论我国地方税体系重构的目标与途径，本文主要内容关键词为：地方税论文,重构论文,途径论文,体系论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国现行地方税体系是在1994年工商税制全面改革中建立起来的。这一体制运行了20年，目前已不能适应经济和社会发展的要求，面临的问题主要包括：伴随着全国实行“营改增”，地方政府税收收入呈不断萎缩之势；地方税各税种多年未经改革，制度陈旧；地方政府非税收入有扩大趋势；其对“土地财政”的依赖到了难以为继的地步；现行的财税体制不利于东西部地区社会经济平衡发展，有碍全国统一市场的发展。因此，必须加快改革，重构我国地方税体系。
一、重建地方税体系的总体思路和主要目标
要构建地方税体系，必须明确我国地方税体系改革需要解决的主要问题，并以此确定地方税体系建设的总体思路和改革方向。
在重建地方税体系的总体思路上，本文认为，有三个基本的观念应予明确。一是地方税收收入规模和地方财政支出规模并不是一个完全相等的概念，而要结合财税体制改革进程和各个地区的具体情况来予以确定。二是在未来税收管理体制改革中，并不能将地方的税收立法权和税收收入归属权完全统一，因为在中央集权制的大背景下，税收立法权无法全部下放到地方政府。三是地方税的主体税种并不是事先设置好的一个或几个税种，而是一个逐步培育和形成的过程，是一种政策引导和客观发展的结果。从上述思路出发，结合财税体制改革的总体方向，重建地方税体系的总体思路是：在分税制财政体制改革的框架内，合理划分事权，确定地方财权，分步扩大地方税收管理权；并以此推进按税种特征划分中央与地方税收收入的进程，扩大地方税源，充实地方性税种，增加地方性稳定收入。为实现这一总体思路，至少要实现如下四个目标：
一是应有利于推进财政体制改革，充分调动中央和地方政府两个积极性。自1994年实施“分税制”以来，财权层层上交、事权级级下放的情况是我国财政体制中面临的一个突出矛盾。财权与事权不匹配导致地方政府难以履行职能，在经济活动中造成“中央请客、地方买单”的局面。在财政收入体制上是中央财政收入占主体，2012年中央财政收入中税收收入为53 295亿元，占全部税收收入的52.97%，地方财政收入中税收收入为47 319亿元，占全部税收收入的47.03%;但在财政支出体制上是地方财政支出约占总支出的80%左右，而中央财政本级支出只占总支出的20%左右。以2012年为例，当年中央财政支出64 126亿元，其中，中央本级支出18 764亿元，对地方的转移支付支出和地方税收返还45 361亿元，当年中央本级支出只占财政支出的14.90%。①这种收支对比关系是不匹配的，既不利于充分调动中央和地方的积极性，也不利于各项政策措施的落实，所以，应尽快调整目前财政分税制体制，兼顾中央和地方政府的正常权益。
二是应有利于优化税制结构，深化结构性减税。目前，我国税制结构表现为货物和劳务税比重高，占全部税收的51%，所得税比重居中，占全部税收的28%，地方10税比重较低，占全部税收的15.27%。②据财政部和国家税务总局测算，“营改增”每年将实现减税1 200亿元以上，“营改增”以后，地方税收收入将大幅度减少，必须改革其他现有地方税种，适当增加地方税的收入能力。应通过税制改革，降低货物和劳务税的比重，提高财产税的比重，实现税制结构优化。
三是应有利于控制地方债务规模，化解财税风险。近年来，由于国际金融危机和我国城镇化建设等原因，造成了地方政府大量举债。据国家审计署公告，在需要偿还的地方政府债务中，有24.49%的债务需要2011年偿还，有17.17%的债务需要2012年偿还，有11.37%的债务需要2013年偿还，③三年合计达53.03%，还款期限非常集中，增大了部分地方政府的偿债压力。一旦调整信贷政策，压缩贷款，许多地方政府的资金链将会断裂，存在流动性风险。事实证明，作为政府债务最大的举借主体——政府融资平台，已经出现了不同程度的违约事件，在审计署所统计的6 576家融资平台中，有148家融资平台公司出现逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。④这些问题的暴露都说明我国地方债务短期面临的风险不容忽视，亟待化解。从地方税体系建设而言，必须彻底改变地方政府对“土地财政”的高度依赖，严格控制地方债务规模，建立起正常的地方财政收支平衡体系。
四是应有利于促进地方政府加快建立稳定的税源。长期以来，我国地方税体系缺乏整体设计，地方税收入以分散性税源为主，2012年地方税收入主要来源从高到低依次为营业税、增值税分成收入、企业所得税、契税、个人所得税，其中，营业税收入占地方税收收入的32.79%左右。⑤目前，我国推行的“营改增”改革，将逐步以增值税替代营业税，使得地方税体系中缺少主体税种，加之结构性减税的大背景下，导致地方政府缺乏收入规模较大、成长性好、稳定性强的税源，迫使地方政府想方设法寻找预算外和制度外财源，给非税收入泛滥提供了空间。
二、重建地方税体系的基本框架
从完善税制体系、推进财税体制改革的目的出发，本文认为应加大共享税中地方分成比例，全面改革现行地方税制，构建新的地方税体系。
(一)统筹改革现行各个地方税种
现行地方各税是征集各级地方政府收入的重要组成部分，应对现行地方各税重新定位，统筹兼顾，加快改革步伐。
一是进一步改革城市维护建设税，提高其收入地位。城市维护建设税具有普遍课征特征，能为地方政府提供稳定的收入来源，在许多地区一直是仅次于营业税的第二大地方税种，2012年城市维护建设税收入3 125.63亿元，约占我国地方税收收入的20.47%。⑥随着经济社会发展与生产经营活动的增加，应探索城市维护建设税改革，使之成为独立税种，改变其附加税属性和专款专用特征，减少不同级别城镇的城市维护建设税税率差异，赋予地方一定的调整权，将纳税人销售(营业)收入作为计税依据，并科学设定比例税率幅度，为地方政府提供比较稳定的收入来源。改革后宜作为省级政府的固定收入，相应适当降低增值税税率。
二是加快资源税改革，将资源税打造成为西部地区的重要税源之一。资源税收入过去在总收入中占比一直不高，1994年资源税收入为45.5亿元，占全国税收收入的比重为0.90%，经过十年发展，2003年资源税收入为83.1亿元，占全国税收收入的比重为0.41%，2012年资源税收入为904.2亿元，占全国税收收入比重为0.90%，⑦收入比重明显偏低，还有很大的增长空间。要提高资源税的比重，需要进一步改革资源税税制，使之成为西部地区一些资源大省的省级主体税种，尤其是新疆、内蒙古等资源丰富地区的重要税源。资源税改革和完善的重点，在于扩大征收范围，强化收入功能、兼顾级差调节。我国目前的资源税，征税范围较窄，资源税负较低，未能完全发挥促进环境保护和资源能源节约利用的作用，应该提高资源税的税额，改变计税方式，扩大资源税征收范围，增加资源税税目。改革后资源税的范围可包括原油、天然气、煤炭、地热、矿泉水、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿等；要对非再生性资源征税，以实现资源有效利用，促进企业的技术升级换代，减少资源使用，鼓励发展新能源、可再生能源等替代能源；应逐步实行从价计征，提高资源税税率，通过提高资源税税负水平的方法，增加资源开采地的财政收入。在强化收入功能的同时，适当兼顾调节因自然资源禀赋产生的级差收入和因市场价格差异产生的不同资源收益。
三是加快改革印花税。印花税具有征收广泛、税负较低、收入稳定、简便易行的优点。它是效率较高的税种，可成为市(县)级地方政府的重要收入来源。2012年印花税收入985.64亿元，约占全部税收收入的1%，其中，证券交易印花税303.51亿元，扣除303.51亿元仍为地方政府筹集了682.13亿元。⑧要按照修订后的《合同法》规定，改革和调整征税范围、税率，增加应税凭证，简化征税手续。
(二)分步扩大地方增值税分成比例
关于构建地方税主体税种，现在有两种意见。一种是新设销售税，地方政府独立征收新设销售税，同时降低增值税税率。另一种是适当提高地方增值税分成比例。本文赞成后一种办法。此法简便易行，无需对税制和财政体制大动大改，有利于稳定财税制度、减少抵触情绪。
为保证改革方案顺利完成，目前在推进“营改增”改革的过程中，采取了营业税收入级次不变的办法。现行办法只是一种过渡性措施，不宜长期保持。为了更好地平衡财权与事权的关系，缓解目前地方财政收支矛盾，建议第一步将增值税的地方分成比例提高到40%，比现行分成比例提高15个点，按2012年度数据静态分析，地方增加增值税分成收入约3963亿元，⑨按动态分析，考虑“营改增”后增值税征收范围的扩大，地方分成收入还可高于这一水平。第二步将两者的分成比例提高到50%。当然，算总账地方税收还是比现在的营业税收入有较大减少。⑩尽管这需要从总体考虑地方收入格局，但有利于规范财政分配体制。近年来，中央财政收入占全部财政收入之比从40%上升到52%以上，与此形成鲜明对比的是，地方财政支出占比从60%持续攀升到80%，(11)其中，2012年地方本级支出加中央转移支付支出以及税收返还支出三项合计为107188亿元，占当年全国财政支出的比重高达85.10%。(12)从整体上看，财政收支通过中央财政的转移再分配达到了平衡，但毋庸置疑的是，随着地方政府刚性支出的迅速提高，“土地财政”和地方融资平台成为地方财政开源的两大典型模式。在改革税制、稳定税负的背景下，增加税收收入的可能性较小，因此，增加增值税的地方分成比例可成为缓解地方财政压力的有效渠道之一，但地方分成比例不宜超过50%，否则不利于保证中央财政收入的稳定。
(三)加快构建以房地产税为核心的市(县)级地方税体系
从现实情况及未来的发展目标来看，市(县)级政府是整个政府体系的基石。在市(县)级地方政府的主体税种构建方面，借鉴国外地方政府的实践和一些成功经验，并综合考虑我国房地产市场发展的总体方向，应建立起以房地产税为核心的市(县)级新地方税体系，并以此作为市(县)级地方税收入的重要来源之一。其原因：首先，财产税是一种典型的受益税。市(县)级地方政府通过征收财产税对政府投资溢价进行回收改善地方财政状况，体现了税收公平原则。其次，财产税的税基非常稳定。财产税的税基是房地产的市场价值，尽管房地产市场起伏不定，但从长期来看，房地产的价格总体是上涨的。另外，由于财产税的税基相对固定，不同区域的居民难以经常迁移，从而有利于地方政府提供优质的公共服务。再次，财产税由市(县)级地方征管符合税收效率原则。以房地产为代表的财产税计税依据非常复杂，需要房产评估部门根据房产的特征逐一评估来认定，地方政府熟悉征税对象，具有信息优势，便于对业主的收入状况进行核查，所以该税种由市(县)级地方政府进行征管具有成本优势。具体的改革方向是：合并现行的房产税、耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税及土地出让金，以此为基础构建新的市(县)级房地产税，构建起全国性的房屋产权登记系统，同时引导成立独立第三方的房屋价值评估机构，并以房地产的合理科学评估价值为税基进行定期征收。
(四)加快环境保护税的改革步伐，将其作为地方税种
要进一步加快环境保护税改革步伐，使之成为地方税体系中的新税源。积极推进环境税费改革，选择防治任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，逐步扩大征收范围。将现行的排污、水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活垃圾废弃物、噪音等收费制度改为征收环境保护税，充分发挥税收对环保的调节作用。
(五)扩大地方政府税收管理权限，赋予省级政府一定的税收立法权
我国的税收立法权高度集中于中央政府，然而我国幅员辽阔，地区间经济发展水平、法治水平和社会综合管理水平差异明显，税种的征收、设立权全部由中央来控制，既难以满足各个地区的实际需求，也不利于调动地方的积极性。因此，可以考虑适当地赋予省级政府一定的税收立法权，让各省级政府根据地区差异来设立少量的区域性税种，并构成地方税体系的一部分。同时，为保证税收公平原则和税收平等原则的实施，各地区的税种差异不宜太大，以免造成地方政府恶意竞争。因此，不宜给予地方政府过大的税收立法权。具体而言，地方税权应包括：在统一税法框架下，地方可有权选择或调整某些地方税收的税率；对于地域性较强、具有地方特色的特定征税对象，可由地方决定开征、停征及税收管理等事宜；地方有权决定将一些地方税种委托国税机构代征或免征。
从总体上看，应保证税收基本立法权仍集中于中央政府，保障税制的统一性，为市场经济体制的有序运行创造公平的税收环境。
三、重建地方税体系的实施步骤和配套改革措施
为了顺利实现建立健全地方税体系的目标，需要根据经济发展和财税改革的具体情况，有计划、分步骤、稳步渐进地实施构建地方税体系的改革内容。为此，建议除车船税和契税外，在近20年内，分近期、中期和远期三步实施地方税体系的改革：
第一步，主要完善现有地方性税种。近期改革用5年时间，加快推进“营改增”步伐，适时调整增值税分成比例；全面推进资源税和耕地占用税改革；加大环境税改革的力度；完成城市维护建设税和印花税的改革；加快研究推进房地产税改革；规范地方税的管理，初步完成对现有地方税的改造，在完善现有分税制和税种的基础上增加地方税的收入能力。
第二步，建立起地方税的基础体系。中期改革用5年左右的时间，在完善增值税和资源税的基础上，完成环境保护税开征和对房地产税的综合改革，研究并做开征遗产和赠与税的准备，取消烟叶税；同时，在一部分地区进行扩大地方税收管理权限的试点，进一步完善地方税体系，为地方政府增加新的税收收入来源。
第三步，实现地方税的发展壮大。用10年左右的时间，完善财产税，简并一些税种，建立健全以财产税体系为核心的地方税体系。在规范各级政府职责范围的前提下，进一步划分中央和地方的事权和财权，扩大地方的税收管理权，赋予地方相应的税权，从而初步构建起完整的地方税新体系。相应适当降低企业所得税和个人所得税的税率(见下表)。
构建地方税体系是一项涉及面广的系统工程，需要统筹兼顾，加强协作，在税收立法、税收管理制度改革以及财政转移支付等方面进行相应的配套改革：
第一，加快推进税收立法进程。构建地方税体系必须加快税收立法进程，提高税收法律级次，健全税收法律体系。一是出台《税收基本法》。从我国税收法律的目标看，有必要出台《税收基本法》，将其定位于税收法律体系的母法，用以明确税收征纳双方的权利和义务，明确中央政府和地方政府的权利和义务，明确政府各部门之间的权利和义务。二是加快地方性税种的立法进程。在地方现行各税的法制建设上，1994年新税制实施后计划出台的房产税、城市维护建设税、土地使用税、土地增值税、资源税、印花税等税种要尽快完成立法程序，提高其法律效力。三是适当下放税收管理权限。考虑财政体制改革和构建地方税体系的要求，从体制上研究下放税收管理权的可行性，对不具备在全国范围内统一开征的地区性特有税源，赋予省、自治区、直辖市人民代表大会开征新税种的立法权，避免税源流失，增加地方收入。地方制定的税收法规，应上报中央备案；凡与国家法律、法规有抵触的，由国家最高权力机关予以纠正。
第二，完善中央与地方的财政分配关系。完善中央与地方的财政分配关系是建立规范合理的地方税体系的基础。首先，要重新明确划分中央与地方的事权范围，尽量做到边界清晰、责任分明、各行其职。该中央负责的事务中央管，该省级政府负责的事务省级政府管，该市(县)级政府负责的事务市(县)级政府管。该上收的事务应该上收，该下放的事务才下放。例如，基础教育、基础医疗的投入，要按照基本公共服务均等化的标准由中央财政负担。其次，建立事权与财力相适应的资金保障机制，规范收入分享机制。
第三，进一步优化转移支付制度。建立科学规范的财政转移支付制度，不仅是分税制的重要内容，也是平衡地区间差异、协调经济社会发展的客观要求，其可为新的地方税体系提供强大支持。我国现行财政转移支付制度是传统“分级包干”体制下转移支付和分税制下转移支付的混合物，存在许多不规范之处，首先要扩大一般性转移支付总量，缩小并规范专项转移支付和税收返还规模，逐步提高一般性转移支付比重，降低或调整专项转移支付的配套资金要求，对贫困地区尽量减少地方配套资金数额的要求。其次，增强省级政府的责任意识。省级财政在分配中央拨给地方的转移支付资金时，不仅要更多地让利于基层，而且要做到辖区内公平、公正、公开，切实把解决域内地方政府级财政困难问题作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务。再次，在转移支付的结构和项目安排上，应根据辖区内地方政府的财政状况，合理确定转移支付项目和资金，科学设置省内均等化转移支付项目，均衡各地财力，实现各地公共服务均等化目标。最后，要强化转移支付资金的监督力度，提高资金使用效率。(13)
第四，大力推进费改税。1994年实行分税制以来，地方政府收费意愿只增不减，各种行政性收费严重破坏了社会分配秩序，并与税收分庭抗礼，形成此消彼长的关系。构建地方税体系的过程中，在增强地方收入能力的同时，要加大费改税力度，通过扩大现有地方税税种税基或设置新税种的办法，清费立税，整顿规范地方政府收费行为，扫除地方税改革的社会障碍。
第五，进一步完善税务机构内部设置。为适应地方税体系改革，税务机构内部可以根据职能转变合并一些职能相似部门，简化工作环节和流程，重新划分工作范围和权限，不断改进和完善税务管理信息系统，提高机构行政效率，促进国税与地税机构的不断完善。从提高税务机构整体效率而言，建议首先将原国税、地税部门分设的两套纳税申报厅和税务登记处，合并成为统一的纳税申报厅和税务登记处，分设不同的中央税、地方税和共享税纳税申报和登记柜台。其次，完善共享信息中心。国税部门通常设有征纳税信息中心，而地税部门没有特别设置这一机构，通过共享信息中心，可以让地税部门更加及时准确地掌握共享税纳税户增减的信息。此外，可改革税务稽查机构设置，原本分别隶属国税、地税部门的两套税务稽查局可合并为一个，并由国税、地税部门分别派人联合组建，这种稽查队伍的构建模式既可减少各自机构的人力资源成本，又能避免对纳税人反复交叉检查的现象。
①数据来源：财政部网站。
②资料来源：根据财政部网站《2012年全国公共财政收入决算表》计算。
③国家审计署《全国地方政府性债务审计结果》(审计结果公告2011年第35号)。
④国家审计署《全国地方政府性债务审计结果》(审计结果公告2011年第35号)。
⑤数据来源：《中国税务年鉴(2013)》。
⑥资料来源：根据财政部网站《2012年全国公共财政收入决算表》计算。
⑦数据来源：《中国税务年鉴(2013)》。
⑧数据来源：《中国税务年鉴(2013)》。
⑨资料来源：根据财政部网站《2012年全国公共财政收入决算表》计算。
⑩2012年地方营业税收入14 820亿元，按40%提高增值税分成约增加3963亿元，仍有约10857亿元的缺口。
(11)厉欣岩.提高增值税分成比例，解决地方财政困境[J].税务与经济，2013,1.
(12)资料来源：根据财政部网站《2012年全国公共财政收入决算表》计算。
(13)徐忠方.我国地方税制存在的问题以及对策研究[J].时代金融，2011,10.
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