基于信息非对称的政府信用流失与行政成本风险，本文主要内容关键词为：成本论文,非对称论文,信用论文,风险论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D90 文献标识码：A 文章编号：1009-3605(2006)01-0005-03
一、信用的经济意蕴与经济学视角的政府信用
信用问题最早出现在商品经济的最初发展时期，并且延续并存在于经济活动之中。相对于诚信问题侧重于道德层面的探讨来说，信用问题则更侧重于经济意蕴的分析。
信用是“按时偿还，不需要提供物质保证的”[1]能力，它是以经济活动需要为目的，建立在信任基础之上，存在于社会二元或多元主体之间的一种交易主体之间的信守规则、遵守诺言、实践成约的基本行为规范。信用的经济意蕴主要体现在两个方面：首先，信用是一种经济利益的维护机制。社会主体在进行经济利益分配活动中把信用作为一项必须遵守的基本行为规范，其目的在于降低经济利益活动中的分配风险，保障交易安全，维护经济利益分配活动中的公平与有序。并且，它将使整个经济利益分配活动处于一个较为稳定和安全的信任环境之中，将降低整个活动的成本风险。其次，信用是一种经济利益的实现资本。在关注和重视信用的现代社会，信用已经成为一种重要的财产和资源，它已经被认可为一种经济资本融入到经济活动中。例如，凝聚良好信用和信誉的知名品牌是企业的一种资本，它本身就具有极高的市场价值，一个知国际品牌的价值含量可以抵作几亿、几十亿，甚至数百亿美金的资本。并且，具有良好信用的企业将会在经济活动中吸引到更多的合作伙伴，获得更多的发展机会，信用可以说是企业生存与发展的基石。
我们一直以来对政府信用的研究更多的是从政治学、管理学的层面进行，例如从来源于古典自由主义的社会契约论思想来分析政府信用，政府的权力“起源于契约和协议，以及构成社会的人们的同意”[2]，政府的权威建立是以政府信用为民众所认同为前提的。从行政管理学的角度，学者斯塔林曾对政府责任所涵盖的价值做了六个方面的界定：回应 (responsiveness)、弹性(flexibility)、能力(competence)、正当程序(dueprocess)、责任(accountability)、诚实 (honesty)，其中重要的一点就是政府应具备信用，诚实守信。而从经济学视角对政府信用包括政府信用与行政成本开展研究，将有利于拓展研究视野。
西方经济学中的委托—代理理论的建立源于股份制公司管理体制问题的研究。在股份制条件下，公司的所有权与经营权相分离，经理阶层代表股东行使管理职能，股东和经理层在利益上有时会不一致。委托—代理问题就是研究如何进行制度设计，使经理层在按自身利益最大化行动时，最大限度的实现股东的利益。[3]而这种委托与代理关系同样存在于民众与政府之间，这种理论把政府管理活动理解为一系列委托人（民众）一方与代理人（政府）一方发生交易的协议关系。根据协议，代理人（政府）代表委托人（民众）完成各项任务，而委托人（民众）则赋予代理人（政府）权威并给予报酬。民众与政府之间的这种关系是一种以行政权为中心的委托—代理关系，民众将行政权委托给政府行使，同时希望政府向他们提供必要的公共服务与公共物品，如国防、治安、消防、教育、卫生及各种生活基础设施等。政府代理民众行使公共权力，并通过履行职责获得相应的利益，如政府组织获得法定权威、继续存在和发展的权利，政府成员获得工资、报酬、荣誉等等利益。民众与政府之间的委托—代理关系的存在必然包含着一种彼此双方的信任。从委托—代理关系角度来说，政府信用的成立一方面是委托人（民众）对代理人（政府）的信任，即民众认为政府行为在多大程度上满足了和提升了他们对政府的满意度和信任度，以及他们对政府信用维持和增进的期待程度，是民众对政府信用的评价。另一方面是代理人（政府）对委托人（民众）在委托契约中赋予的期待、承诺、责任的回应和履行。即政府认为应该通过不断的努力来完成所承担的提供公共服务和公共物品的责任，积极的建立自身的信用。
同时，我们要认识到，民众与政府间的委托—代理关系与企业中的委托—代理关系一样，委托方与代理方同样存在信息不对称的问题，代理人（政府）作为内部人，比他们的委托人（民众）拥有明显的信息优势。然而，与企业代理人要受竞争机制约束不同，在政府里还缺少这样的监督机制，这就使得民众与政府之间的委托—代理关系中的信息不对称更为明显，并最终为政治代理人机会主义行为创造了更多的机会，这种信息非对称现象的存在将使政府信用面临流失的危机。
二、政府信用对控制行政成本的作用
美国会计学会1951年对成本所下的定义是：“成本是为了一定的目的而付出的（或可能付出的）用货币测量的价值牺牲”。[4]企业、公司以营利为目的而付出一定的价值牺牲，并且努力使总收益与总成本之差最大化。而政府的管理活动以为公民、法人及其他社会团体提供公共服务与公共产品为目的，那么政府行政成本就是指政府在一定时期内为社会提供公共服务和公共产品的活动所付出的费用之和。正因为如此，我们一直以来注重的是政府活动的社会公共利益，而不是经济理性。但随着市场经济的发展和行政改革的逐步深化，我们日渐意识到政府行为单纯关注社会理性是不够的，必须实现社会理性与经济理性的结合，因此，行政成本的降低成为当前一个亟待解决的问题。行政成本能否降低将是政府是否廉政的标志，关系到政府为民众提供公共服务和公共产品的质量，能够清晰地反映民众对政府的满意程度，而政府能否做到这些与其所具备的政府信用不可分离。我们从对政府信用进行的经济学视角的分析发现，通过提高政府信用将有助于行政成本的降低。
政府信用是一种重要的资源和财产，能够抵消部分行政成本。政府信用是政府在长期管理活动中所积累和沉淀的为社会和民众所信任的财富，它将使其具有一种无形的吸引力。例如，在现代政府的招商引资活动中，各级政府派出大队人马参与到各种大大小小的洽谈会中，提出各种优惠措施吸引投资的来到，需要耗费不少的成本。但投资者现在所看中的不仅是各种好看的优惠措施，而更看中的是当地政府的信用问题。如果，某地政府在长期以来的招商引资活动中在客商之中留下良好的信誉，将会有更多的客商主动前来，为政府的活动减少一定的成本开销。
政府信用具有降低行政成本的经济功能。政府信用不仅能抵消部分行政成本，还能够起到降低行政成本的功能。政府信用在政府管理行为中的执行，使整个管理活动从开始到履行的整个过程稳定，使最后利益的实现更具有可预测性，降低信息不对称带来的风险，为政府主体与管理客体双方减少监督违约行为和对之制裁的费用，从而实现降低行政成本的经济功能。例如，政府在进行拆迁安置工作中，如果政府具备能最大限度维护拆迁安置户的切身利益的信用，那么政府在整个拆迁工作中遇到最小的阻力，从而降低拆迁活动的行政成本。但在现阶段，因拆迁工作中存在的管理问题而损害安置户利益的事情还存在不少。
政府信用是回避行政成本风险的一种规则和制度。政府信用是信用社会的基础，是降低行政成本，构建节约型政府的关键。政府把诚实守信作为一项机制来约束自身，其目的在于维护和实现社会民众的利益需要的同时，减少政府在管理活动中的信用风险，增进预期可获得的利益，最大限度地回避政府面临的行政成本风险。
三、基于信息非对称的政府信用流失导致的行政成本风险
1.信息非对称视角
我们在运用委托—代理理论分析政府信用时指出，委托人（民众）与代理人（政府）之间存在着信息非对称的现象。信息非对称在西方经济学中是用来分析委托人和代理人之间由于信息的不对等而导致的逆向选择和道德风险问题。
公共选择学派认为官僚首先是经济人，其自身的利益占有重要的地位，官僚机构是公共物品的唯一提供者，完全了解真实的生产成本。作为全体公民代表的议会与官僚之间的信息是不对称的，议会通常没有良好的信息来源来检验官僚机构提供的有关服务的成本信息是否真实，公共物品的需求被扭曲或成本过高。在我国，运用信息非对称理论来研究政府信用和政府行政成本问题时，其前提条件需要进行一定的改造。首先，需要对信息非对称的主体和客体进行重新界定，信息非对称的视角是作为信息提供与垄断者的政府部门和作为信息接受客体的社会民众；其次，要把政府官员视为一个特殊的利益群体，他们也在追求自身利益的最大化。
由于政府具有信息非对称的优势，加上政府行政行为的垄断性，使政府天生就具有了对民众信息垄断的特质。有西方学者认为，在计划色彩较浓的国家中，财政结构是一种制度手段，普通民众在这种结构中缺乏财政选择权，社会的决策制定者可以强制地从民众那里获得资金，为其所希望得到的物品及劳务提供经费。在这种情况下，政府在尽可能的范围内试图制造财政幻觉，这些幻觉使纳税人认为他们所要交纳的税务低于他们实际该承担的成本，以模糊个人与政府劳务总成本的份额，政府的这种信息垄断使政府财政无法反映民众偏好。[5]布坎南认为即使在民主政治条件下，如果民众没有掌握足够的关于财政备选方案的信息，同样会受到财政幻觉的影响，民众对备选方案的概念也是错误的。[6]因此，政府在提供公共服务和进行公共物品生产时，总是把相关信息抽象化，以政府总体成本的形式笼统地反映给社会民众，使民众所享受到的公共服务和对公共物品的需求被严重扭曲或远远高于其真实成本。
2.基于信息非对称的政府信用流失
政府利用其与民众之间的信息非对称性，实现对民众的信息垄断，无端的增加了民众的负担，损害了民众的切身利益。信息非对称引起的政府信用流失主要体现在两个方面。
(1)政府信息失真：政府信用在民众心中的流失。随着市场化改革的逐步深入和多元化的利益格局的形成，政府部门具有越来越多的自身利益；并且政府部门具有追求利益最大化的本能。由于机会主义行为的诱惑，政府存在为了自身利益用失真的信息置民众利益于不顾的现象。正因为如此，政府部门为了能获得更多的资源，通过有意识的隐瞒、篡改各种信息，达到掩盖事物真实性的目的，从而达到以较高的服务价格提供较差的服务质量、较少的服务内容的效果。而随着民众自觉意识、民主意识的增强，政府信息的失真将日益为民众所察觉和认知，从而导致政府信用在民众心中的流失。例如，电信收费改革是关系广大民众生活切身利益的事情，降低电信资费标准是民众所要求的，而信息产业部进行的改革的结果却让人疑惑。2000年的固定电话资费计费方式调整让人记忆深刻——市话计费标准从表面上看，收费好像降低了，而实际是变相地涨了。最近，信息产业部和国家发改委提出的固定电话座机费“月租”改“日租”，究竟能为消费者带来什么好处，让民众觉得怀疑。
(2)政府信息“超载”：政府信用自身承担能力的流失。计划经济时代的全能政府需要独自承担全社会的信用责任，在当时的历史背景下，虽然巨大的信用责任与政府的实际信用能力之间存在相当大的差距，但我们还是集中有限资源保障政府的信用。而在市场经济时代，作为“掌舵者”的政府已经不需要独自承担全社会的信用责任了，各种组织、社会团体等分担了信用责任。但政府为了各种利益和资源不从手中消失，利用对信息的垄断，把各种信息扣留在自己手中，以信息资源的控制权来进行利益寻租。因此，面对巨大的信息量的产生，政府日益面对信息“超载”的困境。政府需要花费大量的人力和物力来收集和处理各种信息，这种信息“超载”的无限性与政府自身承担信用能力的人力资源、物力资源等的有限性发生矛盾，使政府可能更多的是在追求对自身利益实现的过程中耗费了大量的能量，而能量不足或已没有能量去承担自身应尽的政府信用。
3.政府信用流失导致的行政成本风险
(1)强制行政的行政成本风险。政府是理性的，他们的“经济人”理性使其在政策制定中谋求自身利益的最大化倾向；民众也是理性的，他们将随时根据政府政策来调整自己的策略，与政府展开博弈。民众只有认为政府具有信用，并且在义务与权利相对平衡的前提下才会积极主动地与政府合作。否则，民众将会怀疑政府权力的合法性，并实行不合作的策略来维护自身利益。政府信用在民众心中的流失，严重地损害了政府与民众之间良性的互动关系和互动机制，这必然导致作为政府权威赋予者的民众对政府权力的合法性产生疑问，从而将大大降低政府在民众心目中的权威。政府权威的降低使得政府的行政行为往往难以得到民众的理解和主动的配合，政府为了实现其预定行政目标只能通过各种强制手段，运用强制行政方式，这必将耗费极大的人力、物力、财力。强制行政方式的困境，使政府势必不断扩充机构和人员，导致政府规模的扩大，并大量增加行政预算。一方面，政府为了解决由于机构人员膨胀带来的财政困难，大大的提高政府的行政预算规模，这实际就是政府对社会财富的一种强制汲取。美国公共选择学派学者戴维·奥斯本等在《改造政府》一书中指出“官僚和官僚机构感兴趣的是争取更多的经费和更大的权力。”另一方面，现行财政预算体制存在的诸多的不完善，使政府的行政成本居高不下。强制行政方式巨大的人力、物力、财力支出往往造成政府无力提供最基本的政府公共服务，使民众利益受到更大侵害，反过来必然又会进一步加剧政府信用的流失。
(2)“超载”行政的行政成本风险。政府信用承担能力的流失，严重的妨碍了政府在进行管理活动时信用的保障能力。政府需要对社会进行宏观层面的监管和调控，但是政府不可能对各项事务都进行事无巨细的管理。一方面，政府不顾信用承担能力对各项事物进行管理必将大大地提高行政成本，这却符合政府追求预算最大化的本能。另一方面，超出政府信用承担能力之外的行政活动，将会增加政府的隐性行政成本。例如现在各地流行的“放心工程”，广州市建立的“市食品安全委员会办公室”，组织中标企业给市民配送早餐，不久却出现了配送的速冻蒸品不合格，“非中标企业”神秘加入，竞标费用太高等一系列问题，整个事件成为一本粗制滥造的肥皂剧。辽宁海城市的“学生豆奶”事件中也出现了政府的身影。“放心工程”成了真正的不放心工程。这些事件留给我们的启示是政府不需要去超出自身信用承担能力之外去进行这些所谓“放心工程”，它集中精力抓好市场经营环境就是最大的诚信。另外，“放心工程”中可能出现的寻租，投入到“放心工程”中的成本耗费，都将使政府的行政成本风险增加。
收稿日期：2005-11-10
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