫协商，以调动劳动者的积极性。集体协商会使企业让渡出利益，协商过程大多艰难。如果劳动者没有自发性和积极性，很难克服“谈不拢”的困境。第二，尊重劳资双方的协商主体资格。集体协商是劳资双方协商确定劳动条件的制度，区别于立法和政府政策对劳动条件的强制规定。维护劳资双方的协商空间，可以激发劳资双方解决协商困局的潜能，克服“不会谈”和“谈不拢”的难题。
(二)适当提高集体合同的审核标准
澳大利亚对集体合同进行公平性审核，劳动条件必须高于法定最低标准。而我国对集体合同的审核仅限合法性原则，造成很多集体合同仅以最低劳动标准为内容，无法实现劳资双方协商确定劳动条件。集体协商仅起到普及劳动立法的作用，集体协商的过程更像是劳资双方对劳动法规的学习过程[6]。改变我国集体合同照搬法律条文的形式化现象，可以借鉴澳大利亚的做法。在集体协商得到普遍宣传、劳动者完全了解集体协商的作用和过程之后，可以适当提高集体合同的审核标准。以高于最低工资标准为要求，以同地区同行业劳动条件为参照，对集体合同内容的公平性进行审查。
(三)以集体合同维系集体劳动关系
澳大利亚集体合同在劳动关系调整中的影响重大。而在我国，集体合同重要性相对较低。已签订的集体合同一般不会影响劳动争议的解决。集体劳动争议发生后，以签订集体合同作为解决办法的，仍然不多见。集体劳动关系没有以集体合同进行维系，集体合同的价值难以体现，劳资双方容易敷衍集体合同的签订。因此，我们可以借鉴澳大利亚的做法，将集体合同的价值与个人劳动合同相区分。在集体劳动争议的解决中，凸显集体协商的作用，将集体协商作为解决争议的常用办法，以集体合同作为劳资关系的调整方式，以此促使劳资双方为达成一致意见而努力，克服“不会谈”的困难。
西方集体谈判制度从建立到完善经历了上百年的时间。我国集体协商制度不照搬集体谈判，还创建着在劳资关系“一元论”基础之上的新型劳资沟通。集体协商制度建立不到二十年，但在集体劳动关系愈加成熟、集体劳动争议亟待解决的环境下，完善集体协商迫在眉睫。以我国集体协商的劳资合作本质为内核，合理借鉴国外集体谈判的制度设计，有助于集体协商的完善。澳大利亚集体谈判作为借鉴而不照搬传统制度的典型案例，在政府角色定位、集体合同审核等方面，可为我国集体协商的完善提供启发。
①赵炜：《基于西方文献对集体协商制度几个基本问题的思考》，《经济社会体制比较》2010年第5期；程延园：《集体谈判：现代西方国家调整劳动关系的制度安排》，《教学与研究》2004年第4期。
②Trends in federal enterprise bargaining march quarter 2013,Department of Education,Employment,and Workplace Relations Australian Government,http://deewr.gov.au/trends federal-enterprise-bargaining.
③Trends in federal enterprise bargaining,Department of Education,Employment,and Workplace Relations Australian Government,http://deewr.gov.au/trends-federal-enterprise-bargaining.
④Australian Labour Market Statistics Apt 2004,Australian Bureau of Statistics,http://www.abs.gov.au/AUSSTATS/abs＠.nsf/94713ad445ff1425ca25682000192af2/cb60c5793f62d909ca256ec1000766f2!OpenDocument.
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