反腐败的机制构建，本文主要内容关键词为：机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）
反腐败是一个世界性的重大课题。我国现在所处的体制转轨阶段，正是腐败多发、高发时期。为了抑制腐败，党和政府设立了一批机构，制定了许多法律、法规、规章、条例，构建了堪称世界上最庞大的反腐败机构体系和规范文献。但是，效果却并不令人满意。考其原因，普遍认为主要是制度安排上有缺失。这无疑是对的，但又似乎失之笼统。我们认为，只有从机制构建这个更深层的角度来考察，才能使制度安排有所遵循并逐步走向科学化和系统化，发挥综合治理的协同效应，走出头痛医头、脚痛医脚的窘境。
所谓腐败，就是权力的运用违背了权力设置的价值目标即权力的公共性质，而用于谋求个人或小集团的私利。故而治理腐败的根本途径，就是要在权力的产生、授予、分配、运用和监督诸环节上做到以权利制约权力、以权力制衡权力、以道德约束权力并尽可能将其法制化，使权力执掌者不能、不敢、不愿滥用权力。而这种对权力的纵向制约、横向制衡、侧向监督和道德约束，都必须通过一系列体制、规章、条例构成严密而没有漏洞的制度体系来加以保证。这个制度体系要做到严密而没有漏洞，就必须符合权力产生、运用、制约、监督的原理，或曰，有一条将这些体制、规章、条例组织成系统结构并发挥系统功能的主线。这就是机制。简言之，机制就是体制的组织化原理，是制度体系的灵魂。机制的基本特征就是组织化、体系化和可操作性。缺乏机制设计，即使制定再多的规章条例也难以构成组织化的制度体系，难以产生协同效应，难以输出抑制腐败的强大功能。不是格格不入而自相矛盾，就是陈陈相因而形同具文。可见，反腐败的制度建设关键不在制定了多少规章条例，而在于是否能针对我国当前权力运行的实然情况，根据社会主义国家政治权力运行的应然要求，参照发达国家的先进经验，首先做好科学的机制设计，然后按照机制要求制定成龙配套的体制、规章、条例等以构成组织化的制度体系。
（二）
应该说，我们党自成立之日起，就开始与党内腐败现象作斗争，并曾取得过显著成绩。对于转轨时期很难完全避免的腐败高发现象，我们党也一直十分重视，推出一系列惩治和防范措施，并致力于探索反腐败的新路。如：逐步推行政务公开；实施礼品登记制、储蓄实名制；在一些垄断性行业和部门尝试引入竞争机制；逐步推行政府采购制、公共工程竞争性招投标制；逐步实行费改税；改革行政审批制度；建构反腐倡廉的责任制约束体系；在各级党政领导干部的选拔任用中引入民主推荐、民主评议机制；建立健全举报制、不断完善人民群众来信来访制；等等。这些举措对于增加政府工作透明度，改进公共服务部门竞争力，增强政府官员的责任感，提高政府效能，加强法制建设，提升公民参与水平等都起到了积极的作用，是中国反腐败进程中阶段性的重要步骤。然而，我们更应清醒地看到以下问题：首先，在对权力本质及其运行规律的认识、对社会主义市场经济和民主政治下权力特殊规律的认识、对发达国家廉政建设经验的借鉴上，我们均做得很不够，尚未能构建起从权力产生、运用、监督全过程，以及在体制、法律、道德全方位上系统治理的机制。其次，在反腐败机制设计中往往忽视一个基本的方法论原则，就是不应从先验的理念而应从经验的事实出发来估量权力持有者的思想实际，坚决避免那种对于官员思想境界不切实际的过高期待。反腐败机制设计无论旨在调动官员的积极性，还是抑制官员的腐败动机，都应本着这种实事求是的态度。应该说，官员们虽然接受过较多的理想信念灌输和廉政教育，但权力本身所具有的强大腐蚀力却是一个可以与之抗衡的巨大变量。换言之，官员们仍然是具有人的普遍欲望、人性弱点并同样受社会生活环境制约的社会人。近代以来，西方主流政治理论中诸多有关权力监督、制衡、约束的机制设计，都是建立在对人性弱点的深刻警觉的考量上的。事实证明，经过长期斗争和曲折发展，西方发达国家已经构建起由公民社会对权力的制约、三权分立对权力的制衡、政党竞争机制对权力运用的监督、新闻媒体无所不在的监视四者为主要支撑而又互相沟通、协同作用的廉政机制，而且取得显著的效果。这中间不可能没有资产阶级出于争取民心、维护政权的考虑，但更重要的是它很大程度上反映了以规范权力运作、防止权力为恶为核心的社会管理的一般规律，是在人民群众推动下资本主义现代发展所创造的重大文明成果，其借鉴意义是不容轻视的。
从这样一种方法论出发，以机制构建遏制腐败的关键，就是要根据公务员作为社会人的行为逻辑，设计出一套公正、合理、有效的激励结构和权力运作的约束机制，使权力持有者不能也不敢犯法违制用权。同时，使奉公守法、拒斥权钱交易的行为成为合乎官员自身利益的行为，成为官员基于自身利益考虑的理性选择，从而使官员的个人理性与公共选择的集体理性达到最大限度的统一。
（三）
我国现有的制约监督体系虽然比较齐全，包括党内监督、人大监督、政府监督、司法监督和人民群众监督等，但运转效果并不理想。在存在的问题中，尤以以下三个方面的制度供给不足为突出。如能获得解决，将从根本上推动反腐败机制的形成。
(1)理顺党内监督机制。一方面，应考虑对现行的监督职能机关即党的各级纪律检查委员会的领导体制实行必要的改革。我们认为，俄共十大（1921年）根据列宁的建议由党的代表大会选举产生党的监察委员会，与中央委员会平行并监督中央委员会工作，以及各级监察委员会实行垂直领导体制的做法，是可以借鉴的。不管是从国际国内环境还是反腐败的现实需要看，我们党都更有条件也更有必要推出这一改革举措。在推出这一举措之前，也要在保持目前双重领导体制的基础上，进一步加强垂直领导的力度，对党内监督机构实行派驻制，既要对已经派驻的机构形成统一管理和协调，又要在适合设立而又没有设立的地区部门设立派驻机构，其业务工作和领导任职由派出机构直接负责，逐步使党内监督机关派驻制成为主要的监督形式。另一方面，在现行的体制之下，必须通过立法保证监督机关有一个良好的执法环境，立法内容应包括树立党内监督权威，扩展监督机关的权限，尤其是对同级党委重大决策的参与权、建议权、批评权，对党的干部任免的提议权、考核权、弹劾权和质询权，对违法违纪案件的立案权、检查权和处分权等等。
(2)强化人大监督机制。主要建议有两点：一是设立人大监督委员会。监督机构、人员、职能的专职化和专门化，是监督工作的性质决定的，也是现代法治的一项基本要求。目前，人大及其常委会作为权力机关，承担着宪法赋予的对“一府两院”进行工作监督和法律监督等多项职能，但其长期实行的由各专门委员会“分兵把口”的监督机制，却存在着由于办事机构人少事多等原因而致监督职能易被忽视、总的监督效率偏低等缺陷，不利于充分发挥法定的人大监督职能。所以，对于人大监督而言，应做到监督职能机构的专职化，即专司监督之职而不兼司他职，更不能兼司多职，以免分散精力、顾此失彼。二是健全人大监督工作程序制度。随着法制改革和发展的进程，法律程序的价值已越来越为人们所认识。从以往情况看，某些人大监督机制立意虽好，但实施效果却不尽如人意，表现为规定过于原则、实施不够便利、操作弹性过大、效果不够稳定、责任不甚明确等等。究其原因，主要是程序规范粗疏而不严密，形式正义不足以保障实体正义。因此，今后应注重通过国家立法和地方立法措施来完善各项人大监督机制的程序规范，确保制度运作的便利性、稳定性、规范化和高效率。
(3)建立社会监督制约体系。权力腐败现象涉及到社会的方方面面，只有调动全社会的力量，运用成龙配套的包括政治的、经济的、行政的和法律的手段来监督制约，综合整治，才能收到事半功倍的效果。目前，这方面的机制建设还比较薄弱。在这一问题上：一是国家应加强对各行业主管部门监督机构的统一要求，使各级行业主管部门建立起统一的、可相互配合的监督网络；二是加强党内监督、群众监督、民主党派监督、舆论监督、法律监督之间的合作，充分发挥监督的整体合力。就现在我国的情况看，特别值得重视的是舆论监督。国内外的经验早就证明，舆论监督对权力腐败有极大的震摄力量。为此，应尽早制定《新闻法》，保障媒体揭发腐败的权利；三是充分发挥经济监督手段的作用，完善财政、会计、审计等部门的监督机制，赋予其更大的监督权力，在这些环节上着力有效制止和杜绝经济违法违纪活动。
(4)把反腐败机制构建纳入依法治国的轨道。反腐败机制构建必然离不开建设社会主义法治国家这样一个重要的政治背景，而必须与实施依法治国的基本方略同步进行。纵观人类社会的发展历史，约束和限制公共权力的方式不外乎两种，要么以人治的方式牵制权力，要么以法治的方式规制权力的运行。法治的基本功能在于，它克服了人治的随意性、片面性和局限性，避免了个人意志的主观色彩，把占统治地位的阶级意志，上升为相对稳定的国家意志，并以国家强制力保证实施。强制性、稳定性和行为后果的可预期性，本身便是法制度的生存方式，它不会因某个领导人的更换而产生断层，更不会因领导人个人的好恶而出现异变。相反，未上升为法律形式的制度、体制和机制，仍带有相当程度的尝试性，只能算是法制度的一种前奏和准备。过去我们常说制度可以克服人治的弊端，事实上并非如此简单。现实生活中个人违反制度经常发生，就是废除制度也并不鲜见，而废止法律在现代社会则要难得多。我们据此提出的反腐败机制构建与依法治国同步进行的思路，就是要赋予反腐败机制构建以更强大的生命力、更根本的保障和更广阔的现实道路。
所以，加强廉政立法，逐步形成具有我国社会主义特色的廉政法规体系，特别是形成对权力的设定、操作、监督制约等配套的运行机制，也就愈加显得必要而迫切。
我们要认真执行《党风廉政建设责任制》，抓紧制定《行政监察法》的配套规定，尽快出台《反腐败法》。制定一部专门针对国家公职人员（包括各级各类国家机关、党的机关工作人员、全民所有制企事业单位负责人）的《反腐败法》作为统率全国反腐败工作的法律，对反腐败机制构建的概念范围、基本原则、目标、内容、机构设置及其职责权限、相关的法律责任等问题作出明确规定，这是加强廉政立法的关键一步。
在制定《反腐败法》的基础上，建立一整套有关反腐败机制构建的法律体系。只有这样形成一套完整、健全的法律体系，才能保证反腐败斗争的顺利进行。这一法律体系还需制订、完善以下内容：规范党政机关及其工作人员公务行为的法律、法规，即适用各党政机关的统一的行政程序法；规范公职人员日常行为的规范体系，用法律形式规定公职人员的日常生活准则；国家公职人员财产申报法与财产公开法；对公民行使举报权利的范围、方式、程序等做出规定的法律等。这其中，目前有两项极其重要的工作：
一是建立和健全各级党政干部和公务员选任、考核、奖惩、淘汰和弹劾方面的法律。为避免在干部选拔和任用问题上的不正之风和腐败现象，党的组织部门应该改革考察干部的办法，真正深入群众，在群众中了解领导干部的信念、政绩、德行情况，使自己推荐的干部，真正反映群众的愿望和要求，推荐中有私下交易和推荐失察的，也应负相应的行政责任和法律责任。在现有的情况下，除了进一步完善现已公布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》和《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》外，应考虑制定《国家公务员使用法》、《国家公务员回避法》和《任职轮换法》；为加强干部队伍建设，应完善现有的考试、公开招聘制度，建立和完善干部和公务员鉴定和档案管理制度，制定《领导职务责任追究法》和《国家公务员从政道德法》；为解决赏罚不够明确的问题，调动公务员的积极性，应制定和完善《国家公务员奖励法》，同时应考虑制定专门的《国家信访、举报、监督法》以维护检举揭发者的合法权益。
二是制定国家公职人员财产申报法和财产公开法。对公职人员的财产和收入来源进行监督，是评价公职人员在任职期间是否廉洁的重要手段。我国现行有关法律、法规和政策都明文规定：国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入差额较大的，本人不能说明其来源是合法的，差额部分以非法所得论，并追究其行政的、刑事的法律责任。但由于其他规定不配套、立案程序不明确、侦破措施跟不上，而且没有财产公开的制度，致使许多国家工作人员的财产和支出超过合法收入数额巨大的也难以追究。因此，很有必要制定国家公职人员财产申报法。制定财产申报法时应克服现有法律法规界限不明确，原则性规定太多而可操作性太弱的缺陷。首先应把公职人员的经常性收入法定化、公开化和统一化。另外还应把领导干部的各种待遇折换成货币发给公职人员，使公私财产分开，把何种级别的公职人员享受何种待遇公之于众，以便广大群众监督。