厘清与重构：生态文明建设的宪法规范内涵
姜 峰，郑晓军
（华东师范大学 法学院，上海 200241）
摘 要： 对基本权利功能与遴选标准的不同认识，是造成环境权入宪纷争的主要原因之一。平等主体间环境侵权行为不需要由宪法给予基本权利层面的保护。2018年宪法修改，在第89 条第6 项新增国务院领导和管理生态文明建设的职权，属于授权性规范与职责性规范于一体的权力规范，其规范内涵应解释为在生态环境治理领域构建区别于传统基本权利为核心的权力机制，确立国家生态文明建设权力，国务院领导和管理、其他国家机构协同的生态文明建设。面对由中央、地方与社会关系异化、环境利益与私有财产权等权益冲突引发的问题，需要坚守权益位阶判断的相对性与特殊性，谋求合乎比例的权益协调，明确与生态文明建设职权相对应的职责，从而化解生态环境领域理论与实践层面的种种矛盾。
关键词： 环境利益；环境权；生态文明建设；国家权力；宪法
一、问题的再思考
建设美好生态环境、实现可持续发展的理念时下愈发得到重视。面对日益严重的资源短缺、环境污染、生态破坏现象，法学界出现了“环境权入法”的呼声，呼吁的入法路径大致有两种:环境权入一般法与环境权入宪法。2012年，时任中国法学会环境资源法学研究会会长的蔡守秋教授提出了《关于将公民环境权纳入〈环境保护法修正案（草案）〉的建议》，建议将《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第6 条“一切单位和个人都有保护环境的义务”修改为“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利，都有保护环境的义务”［1］。然而，现行《环境保护法》未直接采纳该观点，并未规定实体性的环境权。2013年，部分政协委员提出《关于将生态文明建设和环境权入宪的提案》，建议在宪法第33 条第3 款“国家尊重和保障人权”后增加:“人人都有在安全、健康的环境里生活的权利，同时也有为当今和后代保护和改善环境的义务。”［2］2018年3月，第十三届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称《宪法修正案》），同样未在基本权利篇章中确认环境权，仅将宪法第89 条第6 项的国务院职权条款“领导和管理经济工作和城乡建设”修改为“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”。“环境权入法”呼声并未被法律承认，环境权的“理想图景”暂时无法实现，那么该如何理解《宪法修正案》中国务院职权条款的修正？当然，有论者会提出这样的主张:对于宪法基本权利的解释，并不局限于宪法基本权利篇章中明确列举的权利，“环境权的实质内涵也有可能涵射于宪法的其他条款之中，此种‘涵射’既可能是宪法的明文规定，也可能宪法未有明确规定而通过宪法解释推导出来”［3］。但是，如果认为基本权利的解释不依赖于宪法明文规定，那么未在宪法基本权利篇章中明确列举的权利与已明确列举的基本权利有无位阶高低之分？换言之，面对环境保护与经济增长间的权益矛盾，应当如何安排公权力环境规制力度，进而平衡这种可能从人格尊严等条款之中解释推导出来的派生性环境权与私有财产权等权益？
目前,世界基尼系数已达0.7左右,全球范围仍有7亿极端贫困人口,如何脱贫、实现现代化,许多发展中国家正在艰难探索。40年来,按照可比价格计算,中国国内生产总值年均增长约9.5%。中国人民生活资源从短缺走向充裕,生活从贫困走向小康,联合国现行标准下的7亿多贫困人口成功脱贫,占同期全球减贫人口总数70%以上。如此巨大的成就为正在苦恼的国家指明了发展方向。
本文尝试摆脱传统以宪法环境权为核心的权利义务话语，从国家机构环境权力对应的职权职责切入，释义宪法中国务院生态文明建设职权条款的规范内涵，重新梳理我国宪法对环境利益的保护路径。对上述问题基于我国宪法文本的审视有益于走出现在对环境权的认识误区，重构生态文明建设的规范内涵。有鉴于此，本文围绕以下三个部分展开讨论:第一部分从宪法文本层面进行理论探究，在回应“环境权入宪”诉求的基础上，反思环境利益可能存在的另一条宪法保护路径——国家生态文明建设权力。第二部分关注实践层面，分析环境治理中由中央、地方与社会关系异化、环境利益与私有财产权等权益冲突引发的问题，回应“环境保护与经济发展何者优先”之诘问，辨析实践中环境治理争议。第三部分从规范权力运作的法治思维与法治方式切入，厘清不同国家机构在生态文明建设中的职权范围及权力位阶，协调国家机构在生态文明建设中可能存在的职权冲突。
二、环境基本权利与国家生态文明建设权力的宪法选择
“环境法的法益，即环境法所保护和调整的利益，既可以有私权形态的环境权利，也可以有以实现环境公共利益为目的而设定的环境权力。”［4］298由此，环境利益的宪法保护路径可以从如下两个维度展开:一是承认个体层面的环境权利，赋予环境权宪法基本权利地位，围绕宪法环境权设定国家义务；二是赋予国家机构环境权力，配置环境职权与职责，实现环境公共利益。研究《宪法修正案》可以发现，我国宪法采取了区别于确认宪法环境权的第二条路径——赋予国务院在生态文明建设领域中的领导和管理权力，并根据机构结构运作模式等因素配置具体的环境职权与职责，推动和深化生态文明建设，谋求环境公共利益之实现。
（一）环境权宪法基本权利地位之检讨
“环境权入宪”诉求属于“社会权宪法化”在环境领域的具体表现之一，明晰宪法基本权利遴选标准①是回答由宪法创设或确认环境权必要性的前提。在这一部分，本文仅简单地交代一下否定赋予环境权宪法基本权利地位的三点主要理据，为国家生态文明建设权力的展开做一个初步铺垫。
首先，从宪法与基本权利的功能角度考虑，环境权并不具备由宪法保护的特殊重要性。其一，“环境权入宪”诉求“动机无可置疑，但它误解了宪法的属性，不但于事无补，而且贻害甚多”［5］51。从基本权利的藏身之处——宪法来看，宪法作为限制国家权力的基础法，“保障人类的自由权力不受任何国家权力之侵犯”［6］是其区别于其他法律的要义。应当注意的是，宪法基本权利与一般法意义上的权利属于平行领域的不同事物，并非同一属性的权利。之所以将某些权利排除在宪法之外，是因为这类权利与宪法的结构性安排无关，可以通过立法和行政机构的日常政治审议得以实现［5］54。其二，从基本权利的作用来看，基本权利作为个人针对公权力的“防火墙”——防御性权利，是个人与公权力存在权力差距背景下做出的制度平衡，其聚焦于公共空间的建构，保护具有公共重要性的价值［7］。“虽然法律也可以保障个人权利，但是这种保障取决于多数人的意愿……宪法规定权利的目的是为了保障人的基本权利不受法律的侵犯。行政对权利的侵犯可以通过法律来消除与纠正，立法对权利的侵犯只有通过宪法的消除和纠正。”［8］环境问题本质上是政策性的，需要公众参与和政治审议，倘若赋予环境权以基本权利的宪法刚性，会抑制立法和行政对环境问题的审议和决策权力［5］53。其三，环境权属于个人和特定人群基于人的尊严而应当享有的一种权利，系第三代人权。然而，“从人权转化为宪法权利要经过四个限缩性过渡”②，环境权并不当然具备基本权利地位。从以上角度而言，若要将一般法意义上的环境权转化为宪法基本权利，需要考量宪法将公权力作为对象的本质取向，从而回应环境权入宪的必要性问题。
其次，基本权利旨在限制国家公权力具有侵害性的层面，并不以防备私人侵害为主要目的。判断一项权利是否属于基本权利，更重要的是判断此项权利是否脆弱以及脆弱程度，且此种脆弱是相较于受公权力侵害风险而言的。针对不同来源的风险，需要配置不同规范等级秩序的制度。唯有那些受公权力侵害风险较大的权利，才有落入宪法保护范围的必要性，私人主体带来的侵害风险由普通法律保护即可。基于宪法先于公权力产生并且高于公权力的原则，将权利置于宪法文本内，有助于防止公权力这一“强力”侵害。从2015年最高人民法院发布的10 起环境侵权典型案例［9］来看，环境侵害风险更多来源于私人主体，而非公权力。从基本权利的防御权面相来看，国家直接破坏环境、随意处分自然资源、许可私人排污造成环境污染等由公权力造成的环境侵害风险［10］可能性较低。由此，环境权不符合基本权利的“脆弱性”特征。
最后，“对有争议的法律问题能否取得一致，这取决于对具体问题而言非常重要的价值取向的前理解的异同。”［11］608对于环境权是否入宪这一问题，论者们各持己见，莫衷一是。细察不同阵营背后的理据，可以发现，论者对基本权利功能与遴选标准存在不同认识，是产生分歧的主要原因。本文无意再拘泥于环境权是否入宪的论辩，大致理由有二。一方面，宪法学应该从宪法文本出发，恪守“规范法学”品格，自觉运用法解释学来反思与解决理论与实践问题［12］。从《宪法修正案》来看，环境权并未得到我国宪法的确认进而成为法定权利，仍然停留在一种应然权利的理论层面。那么学者不妨基于现有宪法文本，遵循立法者之规范目的，进入我国宪法时空讨论环境治理问题。另一方面，套用权利话语来修饰环境利益并非想象的那么美好，可能仅是一种“理想图景的言说”［13］25。有论者曾一针见血地指出，“‘权利话语’的看家本领是修辞，而不是论证。它的主要技术就是展示情绪和激发共鸣，而不是提供数据和经验性事实……‘权利话语’的惯用表达方式是‘保护某某权利是现代法治社会的基本原则，是符合现代法治精神的’；‘自某国某宣言问世后，保护某种权利已在文明各国逐渐达成共识’”［14］。显然，以上“病症”在环境问题中同样存在，总体表现为“环境权入法”呼声高涨，如以其他国家宪法文本中存在环境权条款为由，“论证”我国也应当确认环境权的宪法基本权利地位。这种不成熟的比较法研究思路“错把中西之间价值中性的差异处理为有着价值位阶之落差的差距，由此形成了向西方寻求药方的学徒心态”［15］，理应有所警惕。
当然，反对者可能会说，宪法中列举的基本权利可能并不充分，某项利益未被宪法明文列举，并不意味着宪法否定或者不保障此项利益［16］。的确，正如美国宪法修正案第9 条所说“本宪法对某些权利的列举不得被解释为否定或轻视人民保有的其他权利”以及现代宪治精神传达的那样——宪法中特别列举的权利仅在于强调该项权利具有特殊重要性，并无意否定其他正当的利益。没有人愿意在恶劣环境之中生存，追求美好生态环境的诉求毋庸置疑，然而“应当衡量具体的法的形成因素各自所起的作用因人而异，它明显受到不同历史时期与宪法政策时期的影响”［11］637，并不是每一项诉求都应给予最高程度的保护。由于各种法律与政策上的障碍，环境权法定化在美国同样遭受“冷遇”［17］。简言之，环境利益的宪法保护机制并非仅限于赋予环境权宪法基本权利地位，各国出于社会经济、政治、价值观等多方面因素的考量，理应根据自身的国情给出妥洽的方案。我国宪法并未确认私人性质的环境权，但是这并不妨碍我们去释义环境利益之公共利益层面的保护机制。
德国学者Ingo Witzke做了题为“关于数学的认识论信念——对于数学学习的挑战和机遇：从历史到未来”的大会报告，分属主题2．Witzke首先指出了一个数学教育中所面临的挑战：中学数学到大学数学的巨大差距；然后提出了信念在数学学习过程中的决定性作用，并提出了一个包括两种不同数学信念的分析框架——经验具体的数学信念系统、正式抽象的数学信念系统；最后指出在认识论信念方面，回顾数学史可以为中学教育和职前教师教育中的数学学习过程提供支持．
（二）国家生态文明建设权力之展开
与大量围绕环境权利概念、属性、主体、内容等方面的研究相比，国家生态文明建设权力较少受到关注。应当意识到，环境利益的宪法保护机制除了以环境权利为核心的权利义务机制，还有以环境权力为核心的职权职责机制［13］108-113。“从纵向上划分，环境法律关系主要体现为环境权力和职责、权利和义务为内容的隶属型法律关系。”［4］292我国宪法第 89 条是国务院的权力清单，同时也是国务院行使职权的限度，不可超越这个清单范围行使职权［18］。释义宪法第89 条中国务院的生态文明建设权力，除了文义解释之外，还需要借助体系解释与目的解释等法律解释方法，从而实现经验理性与逻辑理性的统合。
一方面，从体系解释出发，《宪法修正案》采取了相对于“环境权入宪”更为稳妥的国家目标与权力路径，这具体表现在两个方面:其一，在宪法序言中对国家建设目标进行修正，在原先“物质文明、政治文明和精神文明协调发展”的基础上补充了“生态文明”；其二，在国家机构章节中补充了国务院职权——领导和管理生态文明建设。环境利益的实现离不开相关主体的积极作为，公法领域的关键，是需要赋予国家生态文明建设职权，并规范权力的行使范围与运用程序。对国家机构授予生态文明建设职权，是为了“维护作为环境法整体法益的环境公共利益”［4］300目标，是一种审慎考虑社会资源承受能力的技术性路径。简言之，相较于“权利”保护的刚性、被动性和事后救济性，确立生态文明国家目标与国家生态文明建设权力，有益于国家从消极的“污染防治者”转换为积极的“环境治理者”角色，有益于全面、合理、及时地保护环境公共利益［19］，这是“公民环境权益的间接反向证明和镜像投映”［20］。
组成滑体的物质成份为强风化泥灰岩中的软弱夹层，结构松散，透水性强，抗剪强度低，易于雨水入渗，降低软弱夹层抗剪强度，下伏中风化泥灰岩透水性差，位于土岩界面上的强风化泥灰岩易软化变形，形成贯通性滑带，引发整体滑坡蠕动。
在生态文明建设中，地方政府生态环境部门与社会之间存在“规制俘获”现象⑤与“共谋现象”⑥。《宪法修正案》通过以来，生态环境部加强了对全国各地的生态环境保护督察工作。然而不少地方在执行环境相关法律时，根据中央生态环保督察组是否督察、如何督察的思路，采取运动式执法、选择性执法，在中央生态环保督察组入驻之前对企业采取“一律关停”“先停再说”等“一刀切”措施，严重影响了人民群众正常生产生活。相较于常规化环境治理工作，这种运动式的环境治理模式由于付出了大量的人力、财力等成本，出于短时间内解决环境问题等各方面的原因，极有可能规避“当事人平等的发言机会、决定者的中立性、信息与证据的严格搜集”等程序性要件的约束，“在法定权限和范围内一律按上限惩罚，力图实现‘从重、从严’与‘从快’间的无缝隙对接”［32］。最终，“打好污染防治攻坚战”精神经过层层传导在基层逐渐扭曲，“上有巡视组，下有对付组”现象随之滋生。
“在法律上给予国家机关多少权力也就意味着给予其多少责任”［28］96，与生态文明建设职权相对应的是公权力在生态文明建设中的职责。行政机关的生态文明建设权力具有授权性规范调整下的环境职权与义务性规范调整下的环境职责，两者相辅相成，不可分割［13］227。其中，国家生态文明建设职责，明确了生态文明建设职权的运作方向，强调的是国家必须主动在污染治理与预防、自然资源保护、自然环境保护与气候变化应对等问题上的积极作为，落脚点在公权力“将生态变得更文明”的价值追求，为不作为与乱作为等行为的制裁提供正当依据［28］93-94。此外，还需要说明，在国家义务层面，宪法中公权力的生态文明建设职责不等于一般法意义上个体的环境保护义务。由国家承担生态文明建设的宪法职责，并不排斥个体在一般法意义上的环境保护义务，这符合宪法本应具有的价值取向。一般法意义上的公民环境保护义务更侧重于“禁止环境质量倒退”，由《环境保护法》等下位法律、法规、部门规章等规定即可，不属于本文论述的生态文明建设职责范畴。
1）班级授课内容组织。测试模型、信号预处理、信号处理与特征提取等内容涉及学科知识广泛、联系紧密，是各种电子仪器的设计、运行和维护基础。信号测试模型内容学习模块的建立，提出对心电、眼电、胃电、脑电、肌电等电生物医学信号，脉搏、血压、心音等非电生物医学信号进行具体研究。要求学生以小组形式，结合生理学、物理学、医用传感器技术、临床医学概论和电工电子技术等学科知识，探讨信号如何转化和量化测试。作为共性内容，引导小组讨论研究各种生物医学信号的生理机制、表现形式，进而讨论分析获取信号的方式。
三、生态文明建设中的关系异化与权益冲突
“环境问题的表征是环境恶化与自然资源浪费，其实质是社会关系的异化与扭曲，通过形塑环境正义而达成环境利益的公正分配，是环境法的基本价值预设。”［29］一方面，环境利益至高无上的理念指引着“环境权入宪”诉求；另一方面，政府与市场、社会之间的环境利益关系缺乏有效调整机制，导致环境行政管理体制沉疴，在环境权力与各种权益之间并未达成必要的平衡［26］378-379。政绩导向式的环境治理模式异化了中央、地方与社会的关系；抽象的环境利益判断无视私有财产权等权益的保护，放大了环境利益与私有财产权等权益间的冲突。由此，环境利益必然遇到关系异化与权益冲突等矛盾，生态文明建设中各种问题随之而生。
（一）中央、地方与社会关系异化
在介于政治制度与市场制度之间的“行政发包制”中，作为发包方的国务院享有名义上的正式权威，具有人事、监察、指导、审批等权能。为了发挥地方主动性，地方政府承包了中央政府保留之外事项的执行权能［30］877。根据宪法中国务院领导和管理生态文明建设的规定，国务院是生态文明建设行政权力的委托方，掌握了监察、指导等权能，地方政府仅仅是生态文明建设的具体执行者。例如，国家环境保护规划、国家环境质量标准、国家污染物排放标准的制定权掌握在发包方手里。虽然省级政府可以制定地方环境质量标准，但是其标准仅限于国家标准中未作规定的项目，若要对国家标准中已作规定的项目制定地方标准，只能高于而不能低于国家标准。对于重点污染物排放总量，地方政府仅能在国务院下达的总量指标里分解落实。然而在地方政府间竞争动力缺乏的情况下，国务院直接行政分配与等比例的削减模式能否实现污染物控制排放目标是存在疑问的［31］。由此，权力由上而下逐层附加，高位阶的权力机构有权领导和管理低位阶的权力机构。在这种条状的权力分配路径下，委托代理链条结构较长，扩大了央地信息传递过程中的失真风险，造成了某些不必要的交易成本［30］880，以至于生态文明建设领域问题频发。
第一，从我国宪法人权保障条款推导可知，最低限度的环境利益，是一种环境公益——基本生存环境，宪法并不排斥对此种公共利益的保障。从环境公共信托理论来看，环境、生态等非由个体单独所有的公共物，对于所有个体都是极其重要的，将其作为环境私人利益并不妥洽。为了合理支配与保护这种公共物，共有人可以委托代表公共利益的公权力作为受托人，对环境事务进行权限范围内的领导和管理［21］。第二，国家机构教义学需要整体、系统地把握宪法中国家机构规范［22］，国家机构权力配置原则要求根据机构结构决定职权归属，同时根据职权归属需求调整机构结构［23］。区别于仅具有宣示作用的方针条款，生态文明国家目标将宪法环境相关条款的规范效力辐射至所有公权力［24］。只是由于权力属性和任务功能的不同，立法、行政、司法权力的具体运作方式和内容可以有所区别［25］。具言之，在权力属性上，“由于存在环境外部性而‘市场失灵’，要求集体行动，政府是环境公共产品和服务的最佳供给者”［26］377。在环境污染防治、生态环境保护方面，相较于立法与司法机关，行政机关反应往往更为迅速，统筹协调与动员能力更强。由于宪法对国务院职权有所调整，行政机关结构也需要据此予以重组、优化③。在任务功能上，我国司法机关是单功能国家机关，所以宪法只需列举其单项职权就算形成了权力清单［18］580，例如环境公益诉讼制度的设计便关涉国家机构中行政权与司法权关系的平衡④，并不需要在宪法中特意列举司法机关在生态文明建设中的职权。由此，国家治理环境观建立在“环境是国家权力的基本行使内容”的前提下，指出国务院在生态文明建设中占据主导地位并承担主要职责，所有国家权力在整体的生态文明建设中分工协作［27］。例如立法机关制定和修改环境方面的法律，组织关于环境、生态保护问题的调查委员会做出相应的环境决议；司法机关对环境污染领域民事、刑事、行政案件做出裁判的职责。
生态环境治理体系法治化，首先要求公权力以法治思维作为协调环境治理中权益冲突的出发点，凝聚国家、社会、个体的利益交叉点，借助以良法善治为核心的公共理性来提升环境治理的正当性。具体包括以下两个方面:
（二）环境利益与私有财产权等权益冲突
目前，我国生态文明建设渐入“深水区”，进入实现经济增长目标与良好生态文明建设目标共同推进的攻坚期。面对由中央、地方和社会关系与环境利益和私有财产权等权益矛盾引发的问题，公权力在环境治理时需要坚守权益位阶判断的相对性与特殊性，谋求合乎比例的权益协调。以新一轮中央环保督察组生态文明建设大督查为契机，规范国家生态文明建设权力行使的范围与程序，或可为环境治理法治化带来启发。
员工流失就是某一企业内,对企业生产活动以及整体发展起到关键作用的人员以非企业解聘的形式流失,或失去其积极作用的现象。
循此线索可以发现，生态环境治理关系中的问题也表现在环境利益与私有财产权等权益间的冲突。随着生态文明建设进程的推进，各地出台大量环境新政，这让本合规经营的主体可能无法符合新政。此时，如果公权力在环境保护督察中一味否定上述主体的环保合规性，忽视主体根据原先政策安排生产、生活活动的信赖利益，容易引发更为复杂与严重的权益冲突。尊重包括财产权在内的公民权利，是依法行政的应有之义，必须可预见地、公开地、平等地界定生态环境领域的“公共利益”，防止假借环境利益为由侵害私有财产权［36］。
总之，环境治理中产生的权益冲突，进一步引发中央、地方与社会关系异化，对环境治理问题的发生起到了推波助澜的作用，风险不可期的环境治理模式产生公权力信任危机。生态环境治理的法治与否关乎生态文明目标与国家生态文明建设权力的宪法整体框架能否落地实践。若无法有效处理，一方面有可能危及宪法中生态文明相关条款的权威，另一方面也可能加剧生态环境恶化趋势。
微课传入我国后已经获得了快速的发展，在互联网上有很多不同内容的微课资源，在高中化学的实际教学中，化学教师可以根据教学的需要，从网上下载微课进行教学，或者根据教学的实际需要对微课进行剪辑编辑.
四、生态文明建设的法治思维与法治方式
推进生态文明建设现代化的关键，在于生态环境治理体系与治理能力法治化。其中，生态环境治理能力法治化，需要以法治价值作为公权力发现环境问题并开展生态文明建设的落脚点。面对现实中的种种环境治理乱象，生态文明建设有必要以法治思维凝聚宪法中生态文明相关条款的规范内涵，从构建人类命运共同体的高度推进生态文明建设法治化，有效解决环境治理中的问题。
长期以来，有关CLA在鱼类上的研究多集中在CLA对鱼类的摄食、生长和组织CLA沉积等营养生理的影响[10]以及组织脂肪代谢的影响[11]，而对CLA在鱼类中发挥抗炎功效的报道很少。本文发现CLA对草鱼肠道炎症有一定的调控效果，这可能与CLA是过氧化物酶体增殖物活化受体PPARγ的天然配体有关。我们前期研究发现，在草鱼饲料中，随着CLA添加水平升高，草鱼肠道中PPARγ基因表达量显著提高，CLA含量为2%时PPARγ基因表达量达到最大值，且并未对草鱼生长造成不良影响[8]。
（一）以法治思维协调权益冲突
此外，在碳排放交易、排污权交易等民事法律关系中，政府监管角色的缺失也有可能纵容虚假交易的产生［33］。在此背景下，企业极有可能以贡献税收、招商引资时政府承诺等机会主义的策略“俘获”地方政府，迫使地方政府尽可能减少对其环境管理。长此以往，中央期望通过巡视督察改变原先生态环境信息不对称的目标落空，地方的环境治理问题无法通过良好的信息沟通机制上传至中央，日益偏离生态文明目标。
另一方面，从目的解释出发，宪法明确国务院在生态文明建设中的领导和管理职权，并不意味着仅行政机关负有进行生态文明建设的职责，行政机关以外的其他国家机构需要协同实现生态文明的国家目标。具体理据有二:
一方面，坚守权益位阶的相对性，避免做出唯一或固定的权益位阶高低或优劣标准。环境利益作为不确定概念，内涵与外延在不同时空场景中并不完全一致。我国宪法并未对环境利益与私有财产权、企业经营自由等权益的位阶秩序做出明确的优先顺序之分；环境利益绝对优先于私有财产权、企业经营自由的位阶排序或者私有财产权、企业经营自由的位阶排序绝对优先环境利益的判断都是不恰当的。环境利益的衡量原则是损失最小化，意味着不能因为保护生态环境而放弃经济发展，甚至剥夺个体的生存利益，需要兼顾分配正义与校正正义［37］。例如，在李青云诉惠州市环境保护局环保行政处罚暨行政复议决定一案⑦中，李青云2015年租赁建成于2006年的房屋经营个体早餐馆，客观上已经不可能符合“与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”的要求，也不可能做到与主体工程同时进行竣工验收。然而地方政府生态环境部门却以未“三同时”对其进行处罚，完全忽视了“三同时”制度权益衡量的出发点，并不具备基本的合理性。
另一方面，坚守权益协调的特殊性，在个案中确定宽严不同的权益协调标准，谋求合乎比例的权益协调。近些年，污染类邻避冲突事件愈演愈烈，极其考验公权力平衡与协调背后权益诉求的能力。公权力在环境规范制定与执行时，必须充分衡量个体层面的财产权、公共层面的环境公益、经济发展等价值，让不同主体的权益通过正当、合理的法律程序得以表达，防止正当权益被不合理地权衡、限缩与侵害。对于可能侵害个体权益的治理模式，有必要从是否真正有益于环境利益，是否不当地牺牲了私有财产权等其他权益，是否超出期待可能性等维度进行审慎审查。具言之，对于违反公平与正义理念的环境政策，公权力有责任及时予以清理；对于生存、生命健康等权益具有严重且紧迫损害风险的公权执法行为，应当适用“严格审查”标准协调其中的权益冲突；对于私有财产权、经营自由等权益有轻微冲突的公权执法行为，可以适用“合理审查”标准。简言之，公权力为达到生态文明目标时，不得任意限缩甚至侵害其他权益，不能“一刀切”地采取侵害性最大的手段。
处理阶段主要是对以上3个阶段进行总结和分析，同时也贯彻于前3个阶段。通过科室带教组长对带教老师和实习同学的定期检查和考核，对检查的结果进行处理，对带教过程中做的好的方面进行肯定并标注化，以指导日后的带教工作；对带教过程中遇到的问题及时进行分析，组织带教老师、实习同学共同进行讨论，寻找解决方案，并在下一个PDCA循环中进行改进。
（二）以法治方式规范权力运作
传统“督企为主”的环境治理模式，只要行政机关对违法排污企业采取合法措施进行监管，就意味着行政机关已经履行执法行为，但是仍然可能会造成污染结果最终无人负责的窘境。这一模式将环境保护的义务全部施加于企业，企业是行政机关唯一的被监督对象，在实践中容易异化中央、地方、社会关系，无法较好地实现生态文明建设目标。这是因为个体仅具有环境现状保持的消极义务，即不在红线范围外扩散污染物的排放，避免生态环境倒退。
行文至此，本文做如下小结:第一，在基本权利与国家义务层面，本文无意做出环境利益并不重要的推断，仅是指出基本权利的主要性质为个人对抗国家的防御权，平等主体间环境侵权行为不需要由宪法给予基本权利层面的保护。仅当环境利益具有受公权力侵害风险可能性之时，环境权方有可能落入基本权利的保护范畴。第二，在国家权力层面，公法领域的权力法定原则要求“法无授权不可为”，国家机关的权力以宪法列举的为限。宪法第89 条在国务院原有职权清单中增加了国务院生态文明建设职权，从文义解释角度而言，这一内容属于授权性规范，赋予行政机关进行生态文明建设的资格与权限，为国家权力代表环境公共利益，介入生态文明建设提供了宪法层面的依据；从体系、目的解释角度而言，这一内容应当释义出职责性规范的内涵，为设定国家生态文明建设职责提供依据。
在此思路下，生态环境仅能维持原状，距离实现生态文明目标仍有较大差距。立法者对以上缺陷并非没有察觉，在2018年修宪时赋予国务院生态文明建设权力，明确了环境利益的宪法保护路径。此种规范背后的逻辑是在赋予公权力在生态文明建设中的职权基础上，利用宪法作为约束公权力的手段，驱动公权力履行生态文明领域内的现状保持、危险防御与风险预防职责［38］。在公权力职责驱动下，违法排污企业经催告仍不履行，当后果已经或将造成环境污染的，行政机关代履行义务得到了进一步的强调。
“形成权力清单乃宪法限制国家机关权力的基础性方法，形成权力负面清单是宪法限制国家机关权力的次重要方法。”［18］578-580由此，现行宪法在明确行政权在生态文明建设中的主导地位后，仍然需要建立行政权在生态文明建设领域的职责清单。稳妥推进环境行政执法与司法衔接，发挥行政机关与司法机关各自优势，也是公权力生态文明建设职责的应有之义。借环境行政公益诉讼制度推动行政机关环境执法的合法合规，是切实加强检察机关对行政机关环境执法监督的重要举措之一⑧。一方面，从国家机关权力分工的原理出发，给予适当的尊重、保护与给付是国家权力实现过程中应遵守的限度［39］。赋予检察机关提起环境公益诉讼，并不意味着检察机关有权直接介入环境行政具体事务的管理。根据“谢弗林司法尊让”原则⑨，审判机关对于行政机关在具体案件中做出的合法执法，应给予足够的尊重。另一方面，在司法尊让之外，权利救济意义上的司法能动同样不容忽视。对于行政机关直接环境致害或者怠于履行法定职责等不作为行为致使环境损害的行为，司法机关可以采取实质标准严格审查，作出确认行政行为违法的同时课以义务履行的明确标准［40］。
五、未结的结语：生态文明领域研究仍在路上
总之，是否赋予环境权基本权利的法律地位并发挥其基本权利的功能，不能一概而论。若认为环境权具有构建政治过程的特殊重要性与容易受到公权力侵害的脆弱性，而需要置于“先于并高于公权力”的宪法中，为生态文明建设领域内公权力设定不可触碰与逾越的“行为红线”，这是首先需要祛除的理论认识误区。我国现行宪法并未赋予环境权基本权利的地位，而是采取了区别于传统基本权利为核心的权力机制，即赋予国务院领导和管理生态文明建设的权力，来应对与解决日益严重的环境问题，推进生态文明建设。国家生态文明建设权力主要体现了理解环境利益时的另一重要维度，强化公权力生态文明建设的正当性。当然，下一步应当明确与生态文明建设职权对应的职责，规范公权力的行使范围与运作程序，避免过度权力化运作带来的权益侵害。
除坚持生态优先外，项目还贯彻《建设工程质量管理条例》等规定，抓好重点部位、关键部位的质量控制，强化施工现场标准化管理。例如，太极码头等工程采用了陆域回填施工、挡墙浇筑施工、抛石护岸施工等标准化施工工序，工程质量得到了切实保证。
1.2.1检查方法 使用GE Discover GSI 64排螺旋CT，扫描参数120kV，30mA，层厚5mm螺旋扫描，扫描时间5s左右，重建肺窗层厚为0.63mm、1.25mm。
公权力对私有财产权的限制包括征收、征用与施加社会义务两种方式，其中对财产权施加社会义务系对财产权实行“不予补偿的单纯限制”，属于私有财产权为公共利益承担的负担［34］。在日常环境治理中，部分基层政府为实现环境利益，在一定程度上过度牺牲了私有财产权。例如，2018年7月，西安市公安局与环境保护局联合发布《关于禁限行高排放老旧汽车的通告（征求意见稿）》，拟从2019年8月起对2008年 8月 1日前注册登记的汽油车和 2013年7月1日前注册的柴油汽车实施全天候、三环以内禁行管控［35］。文件一经发布，引起社会无数质疑。根据现行国家《机动车强制报废标准规定》，私家车并没有使用年限的限制，仅有行驶里程的上限。然而西安市的征求意见稿以机动车注册年限代替国家阶段性机动车污染物排放标准，对车辆按年限且长期性地禁行，剥夺了财产权的“本质内容”——占有、使用、收益与处分，无法经过比例原则、平等原则等原则的检验，属于对财产权的重大侵害。
注释：
① 宪法基本权利具有如下两个遴选标准:第一，特殊重要性——作为构建政治过程之基础性条件，维持政治社会健康运转；第二，脆弱性——容易受到公权力的侵害，故需要置于“先于并高于公权力”的宪法中，防止公权力侵害。根据以上遴选标准可以较好地对“宪法权利”（基本权利）与“法律权利”（非基本权利）做出区分。参见姜峰:《宪法公民义务条款的理论基础问题一个反思的视角》，载《中外法学》2013年第2 期。
② 四个限缩性过度分别为民族国家化、制度化、理性科学化和习俗化。参见张龑:《论人权与基本权利的关系——以德国法和一般法学理论为背景》，载《法学家》2010年第6 期。
③ 2018年3月，十三届全国人大一次会议将原先的环境保护部、发改委、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局等机构的减排、地下水污染监督、水功能区划编制、农业污染治理等环境保护职权进行整合，将环境保护部改建成生态环境部。以上机构的调整正是对宪法修正做出的积极回应，有助于实现生态环境执法统一，推进国家生态文明治理体系和治理能力现代化。
④ 关于环境公益诉讼中不同机构职权的平衡，王明远从从理论与实践层面探讨其中行政权与司法权的关系，参见王明远:《论我国环境公益诉讼的发展方向:基于行政权与司法权关系理论的分析》，载《中国法学》2016年第1 期；张辉对2014年江苏泰州1.6 亿天价环境公益诉讼案后的执行问题进行探讨，显然也涉及对司法机关执行中的配合职责，参见张辉:《论环境民事公益诉讼裁判的执行——“天价”环境公益诉讼案件的后续关注》，载《法学论坛》2016年第5 期；李艳芳认为应避免检察监督权与环境行政权失衡，参见李艳芳、吴凯杰:《论检察机关在环境公益诉讼中的角色与定位——兼评最高人民检察院〈检察机关提起公益诉讼改革试点方案〉》，载《中国人民大学学报》2016年第2 期。
⑤ “规制俘获”可以从“规制”与“俘获”两个层面剖析。“规制”相较于“治理”，侧重公共机构（即规制主体）对个人或经济活动主体（即被规制对象）活动的限制；“俘获”指的是规制主体与被规制对象合谋损害公共利益。总之，“规制俘获”指的是被规制对象对规制主体的一种支配和操纵。关于“规制俘获”的具体讨论参见余光辉、陈亮:《论我国环境执法机制的完善——从规制俘获的视角》，载《法律科学》2010年第5 期；陈亮:《环境规制俘获的法律防范——基于美国经验的启示》，载《环球法律评论》2015年第1 期。
⑥ 有论者指出，基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令与检查监督，即基层政府间的“共谋现象”。参见周雪光:《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，载《社会学研究》2008年第6 期。
⑦ 参见惠州市中级人民法院（2017）粤13 行终19号二审行政判决书。
从表3可以看出，各题项的标准化因子载荷值均大于0.700，各变量的AVE值均大于0.500，说明量表中各因子有比较好的收敛效度。每个因子的CR值均大于0.800，说明量表中每个因子有比较高的内部一致性。同时，从表3可以发现，量表中各因子的Cronbach’s Alpha系数均在0.700以上，说明量表内部具有较高的信度水平。
⑧ 2017年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》适度开放了原告资格，增加如下规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护……等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
⑨ 在美国谢弗林股份有限公司诉自然资源保护委员会案中，确立了司法机关审查行政解释的“两步法”。第一，审查立法机关是否就法律争议问题作出明确解释。如果立法机关的原意明确，那么问题即告终结，行政机关和司法机关必须实现立法机关毫不含糊的意图。第二，如果立法机关有意模糊化处理法律法规，司法机关可以判断行政机关在执法中的法律解释是否合理。只要行政机关作出的解释合理，司法机关应当予以尊重。
参考文献：
［1］蔡守秋.关于将公民环境权纳入《环境保护法修正案（草案）》的建议［EB/OL］.（2012-10-02）［2018-10-10］.http://aff.whu.edu.cn/riel/article.asp？id=31151.
［2］李朋德，高吉喜，等.全国政协十二届一次会议提案第 1404 号［EB/OL］.（2014-01-26）［2018-12-14］.http://zl.zgzx.com.cn/2014-01/20/content_8609708.htm.
［3］吴卫星.环境权理论的新展开［M］.北京:北京大学出版社，2018:91.
［4］史玉成.环境法学核心范畴之重构:环境法的法权结构论［J］.中国法学，2016（5）.
［5］姜峰.权利宪法化的隐忧——以社会权为中心的思考［J］.清华法学，2010（5）.
［6］芦部信喜.宪法［M］.林来梵，凌维慈，龙绚丽，译.北京:清华大学出版社，2018:8.
［7］姜峰.宪法权利:保护个人还是控制国家？［J］.读书，2014（4）:52-53.
［8］张千帆.宪政原理［M］.北京:法律出版社，2011:281-282.
［9］王树义，周珂等.十起环境侵权典型案例专家点评意见［N］.人民法院报，2015-12-30（005）.
［10］王韵茹.环境公课的宪法基础与限制［J］.月旦法学杂志，2018（12）:118.
［11］伯恩·魏德士.法理学［M］.丁晓春，吴越，译.北京:法律出版社，2013.
［12］张翔.宪法学为什么要以宪法文本为中心？［J］.浙江学刊，2006（3）:20-21.
［13］史玉成.环境法的法权结构理论［M］.北京:商务印书馆，2018.
［14］桑本谦.反思中国法学界的“权利话语”——从邱兴华案切入［J］.山东社会科学，2008（8）:36.
［15］田雷.第二次的相逢——论外国法研究的历史转向及其中国问题意识［J］.探索与争鸣，2017（4）:52.
［16］张卓明.中国的未列举基本权利［J］.法学研究，2014（1）:17-18.
［17］王曦，谢海波.论环境权法定化在美国的冷遇及其原因［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2014（4）:32.
［18］童之伟.“法无授权不可为”的宪法学展开［J］.中外法学，2018（3）.
［19］余德厚.环境治理视域下国家环境保护义务的证立与展开［J］.法学杂志，2018（7）:88.
［20］陈真亮.论“禁止生态倒退”的国家义务及其实现——基于水质目标的法律分析［J］.中国地质大学学报（社会科学版），2015（3）:55.
［21］吴卫星.环境权研究——公法学的视角［M］.北京:法律出版社，2007:48-52.
［22］张翔.中国国家机构教义学的展开［J］.中国法律评论，2018（1）:28.
［23］张翔.我国国家权力配置原则的功能主义解释［J］.中外法学，2018（2）:298.
［24］陈海嵩.国家环境保护义务的溯源与展开［J］.法学研究，2014（3）:68-70.
［25］张翔.环境宪法的新发展及其规范阐释［J］.法学家，2018（3）:96.
［26］王树义，等.环境法前沿问题研究［M］.北京:科学出版社，2012.
［27］张震.中国宪法的环境观及其规范表达［J］.中国法学，2018（4）:9-11.
［28］吕世伦，李英杰.职权与职责研究［J］.北京行政学院学报，2011（1）.
［29］杜健勋.环境利益分配法理研究［M］.北京:中国环境出版社，2013:334.
［30］丁轶.等级体制下的契约化治理重新认识中国宪法中的“两个积极性”［J］.中外法学，2017（4）.
［31］段海燕，王宪恩.污染物排放总量控制制度中的政府横向公平谈判机制研究［J］.法学杂志，2018（9）:100.
［32］丁轶.权利保障中的“组织失败”与“路径依赖”——对于“运动式治理”的法律社会学考察［J］.法学评论，2016（2）:51-52.
［33］李艳芳.论生态文明建设与环境法的独立部门法地位［J］.清华法学，2018（5）:43.
［34］张翔.财产权的社会义务［J］.中国社会科学，2012（9）:114.
［35］张毅.制定公共政策切忌“愣作为”［N］.经济日报，2018-07-27（009）.
［36］孙丽岩.行政权下的公民权利之辩［J］.政法论坛，2013（2）:34.
［37］李丹.从环保督察问题反思环境法治中的利益配置［J］.政治与法律，2018（10）:88.
［38］陈海嵩.国家环境保护义务的溯源与展开［J］.法学研究，2014（3）:78.
［39］朱军.国家义务构造论的功能主义建构［J］.北京理工大学学报（社会科学版），2018（1）:133.
［40］黄辉.检察机关提起环境行政公益诉讼的司法裁判标准研究［J］.法学杂志，2018（8）:111.
Classification and Reconstruction：the Connotation of Constitutional Norms in the Construction of Ecological Civilization
（JIANG Feng，ZHENG Xiaojun）
（School of Law，East China Normal University，Shanghai 200241）
Abstract: Different understandings about the basic rights’functions and selection criteria is one of the major reasons that result in conflicts over whether to include the environmental right into the constitution.Tort between subjects with equal status does not need the constitution’s protection at the basic right level.Paragraph 6，Article 89 of the 2018 Constitution gave the State Council the new authority to lead and manage the construction of ecological civilization.This is a norm that integrates authority and responsibility；its connotation should be interpreted as the establishment of a power mechanism in the field of ecological environment governance different from the mechanism that centers around traditional basic rights.It confirms the state’s power in the construction of ecological civilization with the State Council as the leader and manager in coordination with other state organs.In face of the alienated relationships among the central government，the local governments and the society as well as the chaotic situation caused by conflicts between environmental interests and private property rights，it is necessary to insist on the relativity and particularity of rank judgment on rights and interests，seek coordinated and proportionate rights and interests，clearly define responsibilities corresponding to powers in this respect，to resolve various theoretical and practical contradictions in the field of ecological environment.
Key words: environmental interest；environmental right；construction of ecological civilization；state power；constitution
中图分类号： D911
文章标识码： A
文章编号： 1006-6152（2019）06-0100-11
DOI： 10.16388/j.cnki.cn42-1843/c.2019.06.010
收稿日期： 2019-01-16
本刊网址·在线期刊：http：//qks.jhun.edu.cn/jhxs
作者简介： 姜 峰，男，山东齐河人，华东师范大学法学院教授；郑晓军，男，浙江温州人，华东师范大学法学院硕士生。
责任编辑：刘伊念
（Email:lynsy@jhun.edu.cn）