中国城镇住房保障政策体系变革中的缺陷及其完善构想，本文主要内容关键词为：中国论文,城镇论文,缺陷论文,住房论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国城镇住房保障政策的变革
城镇住房保障政策是伴随城镇住房制度改革的必然产物。城镇住房保障政策从探索到正式实施有一个发展变革的过程，大体经历了五个阶段。
1.1980-1988年试点阶段
1980年4月，中国经济体制改革的总设计师邓小平发表了关于建筑业的地位和住宅政策问题的谈话，对住宅的生产、流通、分配、消费全过程进行了通盘的改革设计。这一重要谈话揭开了中国城镇住房制度改革的帷幕。
1978年以前，全国城镇人均住房面积只有3.6平方米，被称为“爆炸性”的社会问题。当时邓小平就指出：“建设住宅可以公私合营，可以民建公助，也可以私人自己建房。”在这一思想指导下，城镇住宅建设由国家单一投资的体制被打破，开始出现多渠道、多种形式的住宅建设投资体制。
源于住房解困，借鉴国外的成功经验，在浙江省温州市率先出现了由国家、单位和个人共同集资的合作建房。该市从1980年至1995年共组织282个单位参加，分四批共汇集社会闲散资金2165万元(比该市前30年的住宅建设投资额还多160万元)，建成住宅12.3万平方米，为2695户职工家庭解决了住房困难。温州市的做法，在全国引起强烈反响，并获得中央的政策支持。城镇合作建房这一住房保障形式在全国一度进入蓬勃发展期，1986年起的10年间各种类型的住宅合作社曾发展到5000多个。住宅合作社是组织职工集资合作建房的主要载体，它组织的合作建房具有不以营利为目的、以个人投资为主、群众监督、民主管理、以需定建、减少中间费用等鲜明特征，是实施住房保障的一种有效供应形式。
2.1988-1994年全国推进城镇住房制度改革阶段
随着城镇住房制度改革的全面推进，出现了住房保障的过渡形式。
(1)兴建解困房。
一些地区动用房改资金兴建的解困房主要是面向住房特困户实现住房解困。政府对解困房的建设和销售给予政策优惠，同时在建设过程中努力降低成本造价，最后以低于成本的价格出售给特困户，差额部分由政府或单位予以补贴。有的单位还采取资助的办法帮助困难职工购买解困房，深受职工群众的欢迎。
(2)进行危陋房屋改造。
由于历史原因，各地普遍存在大面积的成片危陋房屋，这些房屋不仅破旧狭窄，而且人口密度大。面对这种情况，一些地区由政府牵头，进行规划设计，通过招商引资、洽谈合作展开了危陋房屋的改造工程。为了确保危陋房屋改造工程的顺利推进，有些地区的政府对有关土地、资金、拆迁、配套、补偿等方面出台了一系列优惠政策，并按照国家、单位、个人三方共负的原则，将危改房通过还迁安置出售，变无偿还迁为有偿还迁。这样做，不但改善了部分居民的居住条件和城市环境面貌，缓解了住房困难，而且还拉动了内需，促进了住宅建设资金的良性循环，有利于与城镇住房制度改革接轨，加快住宅建设。
(3)鼓励职工以优惠价格和优惠税收政策，采取分期付款或申请贷款方式购买住房。
与此同时，我国全面推行了住房公积金制度。住房公积金制度是1991年在上海率先创建的，而后在全国城镇推开。住房公积金的建立是住房融资体制的创新，它作为住房融资体制的重要组成部分，开辟了一个全新的、以个人融资为基础的住房资金来源。住房公积金实行政府、单位、个人三方共同负担的个人住房资金积累机制，大大增强了职工进入住房市场和自我住房保障的能力，也减轻了国家的负担。它还可以为住房建设提供长期、稳定的资金保证，为住房金融体系的建立，特别是开展政策性住房消费信贷提供基础性条件。住房公积金制度是为住房保障服务的，它也是实施住房保障政策的重要组成部分。
3.1994-1998年深化城镇住房制度改革阶段
1995年2月国务院下发了《国家安居工程实施方案》，同年3月建设部下发了《实施国家安居工程的意见》，从此，安居工程成为国家推动房改，加快住宅建设步伐，进一步解决城镇中低收入家庭(包括住房困难户)的住房问题，提高居民住房水平的住宅建设工程。它是国家为改善人民的居住条件而采取的一项重大举措。它与城镇住房制度改革相结合，建设中政府给予优惠政策，建成的住宅按成本价向中低收入家庭中的住房困难户出售，实行物业管理模式，为新住房体制的建立起到示范作用。实践证明，实施安居工程可以把过去住房建设资金由国家、单位统包的传统做法改变为由国家、单位、个人三方面合理负担，形成投入产出的良性循环；有利于加快住房商品化、社会化的进程，促进政策性个人住房抵押贷款制度的建立；可以缓解住房售价与居民购买力之间的矛盾，为住房困难中低收入家庭提供了改善经济条件的途径。
4.1998-2003年为城镇住房分配货币化阶段
(1)推出加快经济适用住房建设的新政策。
随着城镇住房制度改革的进一步深入，从1998年开始终止了福利分房时代。在停止住房实物分配的同时，制定了住房货币分配实施方案，决定对中低收入、无房或住房未达标的职工发放住房补贴。并且在1998年6月召开的全国城镇住房制度改革和住宅建设工作会议上明确提出要建立和完善以经济适用住房为主体的、多层次城镇住房供应体系，把采取扶持政策、加快经济适用住房建设作为发展住宅建设的重中之重。随后，国务院颁发了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)，并连续下达了三批经济适用住房建设投资计划，总面积达21242.86万平方米。
经济适用住房是带有社会保障性质的，以保本微利原则向城镇中低收入家庭出售普通住宅。它与安居工程一样，建设用地实行行政划拨，并享受政府的一系列扶持政策。所不同的是安居工程不以盈利为目的，仅以成本价格出售，重点解决中低收入家庭中的住房困难户；经济适用住房则以3％的微利价格出售，面向广大中低收入家庭，1998年，安居工程与经济适用住房建设并轨。按照政策设计，经济适用住房价格可以比同地段商品房价格低10％-20％，所以对平抑过高的商品房价格，扩大住房消费的有效需求，加快解决中低收入家庭的住房问题起到了一定的积极作用。
(2)建立城镇廉租住房制度。
随着经济体制改革的不断深入，社会群体中的贫富差距逐步拉大。据有关部门调查，约15％的人占有85％的社会财富，而占85％的多数人却只有15％的社会财富，其中城镇居民中弱势群体的贫困问题日益突出。为此，国家适时建立了最低生活保障制度，以满足最低收入居民的基本生活需求。住房是人类赖以生存的基本生活要素之一，在城镇最低收入居民无法依靠自身支付能力通过市场解决住房问题时，政府为保证他们的基本居住权利，十分重视建立新的住房供应体系。城镇廉租住房制度就是在这样的背景下建立的。它是国家的一项重要社会政策，是住房保障政策体系的重要组成部分。
廉租住房的供应对象是面向最低收入家庭，因此前提必须有一个科学、合理的收入线界定办法。但是，目前我国收入监管体系尚不健全，对居民的收入审核有相当大的难度，而且政府的财力也十分有限，所以在廉租住房供应对象确定的起步阶段只能是低起点，从解决最困难的家庭入手，一般限定在民政部门确定的享受城市居民最低生活保障的家庭和城镇优抚对象家庭。保障标准的确定也坚持低标准的原则，把困难标准定为人均住房面积7.5平方米。对高于7.5平方米的家庭则实行租金减免政策；对低于7.5平方米的家庭则采取以租金补贴为主、实物配租为辅的政策。配租的租金标准由政府统一定价，一般按最低收入家庭收入的5％确定。
5.2003-2007年调控房地产市场，加强住房保障制度建设阶段
(1)结合调控房地产市场，规范经济适用住房建设和管理。
2004年建设部、发改委、国土资源部、人民银行以建住房77号文件印发了《经济适用住房管理办法》，后经过修订又于2007年由建设部、发改委、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局以建住房258号文件印发了修订后的《经济适用住房管理办法》。这个办法是为改进和规范经济适用住房制度，保护当事人合法权益而制定的，其供应对象由过去的面向城镇广大中低收入家庭调整为面向城市低收入住房困难家庭。并明确经济适用住房制度是解决低收入家庭住房保障政策体系的组成部分，其供应对象要与廉租住房保障对象相衔接。由于经济适用住房是具有保障性质的政策性住房，因而在建设、供应、使用和监督方面必须严格遵守管理办法的规定。该办法对优惠和扶持政策、建设管理、价格管理、准入和退出管理、单位集资合作建房、监督管理等均作了明确规定，认真执行该办法，就可以达到规范经济适用住房建设和管理的目的。
(2)进一步完善廉租住房保障政策。
2003年12月31日建设部、民政部、国土资源部、税务总局第120号令共同发布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，这是继1999年建设部以第70号令颁发的《城镇廉租住房管理办法》后，更进一步支持解决城镇最低收入居民住房问题的政策法规。其主要内容：建立和规范城镇廉租住房制度，从而进一步完善了中国城镇住房供应体系；明确可以由地方政府因地制宜地确定本地区廉租住房供应对象标准；实行动态管理，定期核查，依法处罚；明确了廉租住房保障面积的量化标准原则，并提出保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60％；确定了以发放住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅的保障方式；明确廉租住房建设资金以财政预算安排为主，多渠道筹措的原则，并把市、县财政预算安排的资金和住房公积金增值收益中按规定提取的城市廉租住房补充基金作为固定的资金来源。
为了进一步完善廉租住房保障政策，2007年建设部等九部委又以第162号令公布了《廉租住房保障办法》，对保障方式、保障资金和房屋来源、申请与核减办法、监督管理和法律责任作了进一步明确规定。同时，财政部以财综64号文件印发了《廉租住房保障资金管理办法》，以便规范廉租住房保障资金的管理，提高廉租住房保障资金使用效益，确保廉租住房保障资金做到专款专用。
二、城镇住房保障政策在实施过程中暴露的主要缺陷
城镇住房保障制度作为解决城镇中低收入家庭住房问题的主要手段，评价其实施效果的基本标准最终应回到解决问题的效果上来，即在多大程度上解决了中低收入家庭的住房需求？当我们用这一基本标准审视中国城镇住房保障制度实施情况时不难发现，不论是制度本身，还是工作机制方面均存在一些缺陷。
首先，保障主体单一，政府主导作用未充分发挥，保障对象覆盖面小，保障力度不足。实施住房保障政策是政府的重要职能。但是由于目前保障主体单一，政府既要承担提供保障资金和房源，制定相关法律、法规；还要充当操作、管理、监督者，多个职能集于一身，反而影响其主导作用的发挥。例如，政府投入不足，保障对象界定不清，覆盖面小等。
其次，对规范管理工作监督不力，工作中曾发生一些错误倾向。住房保障作为社会保障的重要组成内容，应该定位于为市场机制的补充，是协调住房领域不同居住水平过渡差异的福利工具，因此需要遵循社会保障的基本原则，强调通过资源的二次分配实现社会公正和社会福利。然而，中国从开始实施经济适用住房政策就面临着各个利益相关群体之间行为动机的不一致，甚至相互矛盾的问题。国家制定经济适用住房政策的根本出发点是想解决低收入家庭的住房问题，而地方政府则希望能为经济发展作贡献，起到扩大内需、拉动经济增长的目的；承担经济适用住房建设的开发商则试图通过大户型、豪华配置的经济适用住房建设吸引更具经济实力的高收入人群来购买，其结果必然是经济适用住房政策的实施与国家制度政策的初衷背离。
第三，住房保障政策体系还不完善，保障手段和标准单一化，某些环节还存在缺陷。当前，中国大部分地区的住房供应结构售房市场远远大于租房市场，据联合国统计，中国租赁住房占全部住房总量的比例约15％。这种单一的市场基础，迫使广大中低收入家庭只能选择买房，显然超出了其承受能力。保障标准尚缺乏层次性和灵活性。全国住房保障制度解决住房问题的方法较为单一，基本上是用一种方法解决不同地区、不同人群、不同层面的不同问题。规划建设标准“一刀切”，住房供应结构缺乏梯度层次，因而影响了保障水平的提高。
第四，各地发展不平衡，一些地区住房保障政策的实施进展较慢。一些地区进展较慢的主要原因是各地经济发展水平和住房状况不同，受到财力的限制成为推进住房保障政策实施的障碍；也有少数地方政府对住房保障政策实施的必要性和重要性认识不到位、政府的职责不到位、主导作用发挥不力、政策措施不到位、有关规定的落实不到位等原因。
三、进一步调整和完善住房保障政策体系的构想
1.把握好几个基本原则
(1)住房保障与经济发展和构建和谐社会相协调的原则；
(2)立足国情，以满足居民基本生活居住为标准，实施适度保障的原则；
(3)以实现应保尽保为目标，由政府主导、社会参与、统筹规划、统一政策、因地制宜的原则；
(4)以科学公平为基础，分层次、多种方式、循序渐进、分步解决的原则。
2.具体构想
(1)建立健全全方位的住房公积金制度。
其一，加快住房公积金管理的立法步伐，健全配套法规。在此基础上，进一步加强制度建设，完善管理办法。各地因地制宜建立一套适应自身情况的管理体制和运行机制，推进住房公积金的管理工作走向法制化、规范化。
其二，进一步加强住房公积金归集工作，积极扩大覆盖面。各地可依据当地发展水平因地制宜、适时调整缴存比例，逐步增加归集额，并在摸清底数的基础上有针对性地做好扩面工作。积极推进非公企业和其他大量城镇个体工商户、自由职业人员、外来务工人员，建立住房公积金制度，逐步实现全方位覆盖。
其三，大力发展住房公积金贷款业务，扩大抵押物范围，在资金允许的范围内适当提高房贷款限额。作为政策性住房贷款，应适当下调贷款利率，并对不同收入阶层实行差别利率政策；适当向中低收入人群倾斜，向购买自住、小户型、低总房款的低收入职工提供更加优惠的低息贷款，以增加对中低收入职工住房保障的支持力度，提高资金使用率。
其四，加强住房公积金的管理和监督力度，提高抗风险能力。为了确保资金安全，针对住房公积金风险形态的多样性，必须加强住房公积金管理的风险控制和防范机制。为此，要完善住房公积金缴存制度，加强操作规程管理，建立协理员制度，规范单位的缴存行为；健全相互制约的内控机制，加强对归集工作的检查与监督；建立住房公积金贷款风险管理体制，住房公积金管理中心内部建立、健全严格的、科学高效的各项贷款管理制度，不断完善各项政策法规建设，健全风险防范的配套法规，并将住房公积金管理中心纳入人民银行的监管范围。
其五，进一步拓宽住房公积金保值增值渠道，提高资金效益。坚持对住房公积金的存贷情况进行资金分配比例分析，适时调整增值资金的比例，减少沉淀资金的损失；保留住房公积金个人账户，实现增值收益分配制度，对提取风险准备金后的住房公积金增值收益，向缴存者进行再分配，以鼓励缴存者的积极性；开拓增值渠道，开展有监管的、多种形式的投资，允许进入资本市场，通过资本化运作实现利益最大化。
(2)分层次逐步调整和完善住房保障政策体系。
其一，健全廉租住房制度。将覆盖面由享受城市低保待遇和优抚对象的最低收入困难户逐步扩大到边缘户、“夹心层”和全部低收入家庭。
认真贯彻国务院关于加强廉租住房保障制度建设的各项要求，切实落实现行的廉租住房保障政策和管理办法，督促进展缓慢或尚未建立廉租住房保障制度的市(区)县尽快纳入当地政府的职责范围，发挥政府主导作用，坚持以财政预算安排为主，落实土地出让净收益的5％用于保障住房建设等多渠道筹措资金的规定，加快廉租住房建设，为廉租住房保障政策的实施提供更多房源，为低收入家庭实施分层次和不同方式的住房保障。
根据各地政府的保障能力和低收入家庭收入状况，按照满足居民基本生活居住和适度保障的原则，研究制定廉租住房建设的长期规划和年度计划，明确保障住房的面积标准和与当地保障水平相适应的各种保障方式分层次的补贴标准。
为了保证廉租住房政策的实施取得预期效果，应建立健全准入与退出机制，实行动态管理。
其二，调整和完善经济适用住房制度。建设部曾对全国城镇最低收入、中低收入和高收入家庭的比例有一个大致的算法，在城镇居民中高收入者和最低收入者各占10％，其余80％的家庭属于中低收入者，其中中等收入者为60％。面对如此大范围的保障群体，必须进一步调整和完善经济适用住房保障制度。目前，经济适用住房价格仍然偏高，与中低收入家庭的支付能力存在较大差距，可以考虑按房价与家庭收入合理比价确定的中低收入家庭能够承受的价格向中低收入家庭出售，售价与成本价之间的差额由政府给予补贴。为了减轻国家财政负担，可根据中低收入家庭的不同收入水平制定全保、部分保或微保等区分层次的保障水平标准。此外，应积极探索经济适用住房租售并举的政策。根据社会需求，在建设的经济适用住房中拿出一部分用于出租。中低收入家庭可以根据自己的经济支付能力和需要情况自主选择是购买还是租住经济适用住房。租金标准可根据公积金贷款利率或国债利率水平，应比市场租金优惠，租金最高限额不能超过市场租金的三分之二，月租金支出占中低收入家庭可支配收入的比重掌握在20％-30％为宜。
其三，规范发展以住宅合作社为载体的集资合作建房。以住宅合作社为载体的集资合作建房作为经济适用住房的补充，以成为对中低收入职工实施住房保障的重要途径和方式。由于它可以充分利用单位的闲散用地，以职工自我集资为主，而且以需完建，所以比建设经济适用住房更具有优越性，过去曾一度在全国各地蓬勃发展，在推动城镇住房制度改革，对低收入职工实施住房保障方面发挥了重要作用。因此应积极鼓励有条件的单位继续通过住宅合作社组织职工集资合作建房，将其纳入经济适用住房建设计划，落实政府的优惠政策，并加强监管，杜绝违规，按照有关规定推动集资合作建房保障方式沿着正确方向规范发展。
其四，进一步延伸和扩展住房保障范围，着手建立社会其他弱势群体的住房保障制度。根据户籍归属，社会上其他住房弱势群体大体可以分为两类：一类是具有城市户口的居民，主要包括老年人和残疾人；另一类是新移民，主要包括外来进城务工人员和外省市进城新就业的大学生。对这些弱势群体应根据其不同情况建立相应的住房保障制度。
老年人是一个特殊的弱势群体。为适应老年人的特殊需要，应尽快把建立老年弱势群体的住房保障制度提到政府的重要议事日程上来。
对老年人的住房保障可采取两种方式：一种是对老年人比较集中的旧楼区实施宜老改造。由政府投入资金建设宜老无障碍设施和为老服务设施，由社区发挥为老服务功能，为老年人居家养老提供保障。另一种是在经济适用住房建设计划中包括老年宜居住房建设，选择城市中心区离医院近，购物、交通均为方便的地段，建设老年宜居社区，将新建住房通过售与租相结合或通过现住房产权和公房租赁使用权置换的方式为老年人提供住房保障。重点为70岁以上的独居老人、空巢老年家庭和等待拆迁安置的老年家庭改善居住条件，以满足其居家养老的需要。目前，应对其中无房或住房未达标的老年家庭给予优先解决。
残疾人由于身体状况原因，一般缺乏谋生的能力。有的虽然从事力所能及的工作，但一般收入较低。还有少部分残疾人生活难以自理，更给其居住生活带来极大的不便。对这部分弱势群体应获得社会福利救助，需要政府的介入与帮助，为其提供住房保障。可根据其不同情况，提供不同方式的住房保障，以保证其基本居住、生活权利。
外来务工人员随着城市化进程的加快，已成为城市新增人口的主要构成部分。这部分人大多数收入不高，消费能力较低，生活状况欠佳，居住条件较差。这些人因为工作稳定性不强，所以居住地流动性比较大。根据这种特征，对他们的住房保障政策可以考虑一方面为他们建立住房公积金制度，另一方面由政府提供公共租赁房源或由所在企业兴建公寓或集体宿舍，以政府给予政策优惠和企业予以适当补贴后低于市场租金的租金标准，由他们有偿租住。
外省市进城新就业的大学生属于临时的住房弱势群体。由于就业初期，薪资水平较低，一时难以依靠自己的力量购买或租住市场房源；同时因为户籍问题又难以享受与城市户籍居民同等的住房保障待遇，所以应当把它们纳入相应的住房保障政策体系。根据他们工作、生活尚未完型，具有较大波动空间和具有过渡性的特征，可以一方面将他们纳入住房公积金制度范围，一方面以临时住房补贴方式提供住房保障。
其五，通过开拓创新，积极探索更多新的住房保障方式。按照实现“住有所居”发展目标的要求，住房保障应面向占80％的全部中低收入家庭。现行的住房保障制度覆盖面小，保障力度不足，需要向广度和深度发展。但是，由于受国家财政支付能力的限制，又必须循序渐进，采取多层次、多种保障方式逐步解决。目前应该根据保障对象的不同收入水平，通过开拓创新，积极探索更多新的住房保障方式。比如对中等偏上收入水平的家庭通过提供限价商品房的方式；对中等偏下收入水平的家庭通过提供公共租赁房，通过租房的方式解决等。
(3)建立政府主导的住房保障体制和机制。
其一，改变保障主体单一的局面，建立政府、单位、个人三方面联动，共同分担的保障机制。政府作为主导部门应做好保障住房建设的统筹规划和投入资金的财政预算安排，积极落实有关优惠政策，制定相关法规，通过专门机构组织落实保障住房的建设、销售和管理，并加强监督，保证住房保障工作健康、有序地发展。
单位主要应积极推进住房货币化分配和住房公积金制度建设。有条件的可以实施补充公积金和企业年金等制度；与企业经济效益挂钩，建立正常的职工工资增长机制，以提高职工解决住房问题的支付能力，为职工解决住房问题提供一切可能的帮助。
个人应积极进行住房储蓄，改变观念，消除依赖思想，立足于依靠个人力量适度解决住房问题。
其二，完善工作机制，加强基础工作建设，实施动态管理工作方法。为了加强基础工作建设，应开展一次全国城镇住房普查，科学设计统计指标体系，通过普查全面了解社会各阶层住房拥有的不同情况，摸清自住住房所占比重、自住住房中保障住房所占比重；摸清自有住房与租赁住房各占比重以及社会各阶层的收入水平、住房户型面积、人均住房面积和对住房需求情况。
把完善普查与建立个人住房档案工作结合起来，在普查基础上，重点建立住房保障对象的实名制住房档案系统，将所有符合条件的保障家庭情况逐户录入数据库，实行实名制管理。同时，加强个人收入网络信息系统建设，为严格、准确核定保障对象，实行动态管理提供科学依据。
其三，规范中介行为，积极推动二手房住房市场和住宅租赁市场发展，扩大住房保障渠道，以减轻保障住房供应的压力。
(4)进一步完善财税、金融配套政策体系。
其一，研究调整财政税收政策。积极探索和实行中低收入家庭用于住房消费的贷款利息抵扣个人所得税的制度，以支持中低收入家庭住房保障政策。对于建设面向中低收入家庭出售和出租住房的开发建设单位给予一定的税收支持政策，以促进保障住房建设的发展。
强化财政的住房保障功能，加大对解决中低收入居民住房的转移支付，积极探索财政对于中低收入家庭购房贷款的贴息办法，建立为中低收入家庭购房贷款的担保制度，以保障贷款资金的安全。
其二，进一步创新个人住房贷款品种，满足不同收入阶层的住房消费需求。建立多元化的住房融资渠道，拓展住房信贷资金的来源，提高金融机构资产流动的质量。与完善住房公积金制度和住房储蓄制度相配套，逐步完善符合中国国情的商业性与政策性住房金融并存的住房金融体系。