我国大型银行监管的历史性挑战与应对，本文主要内容关键词为：历史性论文,我国论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
大型银行监管经历的历史性变化
在银行监管问题上，世界各国的一个普遍共识是：降低银行风险与提高银行监管水平直接关系着国家金融安全与稳定。据国际货币基金组织统计，在过去十多年里，在其180多个成员国中，大部分国家的银行发生过比较严重的问题，都在不同程度上影响了货币政策的实施和经济稳定。许多国家为之付出于很高的代价，有的国家直接用于银行业危机化解的财政支出占到国内生产总值的10％以上；少数国家甚至造成丁社会动荡和政权更迭。随着世界性的金融自由化、金融国际化和各种各样的金融创新，世界各国无论是发达国家还是发展中国家都面临着前所未有的各类金融风险的挑战，特别是1997年爆发的东南亚金融危机，使世界各国对金融风险的认识，防范和银行监管的重要意义有了前所未有的认识。现在分析亚洲金融危机爆发的直接原因，大致有这么几条：一是大量的经常项目逆差，二是汇率政策缺乏灵活性，三是资产泡沫严重，四是金融体系脆弱，五是资本的自由流动。这些原因中，任何一条都不是导致金融危机的充分条件。最最根本的原因就是金融体系的稳健性和金融监管的有效性不足。我国国有银行占重要地位，国民对国有银行的信任度高，难出现像亚洲金融危机这样系统性的挤兑现象。但现在的情况与过去有了很大的不同，国有银行向股份制改造并成功走向资本市场，金融体系的基本面已发生了重要变化，这样金融监管的有效性就变得非常突出和重要了。
我国大型银行的变革，一直没有停止过。上个世纪80年代，以人民银行与工商银行分设为标志，进入了专业银行时期；到90年代上中期，以政策性银行的设立为标志，进入了专业银行商业化的时代；1997年11月，召开了第一次全国金融工作会议，随后陆续出台了一系列深化国有商业银行的改革措施，主要包括：中央财政定向发行2700亿元特别国债，专门用于补充四大国有银行资本金，实行好银行与坏银行分离，即将13939亿元资产剥离给新成立的四家资产管理公司，同时也取消了资产规模限制，实行资产负债比例管理。但大型银行在综合改革过程中面临的资本不足的问题相当严重，尤其在加入世界贸易组织的背景下，这一矛盾显得更加突出。2000年，全球前20家大银行平均资本充足率为11％，其中花旗银行为12.43％，瑞士银行为11.2％，英国银行达17％，香港银行则平均达到了18％。相比之下，2000年我国工农中建四家国有银行平均资本充足率仅为5.7％(按当时的标准计)，远低于国际通行的8％的最低监管要求。同时，就总体而言，这个时期的改革的主要着力点是在梳理内外部关系、引进先进管理技术、处置不良资产等层面上进行，制约银行业稳健发展的深层次矛盾还没有得到根本解决。2002年，四家银行的资本充足率只有4.25％，如按照8％的最低国际监管标准计算，四家银行的资本金缺口达3400亿元。2002年召开第二次全国金融工作会议，主题非常明确：推动国有商业银行改革，其中为改善国有银行资产质量状况，增加抗风险能力，国家又动用600亿元美元外汇储备补充中国银行、建设银行和工商银行的资本金。2005年6月，交行作为最大的股份制银行在香港上市，同年10月，建行作为第一家完成股份制改革的银行在香港上市，半年后，中国银行分别在香港和上海同时上市，成为第一家在海内外上市的中国的大型银行。去年10月份，工商银行在H股和A股同步上市，成为全球有史以来募集量最大的银行。可以说，大型银行改革取得了阶段性成果。国际著名评级机构普尔、穆迪多次调整对中国银行的评级。
大型银行改革取得了很大成效，目前大型银行已初步建立了现代金融企业制度的框架：实现了股权多元化，建立了相对规范的公司治理结构。从经营理念来讲，引入了经济资本附加值和风险调整后的资本回报率等更科学的指标，从追求规模和市场占有率转向追求股东价值及公司市值最大化；业务结构加快调整，中间业务收入占总收入的比例逐步提高，平均已达到10％；逐步建立了科学的激励约束机制，充分考虑公司利益、股东利益和员工利益的协调增长，建立以市场和价值创造为导向的正向激励约束机制；经营绩效大幅提升，资产质量明显改善，平均总资产净回报率和股本净回报率达到0.9％和14.9％，平均不良贷款率3.4％，平均资本充足率13.3％，平均不良贷款拨备覆盖率85.1％；透明度建设取得明显进展，按照现代金融企业和大型上市银行的标准和要求，不断完善信息披露制度。国有商业银行经过股份制改革，现已成为国际资本市场上的“明星”。
在大型银行发生深刻变化的同时，银行监管工作在监管理念、监管思路、监管标准、监管方式、监管手段、监管创新上也出现了重大变革，初步形成了具有中国特色的大型银行监管框架。
在监管理念上，银监会在成立之初就提出了“四四六”的监管理念，从合规性监管转向风险为本监管。即在加强合规性监管的同时，将着眼点和着力点放在银行业的风险上，注重对风险的早期识别、预警和控制，尤其注重银行业金融机构内部的风险控制和管理，注重对其风险管控能力的考核和评价，以及对违规行为的监测和控制力。到目前为止，银监会形成了较为完善的风险监管制度体系，以《银监法》为基础，发布了《国有商业银行公司治理及相关监管指引》，督促商业银行按照《股份制商业银行公司治理指引》的有关要求建立和完善公司治理机制。在继续强调信用风险管理的同时，促进商业银行加强对市场风险和操作风险等其他主要风险的管理。
在监管思路上，适时由规制导向监管逐步转向以原则为基础的监管，给银行以较大的灵活性，更加注重明确高管层对机构营运和风险管理的责任，更加注重通过弹性监管在监管者与被监管者之间建立积极的互信关系，更加注重改善银行业运行效率，更加注重银行业核心竞争力的建设。今后，银监会出台监管规制方面的内容将会是指导性要求比较多、约束性细则比较少；原则性导向比较多、非审慎性限制比较少。
在监管标准上，更加关注金融稳定和金融创新的共同发展，以提升我国银行业在国际金融服务中的竞争力为工作目标，严格准入管理，鼓励商业银行开展公平竞争，对监管者和被监管者实施严格的、明确的问责制。目前的监管重点是提高大型银行的国际竞争力。要求大型银行在前一阶段完成股份制改革的基础上，认真学习、借鉴国际先进银行的经验，建立持续的标杆分析和差距改进机制，提高自身持续发展的能动性，重视调整发展战略以着力培养核心竞争力，创新体制和机制以进一步深化改革。
在监管方式上，提出了清晰的银行监管路线图：准确分类-提足拨备-做实利润-资本充足。目前对大型银行监管的关注点是强化资本约束和拨备要求，对其资本充足率和拨备覆盖率进行分类和考核，引导大型银行建立资本补充渠道，指导和督促银行把稳健经营放在第一位，自觉强化业务扩张的资本约束，合理把握贷款投放力度和节奏。
在监管手段上，有效发挥现场检查与非现场监管的作用，在继续抓好现场检查质效的同时，着重发挥非现场监管功能；将现场检查从运动性、任务性检查，向在非现场分析指导下的针对性、持续性检查转变。银监会已建立了“主监管员和主查员”制度，以进一步明确监管工作职责，提高监管有效性，也是培养监管专门人才的一个重要举措。
在监管创新上，确定了“鼓励与规范并重、培育与防险并举”的创新监管原则，先后出台了有关金融衍生交易业务、市场风险管理等一系列规范银行业创新活动的行政规章和规范性文件，提出了“宽准入、严监管、多支持、管得住、快发展”的创新监管思路。大型银行业务结构的优化和调整带来了收入结构的优化和调整。现在，五大银行大力发展中间业务，手续费、零售业务、信用卡业务收入都有了较大增长。
大型银行监管发挥的历史性作用
大型银行监管工作取得了显著成效。这个成效主要表现在以下五个方面。
推动了大型银行各项改革的不断深化。银监会始终把指导、支持、推进、深化大型银行的改革放在监管工作的重要位置，坚持改革方向，抓住改革重点，重视环境创造，大力推进大型银行的各项改革。继2005年交行、建行在香港成功上市之后，2006年工行、中行相继完成了股份制改造，实现了在境内外成功上市。工行首开A+H同步上市的先河，总集资额高达191亿美元，首发集资额为“世界之最”，体现了国际资本市场和投资者对中国经济发展前景充满信心，对大型商业银行改革成效的认可和发展趋势的看好。股份制改革和上市，带动和促进了大型银行全方位的改革，在管理体制、运行机制、产品创新、内部管理、战略合作等各方面都取得了前所未有的进展。这个改革成果，不仅赢得了国内外的积极反响和评价，而且为大型银行的持续、健康、安全发展进一步奠定了坚实基础。
推动了大型银行在宏观调控下积极发挥杠杆作用。银监会成立以来，始终认真贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，按照国家宏观调控的要求，及时分析宏观经济形势，加强窗口指导和风险提示，综合运用审慎监管手段，督促、指导大型银行服从服务于宏观调控大局，科学调整信贷投向，合理把握信贷节奏，积极支持中西部开发、新农村建设、行业的结构调整、产业结构的调整、经济结构的调整、中小企业发展和社会事业建设等，大型银行在落实国家宏观调控政策措施，促进国民经济又好又快发展方面所发挥的金融支持的杠杆作用更加明显和突出。
推动了大型银行资产质量和财务可持续能力的不断提升。在国家支持、监管促进、自身努力和各方面配合下，大型银行不良贷款实现了持续“双降”，经受住了不良贷款反弹的压力，盈利模式发生积极变化，盈利能力得到较大提升，资产质量和财务表现持续改善。截至2006年末，五大银行不良贷款余额比年初减少188亿元；不良率比年初下降1.22个百分点；平均拨备覆盖率比年初提高5.4个百分点。尤其值得一提的是，四家改制银行平均不良贷款率下降至3.6％，平均拨备覆盖率85％，按三大类七项指标考核均已达标，有的甚至已经超过中期标准。这是一个非常大的进步。
推动了大型银行案件防控工作的深入开展。银监会历来高度重视案件防控工作，坚持以标本兼治的原则，切实加强领导，抓住薄弱环节，突出工作重点，狠抓组织推进。通过多方面的共同努力，大型银行案件高发、多发，特别是大要案频发的势头得到了有效遏制，案件防控和治理工作取得了重要的阶段性成果。2005年以来，大型银行案件、百万元以上大要案数量同比逐年大幅下降，一大批陈案、要案得以查处，一批违法违纪人员得到惩处。从2007年上半年情况看，大型银行案件下降幅度在55％以上。尤为可喜的是，大型银行案件综合防范和管控的长效机制已得到不断建立和完善，这是一个比有形的成绩更为重要、更加不易的工作成果。
推动了监管能力建设全面加强。银监会把监管能力建设作为最基本也是最重要的建设来认识和推进。以提高监管有效性为核心，以推动监管创新为动力，以加强队伍建设为根本，进一步加大了监管能力建设的力度，在监管手段创新、监管资源整合、监管合力增强、监管效能提高等方面都有了新的进步。监管机制改革迈出新的步伐，监管流程再造稳步推开，非现场监管、现场检查分工配合的监督检查机制初步形成，监管信息系统建设成效显著，以《银监法》为基础、各项行政规章制度和监管指引为补充的监管法律体系不断完善，最根本的是大型银行监管队伍的整体素质得到了新的提升。银监会在充分借鉴国际成功监管经验的基础上，逐步建立起了有效银行监管的重要基础，并将于2010年到2012年基本达到银行监管国际标准，即巴塞尔委员会公布的有效银行监管核心原则的各项基本要求。
大型银行监管面临的历史性挑战
尽管银行监管工作取得了较大成效，但与党中央、国务院的要求还有差距，与国际先进监管标准的要求还有差距。我国银行业在改革开放过程中正面临着一系列新的矛盾，国际上不断出现的银行监管新方法、新技术，也给监管工作带来诸多压力、诸多挑战。
实施新资本协议。2006年底新资本协议在全球范围内开始实施，十国集团、二十五个欧盟成员国宣布即将实施，部分发展中国家也表示将采取积极措施实施新资本协议，这表明新资本协议在全球的实施已成定局。我们的基本目标是，在执行好1988年资本协议的前提下，2006年底确保绝大多数商业银行资本充足率可以达到或者超过8％，现在这个目标已经基本实现。同时，鼓励商业银行开发内部评级体系，当条件成熟时，采取内部评级法进行资本监管。银监会要求在海外设立有分支机构的商业银行，要力争在2010年左右实施新资本协议，以满足东道国的监管要求。新资本协议的出台和逐步实施，不仅对商业银行的监管，而且对商业银行的风险管理和日常经营带来了巨大的挑战。银行监管要密切关注跟踪研究新资本协议在各国的实施情况，借鉴他们的成功经验，在此基础上研究提出我国的实施目标规划，指导银行做好实施的准备工作。
国际会计准则新变化。近年来市场上出现的会计准则的趋同性，不但极大地影响了银行业，也影响到其他行业。《国际会计准则39号》顺应了金融工具和金融交易日益复杂的发展趋势，对全世界各行各业的企业都产生了震动和影响。2003年欧洲议会要求，在欧盟所有国家的上市公司在2005年前都要按照国际新会计准则编制财务报告，并鼓励非上市的公司按照国际会计准则编制财务报告。从提高市场约束有效性及寻求全球资本配置有效性的角度看，巴塞尔委员会支持会计准则趋同的目标和方向。为适应国际会计准则的新变化，我国财政部规定，从2006年起，上市银行和拟上市银行开始执行新的金融工具的确认和计量办法。2007年起，上市公司开始施行新的企业会计准则，以后还要逐步向非上市公司推行。值得关注的是，新会计准则体系实现了与国际财务报告的趋同。目前，我国部分商业银行也已经开始按照国际财务报告准则编制财务报表。国际会计准则主要从质量和内容两方面规范银行会计信息，披露要求更为严格，这不仅对商业银行的会计人员素质提出了很高的要求，也对监管人员带来监管挑战。做好这项工作需要监管人员熟知银行的内部系统和程序，了解复杂金融工具的估值和处理，更要学习、熟悉和掌握新的会计处理方法、程序，并了解由此对银行财务会计核算可能产生的影响。
《有效银行监管的核心原则》的达标。《核心原则》是公认的银行监管国际标准。银监会成立以来，成立了专门工作小组，对照《核心原则》评估我们的监管工作，并据此制定出了提高我国银行监管有效性的中长期规划。2006年10月，巴塞尔委员会公布了新版《核心原则》，在25条大原则总体框架保持不变的同时，突出了对风险管理程序、监管部门的管理水平、监管部门对单家银行、银行集团和整个银行体系分析能力的要求。对我国来讲，《核心原则》的修改在有助于我们借鉴银行监管最新国际经验的同时，我国达到相关标准的难度也提高了。尤其在风险管理程序、大额风险暴露、市场风险、操作风险、内部控制和审计、监管方式等方面，我们确实还有很长的路要走，有很艰巨的工作要做。
保持持续监管能力。经过几年来的努力，我们的监管方式和技术手段已发生重大转变，初步建立了相应的风险监管政策和程序，通过持续的现场检查和非现场监测，逐步提高了全面了解掌握单家银行，银行集团的风险状况的能力。但总的看，还面临配合监管方式转型的业务流程改造、资源配置优化、监管人员培训等工作不到位问题，风险监管仍处于原则化的阶段，风险监管的重点主要是信用风险，虽已对市场风险和操作风险的重视程度有了进一步提高，但对市场风险、操作风险的度量、分析、把握和控制还不是很熟悉，对其他许多风险涉及也十分有限。
实施并表监管。目前，大型银行实际上已开始综合经营。在境外，有的银行早已涉足证券、保险、实业投资等多项业务。如中行在香港设立了中银国际控股、中银集团保险、中银集团投资等一级控股公司，在这些控股公司旗下，又设立了多层控股公司。在境内，总行通过直接投资或是通过境外附属公司间接投资涉足非银行领域的步伐也进一步加快，混业趋势在进一步发展，这要求监管人员必须全面了解和掌握银行集团、控股公司的总体架构，不仅要关注单个银行的风险，而且要关注银行集团层面的风险，还要更加关注不同市场的风险在银行集团内部的互相传染。要对其境外附属机构的业务进行持续的非现场监测和现场检查；对银行集团所从事的非银行业务的潜在风险建立评估框架或监管安排；与其他监管部门建立联动监管的信息、沟通、措施的安排；对东道国监管当局并表监管能力、信息共享形成评估机制的安排。
防范案件风险。开展案件专项治理工作以来，银行案件高发态势已基本得到遏制，但案件防控是一项长期而艰巨的工作，巩固这个成果的基础并不牢固。当前最突出的问题是银行分支机构对案件防控的执行力不足，银行的业绩考核指标缺乏科学性，部分银行从业人员缺乏遵章守纪、合规操作的意识，银行对案件责任人的追究不到位。加之大型银行管理链条过长，造成各种案件防控要求传导失真，执行力层层衰减。随着大型银行改革的进一步深化，许多潜在的问题和风险会不断暴露出来，加上产生案件的机制还将长期存在，案件防控的压力会进一步增大。
提高对大型银行的有效监管
面对诸多挑战和压力以及商业银行的现状，我们必须要有清醒的认识，要充分认识到我国经济金融全面开放后，大型商业银行肩负的责任更重，面临的挑战更为严峻；充分认识到大型商业银行参与国际竞争的经验还比较缺乏，对国际先进银行优势的理性认识，以及吸收、消化和转化能力还有待提高；充分认识到大型银行的发展战略和定位还不够鲜明，同质化竞争严重，规模不小但盈利能力不强等矛盾比较突出；充分认识到在银行文化、公司治理、收入结构、风险控制以及核心竞争力建设等方面，同国际先进银行有着很大差距。为此，大型银行监管工作应在监管理念、监管方式、监管措施等方面与时俱进，实现更大的提升。具体而言，就要抓重点、抓特点、抓具体，切实抓出成效。
抓重点就是抓住商业银行主要业务和风险点，以重点带动全局。大型银行监管工作千头万绪，要牢牢抓住重点，在重点问题上花力气，持之以恒抓推进和突破，进而推动监管工作的全面加强。目前要抓的重点有三个：
一是抓三大风险，做好非现场和现场重点分析、检查工作。三大风险指信用风险(集团客户、零售违约，资本市场)、市场风险和操作风险(包括案件)。要督促大型银行加强信用风险管理，将其授信业务和资金交易业务中对同一交易对手的信用风险统一进行管理，有效识别和控制对集团客户的大额风险暴露；制定全行整体的市场风险管理战略，健全市场风险管理框架；清晰界定操作风险管理策略，提高内控管理水平，减少案件数量和降低声誉风险。目前，银监会在抓大额不良贷款客户方面有了新的办法，建立大额不良贷款台账制度，对单户贷款余额超过5000万元且不良率超过50％的大客户贷款实行逐户管理，并正在组织实施现场检查。抓住了这个重点，可以以点带面，有效解决不良贷款反弹等老大难问题。
二是抓不良贷款“双降”工作，即使不良贷款率很低的银行也要抓“双降”，因为压缩存量不良贷款，才能为新增的不良贷款腾出空间。2007年上半年大型银行的资产质量形势不容乐观。从不良贷款结构上看，五家银行损失类贷款的数量和占比均比年初增加，国家控制的“两高”行业不良贷款也比年初上升。随着国家继续出台针对钢铁、电力等“两高”行业的宏观调控政策，此类不良贷款的反弹压力会增加，而集团客户贷款、土地储备贷款、房地产假按揭贷款、打捆贷款、委托贷款、高校贷款、公路贷款的风险仍将继续暴露，同时，部分信贷资金可能进入股市、汇率波动弱化借款人的偿债能力等一些新的风险在今明两年将会比较突出。
三是抓案件防控。银监会开展案件防控工作以来，大型银行案件形势有了明显成效。但大型银行大要案仍时有发生，涉案资金风险较大，尤其今年上半年发生了几起涉案金额巨大，造成了恶劣的社会影响。因此，要督促商业银行抓好案件防控工作，提高执行力，争取2007年底案件数量及百万元以上案件数量下降幅度超过20％以上，并争取达到国际大型银行水准。
抓特点就是对大型银行实施差别监管。就是从实际出发决定工作方法，认真贯彻“区别对待、分类指导”的要求，结合大型银行的资产规模、网点数量、风险状况、控制风险的能力，抓住银行业运营过程中的重点部位、关键环节、薄弱领域，积极探索“差别监管”措施。要根据大型银行不同的业务特色、存在问题的不同类型，识别主要问题的风险类别和风险特征，采取与之相适应的监管措施；要将辖内机构、问题和风险进行排队分析，区分风险程度，突出对重点机构、重点业务、重点地区和重点问题的监管，集约利用监管资源，提高监管效率，降低监管成本。
抓具体就是认真执行好各项制度。老子说过：天下难事、必成于易，天下大事、必做于细。细节到位，执行力就不成问题。对商业银行的要求是加大执行力，落实好各项制度和管理措施，而监管部门自身更要注重执行力的提高和建设，把事做细、做实，每一件事情都要做到有始有终。比如，确定下来要跟踪的集团客户，要坚持到底；确定下来要跟踪的商业银行整改情况，要坚持到底；确定下来要跟踪的资产质量，要坚持到底；确定下来要追究责任的事情，要处理的人员，要坚持到底。凡事都要善始善终，不可半途而废。监管人员要依托现有的政策指导、文件精神、办法措施，扎实、深入、反复地开展工作，真正抓出成效，并形成自觉、形成制度、形成习惯、形成良好的风气。
如何做到这“三抓”，从提高监管有效性来讲，我们要建立监管工作的检讨机制。对制定的规章制度、运用的方法手段、提出的办法要求都要回头做一个检查，通过检查发现是否适合商业银行的业务发展实际。对反复出现的问题要从规律上找原因，对普遍存在的问题要从全局指导上找原因，从而使监管决策、工作、意见、指引更加符合实际。要加强调查研究和学习。大型银行监管工作的担子很重，大型银行的资产和负债均占到我国银行体系的50％以上，我国银行业改革的成效也主要看五大行。从这个意义上讲，不但要学习国内的经验，也要学习国际上先进的监管经验。如目前美国次级按揭贷款危机的问题就应引起我们监管部门的关注。对于这个危机，监管人员一定要弄清楚什么是美国次贷危机，引发次贷危机的成因究竟是什么，为什么这个危机蔓延全球，各国如何应对这个危机，这个危机对我国经济、金融有什么影响、有什么借鉴、有什么启示?美国次贷总量不是很大，约占美国整个房地产贷款总额的1/5，占美国银行总资产的6％，其中出了问题的占3％左右，但为什么有这么大的震动?现代金融产品的不断出现也是一把双刃剑，一方面金融衍生品可以分散风险，另一方面也可使风险无限延伸，给投资损失起到放大、共振作用。不规范的房地产市场是美国次级债危机的根源，如对金融产品的设计不够理性、一味抢占市场份额、实行零首付的贷款协议等。美国房地产市场价格的回落和市场利率的上升，成为美国次级债发生的直接导火索。市场利率上升后，房价一路下跌，按揭贷款负担加重，银行收回的房产，价格不足以还贷，危机由房地产市场传染到信贷市场、债券市场和股票市场，进而传染到整个金融市场。监管当局对次贷产品及诸多金融产品缺少监管也是重要原因。作为监管人员，要研究各种金融产品发展的规律，对风险的监管做到前瞻、主动。
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