失业人口与人口失业：经济学家和人口学家的对话——当前劳动力市场面临的主要问题及其政策调整，本文主要内容关键词为：人口学家论文,人口论文,经济学家论文,劳动力市场论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着社会经济转型，中国正面临着日益严峻的就业形势。劳动年龄人口数量的快速增长、农村劳动力向城市转移速度的加快以及城镇下岗职工再就业难度的加大，使得城镇失业现象日益严重，并越来越威胁到社会的稳定和发展。正因为如此，就业和失业问题受到党和政府的高度重视。十六大报告中提出了“就业是民生之本”。2002年9月党中央和国务院召开全国再就业工作会议后，国家有关部委制定了8个配套文件，确立了一整套政策措施。2003年8月，党中央和国务院又一次召开全国再就业座谈会，具体地研究了如何进一步推动再就业工作。扩大就业和促进再就业已经成为关系我国改革发展稳定大局、关系人民生活水平提高和关系国家长治久安的重大现实问题。
1 当前劳动力市场的主要问题
作为劳动力市场中劳动力没有被使用程度的度量，失业率往往是观察劳动力市场结果的最常用指标。但是，在有些情况下，仅仅依赖失业率一个指标似乎并不能完全说明问题的全部。因为那些想工作、但因找工作屡遭挫折而被迫放弃了找工作想法的人，按照定义常常被归入非经济活动人口之中而不被计算为失业人员。从劳动力市场的角度来看，这部分人其实和失业者并没有本质的区别。所不同的是，由于无法提供自己仍然具有劳动供给的愿望，这些人在失业统计中不得不被视为退出了劳动力市场，从而成为“遭受挫折的劳动者”。
因此，要想较为全面地把握劳动力市场中存在问题的关键，就必须同时观察就业率、失业率和劳动参与率的变化趋势。如果在失业率攀升的同时观察到劳动参与率上升，这也许并不表明失业问题有多么严重，因为失业率上升在很大程度上可能是因为过去退出劳动力市场的人又重新回到了劳动力市场上寻找工作的缘故。如果在失业率上升的同时观察到劳动参与率保持不变，这种情况有可能意味着劳动力供给的总量并没有发生大的变化，只是在愿意供给劳动的总体中，失去工作的人增加了，失业率的增加很可能是因暂时的经济波动或者经济结构调整所引起。劳动供给中最为严峻的问题莫过于失业率上升的同时伴随着劳动参与率的下降。因为这种情况一方面意味着失去工作的人在不断增加，同时，在失去工作的人中，由于长时间无法找到工作而沦为“遭受挫折的劳动者”的人数也可能在增加。“遭受挫折的劳动者”数量的增加也许比纯粹失业人数的增加更糟糕，因为失业者似乎并没有丧失工作的信心，而“遭受挫折的劳动者”可能连信心都丧失了。这是一种相当严峻的就业形势。
当前我国劳动力市场面临的突出问题就是失业率上升和劳动参与率下降。从1998年到2000年，城镇劳动参与率从73%下降到68%，3年下降了5个百分点。这一下降幅度意味着有近2000万左右的人退出了劳动力市场。如果把这些突然退出劳动力市场的人视为“遭受挫折的劳动者”而考虑在失业统计之中，则2000年的城镇失业率就会增加一倍。失业者虽然没有工作但仍然对工作报有希望，而“遭受挫折的劳动者”在没有工作的同时也丧失了工作的希望，所以，后者对社会稳定的影响可能会更大，对再就业提出的挑战也更大。
当前劳动力市场面临的另一个突出问题表现在失业问题严重程度的区域不平衡上。分区域来看，东部地区和西部地区的失业现象相对较轻，但也都超过了7%；中部地区最为严重，超过了10%。失业发生最为严重的地方常常是那些经济发展不够快，产业结构调整幅度大的省份，如东北三省，失业率都超过了13%；一些传统发展战略布局下的老工业基地，如天津市、上海市、重庆市等，这些地方接近或超过10%。失业问题严重的区域不平衡还表现在不同城市规模的差异上，特大型城市和省会城市的失业现象最为严重，失业率一般都超过10%；中小型城市的失业率次之，平均在8.88%左右；而小城镇的失业率相对较低，平均水平为6.3%。
失业的直接后果是城市贫困的发生和加剧。在1998年，按收入法计算我国城镇贫困人口规模约1470万左右，贫困发生率为4.73%；按照支出法计算，陷入贫困者的数量则达到3710万人，是按收入法计算结果的2.5倍，贫困发生率达到11.87%。分地区来看，东部地区的贫困发生率最低，按支出法计算1998年贫困发生率为10.0%，中部和西部地区的相应数字分别为14.33%和11.96%。对照贫困发生率和城镇失业率可以发现，二者展现了几乎相同的分布模式，这在相当程度上揭示了贫困和劳动力市场结果之间的相关性：伴随着劳动参与率下降的失业率上升必然导致更多城市家庭陷入贫困。如果不能抑制日益严重的城镇失业现象，城市贫困问题必将进一步加剧。
2 劳动力市场政策的调整
为了应对日益严重的城镇下岗和失业问题，中国政府通过建立下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城镇居民最低生活保障制度等，为失业下岗人员提供一定程度的收入支持。目前，国有企业下岗职工基本生活得到保障，企业离退休人员绝大多数能够按时足额领到基本养老金，基本上做到了“两个确保”；同时，城市“低保”的财政投入和保障人数逐渐增加，基本上实现“应保尽保”（注：吴邦国.“以‘三个代表’重要思想为指导切实做好下岗失业人员再就业工作”.在全国再就业工作会议上的报告，2002）。由此可见，中国保障城镇下岗失业人员基本生活的政策体系已基本形成，并正在成为抵御城市贫困的“安全网”。根据这一安全网，城镇职工下岗后，首先进入再就业服务中心，满3年仍未就业者进入失业保险，享受失业保险仍未再就业（包括其他低收入者）进入城镇最低生活保障。作为三条社会保障线，三项制度相互衔接，构成了中国目前对失业下岗人员进行社会救助的政策主体。
然而，无论从力度上来说，还是从覆盖的范围来说，这些政策都不足以解决目前面临的所有问题。一方面，仍然存在相当部分困难企业职工仍然没有被纳入“三条保障线”的范围；另一方面，即使享受到这些政策支持的人，其生活的改善程度也相当有限。因此，仅仅实行以保障基本生活为主要内容的收入支持政策似乎无法从根本上解决日益严峻的失业问题，因为进一步实施和落实这些保障政策一方面意味着更多的财政投入和负担，同时，这些收入支持政策也并不能从根本上帮助其摆脱陷入贫困的危险。在这种情况下，促进失业下岗人员实现再就业就成为解决问题的另一条途径。
以2002年全国再就业工作会议后所形成的一系列文件为标志，中国的劳动力市场政策进行了新的调整。新的劳动力市场政策的核心就是“要坚持市场导向的就业机制，实施积极的就业政策，多渠道开发就业岗位，努力改善就业环境，支持劳动者自谋职业和自主创业，鼓励企业更多吸纳就业，帮助困难群体就业。”上述的政策转变标志着中国在应对大规模失业下岗问题上，从比较消极的收入支持政策转向以鼓励就业为主的积极就业政策。中国的有关方面把这一政策框架的基本内容总结为5个方面的10项政策（注：张左己.“统一思想、狠抓落实，开创再就业工作新局面”，在全国劳动和社会保障厅局长会议上的讲话.中国积极的劳动就业政策.北京：中国劳动和社会保障出版社，2003）。
具体说来，积极就业政策包括5个方面的内容：一是以提高经济增长对就业的拉动能力为取向的宏观经济政策；二是以重点促进下岗失业人员再就业为取向的扶持政策；三是以实现劳动力与就业需求合理匹配为取向的劳动力市场政策；四是以减少失业为取向的宏观调控政策；五是以保障下岗失业人员基本生活为取向的社会保障政策。这五方面的基本内容相互配套，相互支撑，相互促进，构成了一个比较完整的体系。从操作层面上看，上述5个政策方面包括10项具体的政策内容：(1)减免政策；(2)小额信贷政策；(3)社保补贴政策；(4)就业援助政策；(5)主辅分离政策；(6)就业服务政策；(7)财政投入政策；(8)社会保障政策；(9)企业裁员政策；(10)社区平台政策。
对比中国积极的就业政策与国际上通行的积极劳动力市场政策，不难发现，中国积极的就业政策在很多方面借鉴了国际上的经验和做法，但是，中国积极的就业政策又在很多方面不同于国际上的做法，我们不妨把它称为具有中国特色的积极的劳动力市场政策。尽管被冠以“积极的”就业政策之名，但它并不是传统意义上的积极劳动力市场政策，而是包含了劳动力市场政策所有方面内容的政策的综合。鉴于这些政策才刚刚开始实施，它们能否以及会在何种程度上能够起到扩大就业和减少失业的目的，是一个有待实践检验的问题。