经济体制转轨时期宏观调控特征研究，本文主要内容关键词为：经济体制论文,宏观调控论文,特征论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F123.16 [文献标识码]A [文章编号]1007-5801(2006)01-0066-06
对经济活动进行必要的宏观调控，几乎成了全球的共识。但不同国家甚至同一国家的不同时期，宏观调控的方式和状态却有明显差异。究其原因，经济、政治、文化无一不起作用，但最为基础的因素无疑是经济制度或经济体制。计划经济体制与市场经济体制必然衍生出具有根本差异的宏观调控状态。在我国更为特殊的是，这两种体制在较长时期同时并存，因而宏观调控状态更显其复杂性。
一 经济体制与宏观调控
经济体制制约宏观调控至少体现在以下四个方面：
一是制约调控方式。直接调节为主与间接调节为主，其本质在于体制差异。能以市场为媒介进行间接调节只能是市场经济体制。相反，企业生产经营活动直接受政府行政干预必然是计划经济体制。因此，在现实经济运行中，只要政府依然能直接对企业生产经营活动发号施令，就说明计划经济体制并未真正退出，而不能仅仅视为传统体制的惯性作用。因为，此时所改之处只是表面形式或称“皮毛”，若真的“伤筋动骨”，企业即使不予理睬，也不会受到伤害。从这个意义上看，对企业行为直接“指挥不动”，才是市场经济体制运作到位，才促使政府关注市场与企业之间的内在联系，学会运用市场影响力作用于企业行为的间接管理方式。
二是制约调控手段。调控手段的运用不是一种意愿的取舍，而是经济体制的内在规定。当市场体系不够健全、成熟，企业未能真正成为市场经济主体时，严格意义上的公共财政运作，金融调节的三大杠杆运用，即存款准备率、再贴现利率和公开市场业务要么无法启动，要么效果甚微。经济管理手段看似调节工具的选择，其实则是经济体制状态的标志。特别值得强调的是，行政手段运用的比例、效果往往是衡量体制转轨力度的重要体现。因此，每一次宏观调控中行政手段运用状态，应作为体制改革的研究对象，做到以体制转轨去推动行政干预的减少和经济手段、法律手段更多更有效的运用。
三是制约调控领域。尽管宏观调控面可覆盖全社会，但不同领域经济活动的影响程度则大相径庭。即使不谈由于市场关联度而作用于企业活动的差异，仅就产权结构而言，宏观调控的影响也具有层次之别。总体看，在公有制经济领域，特别是在国有独资或国有控股的经济领域，宏观调控的接受度或受控程度要明显高于非公经济领域。此外，植根于市场经济的外向型企业，其涉外经济活动同样会超脱于国内宏观调控。在我国，近年来受宏观调控的体制与机制制约，调控中的失控领域所占比例愈来愈高。根源在于：一方面，企业受利益驱使，不断走向市场，排斥与自身不利的行政行为(其实，这也体现着深化改革的必然结果)，另一方面，宏观调控方式依然偏重传统手段，长此以往，调控与失控并存现象势必加重，甚至出现胶着状态。因此，宏观调控的作用面和实际效果，离不开对经济体制的配套选择以及对完善经济体制的追求。
四是制约调控主体。严格地说，市场经济体制下的宏观调控主体只能是中央政府。无论是财政、金融政策的运作，还是法律手段的运用，惟有中央政府才具备相应的权力。然而，我国现行调控体系中，省市级地方政府客观上均成了调控主体。因为以行政方式调控无法离开各级政府的直接参与。并且，地方政府对土地等资源的控制使之成为事实上的调控对象。近年来，总量失控的行为相当程度上就是地方政府助推而形成。在这种情形下，将地方政府作为一级调控主体，同时督促其自我觉悟，克制自身行为成为走向市场经济过程中中央政府完成宏观调控任务的重要战略。2004年江苏“铁本”事件的处理以及后来的调控绩效足以证明地方政府在目前调控体系中居举足轻重的地位。若要地方政府从宏观调控体系中退出，其前提条件就是市场经济体制完整地发挥配置资源的作用。
二 体制转轨期宏观调控的主要特征
处于计划经济与市场经济体制同时并存期，无论是微观经济活动还是宏观经济运行均存在不易驾驭的复杂局面和难以克服的操作性困难。就宏观调控而言，至少具有以下五个特征：混合性、过渡性、耗散性、惧“热”性和外部性。
(一)混合性
既包括调控目标选择的混合性，也包括调节手段运用和调控主体的混合性。
在市场经济体制下，宏观调控的目标侧重于总量平衡。即使是“二战”以后一些新型工业国，着眼于经济起飞和提升国际竞争力，也通过产业政策或“窗口指导”在结构调节上发挥了作用，但从调节过程的分量以及步入成熟期之后的现实操作看，总量调控依然居主导地位。然而，计划经济中的宏观调控，侧重于结构调节，即有计划、按比例。即使是总量平衡也是通过结构平衡去实现的，因为任何实物经济平衡总是以结构平衡为基础。这样，体制转轨期的调控目标，就很难判断以谁为主。虽然从趋势上看，中央政府的总量调控为主的行为开始显现，但结构调控的惯性依旧强烈，特别是各级地方政府，纷纷通过产业政策，明确主导或支柱产业，连连出台各自的“招”，力求在区域经济发展中角逐产业结构竞争力的高低。尽管实际效果是，产业结构层次提升缓慢，产业雷同问题十分突出，但在各地经济发展五年规划中依然提出新口号，乐此不疲地选择、扶持自身的新支柱产业。
体制转轨期宏观调控手段的运用也难以区分孰重孰轻。符合市场经济调控要求的经济手段及法律手段为主地使用基本不可能出现，改革开放以来的调控从事实上予以了证明。先后展开的5次“过热”调控①，行政手段依然起着支配作用。然而，纵观由远及近26年调控的全过程，经济手段及法律手段运用的比例无疑逐渐提高。特别是2004年发生的第5次宏观调控，先后启用了调整存款准备率、发行央行票据、提升贷款自有资金比例以及加息等一系列经济手段。如果从把握规律的角度作判断，体制转轨及完成期，行政与非行政手段的运用大体呈现以下阶段性特征：行政手段为主——行政手段与经济及法律手段并存——经济及法律手段为主。据此，现实的调控手段运用状态基本上处于第一阶段向第二阶段过渡之中。
调控主体的混合性是体制转轨期人们不愿看到但又难以消除的客观经济现象。各级地方政府纷纷成为调控主体，利用所控制的资源对经济活动进行“规划”，设置“战略”，甚至直接插手某些微观生产经营活动。对于这种单一计划体制或单一市场体制均不存在的独特现象，人们的评价也大相径庭。肯定者认为，这是我国经济走向市场，加快发展的必经之路。因为现阶段，我国正处于接受国际产业转移的战略机遇期，政府作为承接组织集中了相对优秀的人才，并且事实上垄断了土地营运权(这一状态近期不可能改变)，若人为中断地方政府与吸纳外资、接受国际产业转移之间的联系，实际上意味着自设发展障碍，断送发展机遇。特别是落后地区，地方政府是推动经济发展的第一杠杆，中止政府参与调控经济行为，就等于延缓改变落后局面的进程，强化区域不平衡的发展趋势。反对者则认为，这是典型的诸侯经济现象，任其蔓延，不仅与建立市场经济体制背道而驰，而且整个国家可持续发展将受到愈来愈严重的威胁。应该说，既要鼓励发展，又要积极引导，该到了采取有效措施的时候了，但从总体上看，多主体并存仍将持续较长时间。
(二)过渡性
体制转轨期实质上也是宏观调控状态的过渡期。这一历史阶段自始至终充满着变动性和不确定性。面对过程的推进，人们可以不断地回头，总结经验，汲取教训，但根本不存在搬用的可能。原因在于：
第一，体制改革深化。任何朝市场化方向的体制变动都意味着调控方式改进。原体制环境中不可用或者效果甚微的手段在新的体制条件下及时运用就会使整体调控体系的运行质量提升一步。不可想象，2004年宏观调控时采用的调整存款准备率、提高贷款利率和提升贷款自有资金比例等措施能适用于改革开放后第一次宏观调控，即1979-1981年宏观调控。当时“拨改贷”改革还未展开。对于企业，不必言其就利率变动无敏感反应，即使是对贷款本金也缺乏偿还意识。相反，在改革深化过程中，过去某些调控举措自然就会消失。如1979年—1981年；1985—1986年；1988年—1989年3次宏观调控都把限制企业乱涨价，抑制消费基金增长作为紧缩内容，这些在随后的1993年—1996年和2004年两次调控中就不复存在。因为“双轨价”体制已经消亡，并且自1998年以来，提升消费基金比例反而成了追求持续增长的目标，同样，盲目追求消费的企业体制、机制也不复存在。
第二，面临的经济社会发展中的矛盾激化。伴随着改革的深化，发展中的矛盾会同步凸现。在不断激化的矛盾集合中，有的警示调控主体应从过去忽略或放弃控制转向关注甚至开始加强控制，有的则要求作逆向调节。如能源、资源节约和环保问题，在改革开放初期，由于未上升为主要矛盾，追求快速发展成为第一目标，因而未作为调控的主要内容。时至20余年后的今天，这些已成为可持续发展的重大而又紧迫的课题，成为中央政府发挥宏观调控职能而不可推卸的责任。再如，调动各方面积极性，包括调动各级政府的积极性，推动经济发展，这是改革开放以后经济工作的主旋律，然而，各级政府在追求GDP政绩过程中所引发的经济社会矛盾日益突出，除了可持续发展面临的问题外，还包括“二元”结构扭曲、区域发展失衡、收入分配差距过大乃至社会稳定环境遭遇挑战等等。这是淡化GDP，走向科学发展观指导下的“五统筹”调控方略出台的社会背景。
第三，人们对政府的期待和要求强化。延长发展周期，尽可能避免“硬着陆”，尽可能多地运用经济手段和法律手段，伴随调控过程尽可能加大改革力度等等，尽管操作完全到位不可能实现，但作为社会的呼声和百姓期望势必影响决策层。从正面效益看，它成了宏观调控必须与时俱进，不断完善的动力和压力资源。1993—1996，2004年至今的两次宏观调控基本上被称为“软着陆”，原因就在于一定程度上满足了上述要求。如调控时机选择比较恰当，加上注重经济和法律手段的配合使用，避免了类似于1988—1989的“硬着陆”运行状态等等。
(三)耗散性
这是由混合性决定的。在多种调控方式、手段和多元调控主体并存的情形下，相互摩擦、抵消状态必然发生，增加了各种调控力聚合的复杂程度，使调控效果衰减，因而在过渡性调控中如何降低阻力成了提高宏观调控质量的重大课题。调控功能的摩擦、消耗主要体现在行政手段与经济手段及市场机制相互作用的过程之中。强化企业投资主体地位，扩大浮动利息的幅度旨在追求充分利用市场机制引导企业选择经营规模的效应，避免一刀切。然而，在过热性调控中，往往要用行政方法控制固定资产投资规模，严把项目审批关。如2004年宏观调控，针对4185个新项目，几乎砍掉一半。反过来，有些必要的行政手段调控功能常常受市场微观、局部利益机制的影响而大打折扣，甚至会导致宏观调控意图难以贯彻，影响全局性宏观调控的实施。如清理开发区，严格保护耕地，是近年来宏观调控的重要内容，调控手段更多的是行政性、指令性的，现在已演变为土地指标管理。但在调控实践中，绝大部分地方政府都采取上有政策，下有对策的方式，谋取局部利益，不折不扣的执行者几乎不存在。
江苏常州的“铁本事件”，可视为体制转轨期宏观调控具有耗散性特征的典型案例。处于市场中的民营企业，铁本有限公司既有顺应市场经济发展而逐利的正常行为(事件败露前，总经理吴国芳曾是赫赫有名的民营企业家)，也有对抗市场经济规范运作的违法行为，通过开虚假抵扣发票，逃税700多万元，最终落入囚徒的下场。事件中的地方政府具有明显的两面性。表面上服从宏观调控，也及时召开各种会议传达中央精神，而在操作中则着眼于地方政绩和利益，通过“双分解”的办法对抗宏观调控。一是分解投资项目，将100多亿钢铁投资、840万吨建设规模分解为7个小项目；二是分解土地，将6000亩农业用地分解为12次报批。结果无论是项目，还是土地均造成违规审批成功。从这里获得的启迪是，及时处理类似事件，是降低耗散性必不可少的举措。
(四)惧热性
严格地说，宏观调控既有过热性调控，也有过冷性调控。前者侧重于紧缩需求，后者致力于促进供给，目的均在于求得稳定发展。然而，人们常常习惯于把宏观调控等同于过热性调控。似乎加强宏观调控就是避免增长过快，防止通货膨胀。这种调控理念通过双轨制中的政府行为传导得明显而又具体。因而在长期的宏观调控中，减少过热，降低“虚火”成了主旋律。甚至形成如下状态，一有过快过热的苗头，决策层容易形成共识，并能集聚各种手段，用于“扑火”。一旦出现衰退征兆，判断常有分歧，即使适度放弃紧缩，防止“反弹”之声依然浓烈，真正陷入低谷，则调控乏力，甚至束手无策。
1997—2002年持续6年的通货紧缩令人难忘。1996年5月1日至1998年7月1日，中国人民银行曾连续5次降低存贷款利率，存款利率平均降低4.23％，贷款利率平均降低5.17％。其中，1年期存款利率从10.98％降到4.77％，减息幅度为56.56％。但是，在这期间，包括GDP、工业、投资和社会商品零售额等在内的经济指标的增长速度不但未转向回升，反而呈持续下降之势。此时，经济界一些著名人士依然认为，毕竟物价下降的幅度不大，商品生产和市场销售的绝对规模仍以不低的速度继续增长，要防止“硬起飞”(其实当时起飞已经很困难)。并且提出，一定的通货紧缩与经济发展并不总是矛盾的。有学者在《经济研究》2004年第11期上指出“现在所面临的是主要由于供应过剩而造成的通货紧缩，从历史的角度看这是起好作用的通货紧缩”。也许受此舆论环境的影响，直到1998年3月九届人大闭幕时，财政部长还在重申要坚持1993年以来的“适度从紧”的财政政策。实际上，到1998年6月底，财政政策若再不作调整，严重的经济衰退势必来临。由于过冷性调控启动迟缓，以至该年7月以后的财政“放松”被迫采取了超常规举措。这不仅表现在财政部投资计划由年初定的1200亿增加到1800亿，即大幅度增加水利和环保等基础设施方面的财政性资金投入，而且在给商业银行发行2700亿元特别国债基础上，于8月份猛然增发1000亿用于公共投资的建设性国债，并且此后持续5年每年发建设国债1500亿，6年后经济才真正回暖。可见，过热性政策固然不可取，但惧热性理念、思路及政策同样危害至深。
(五)外部性
体制转轨期即新旧体制交替期。此时，政府始终保持双重角色：一方面改革自身职能，重新设定目标，适应市场经济发展新要求。如十六届三中全会在总结以往改革经验的基础上形成16字新的导航方针，即“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。另一方面必须始终确保经济发展，使改革在发展的前提下展开。任何以牺牲发展为代价而致力于推进改革，都会被视作“为改革而改革”，未处理好“改革、发展、稳定”的三者关系(事实上，我国经济社会运行中种种矛盾只有通过发展才能解决)。这也许正是我国渐进改革的成功经验。然而，政府在确保和推动发展的过程中就无法避免非经济因素的干扰，使经济发展周期明显烙有外部性痕迹。这些非经济因素包括政治取向、发展信心、观念选择、业绩显现等等，每一次强有力的聚合和凸现往往成为经济发展周期的转折点，宏观调控举措的出台也随之波动。改革开放25年来，我国经济增长的轨迹对此给予了充分地实证。
1979年“过热性”调控前，正值打倒“四人帮”之后的建设高涨期，“洋跃进”成为当时促进发展的强大动力；1984年城市经济体制改革成为重点，加上承认商品经济体制所引发的活力，这些新发展因素被注入本来就处于恢复、上升期的运行轨道，使1985年社会总产值冲向高峰16.2％，与此同时，也决定了1985-1986宏观调控必然来临。然而，1986年正是“七五”规划的第一年(当时称计划)，面对新五年全面促进发展要求，紧缩性调控难以贯彻到底，因而1988年过热性反弹也在情理之中。该年GDP上升到11.2％，居民消费价格指数20.7％，零售物价指数18.5％，形成了改革开放以来最为严重的通货膨胀。当然，当时的“价格闯关”“长痛不如短痛”等激情高昂情绪也起着推波助澜的作用。此后，对于一再弹起的过热，加上需要稳定的社会环境，“治理整顿”的药下得很猛，使1989年的GDP下到谷底—3.9％，第二年也仅5％，上海工业1991年出现负增长。若不是“南巡讲话”的推动，1992年的经济爬坡几乎不可能。此后，在深化改革，扩大开放强有力推动下，迎来了新一轮发展的高潮。幸运的是，从1993年开始，宏观调控以“软着陆”为目标，产生了自1992年以来连续14年每年高于7％的长周期，期间的波峰13.4％，底谷7％，落差为6.4％。显然，外部性随着政府的科学、理性的增强具有减弱的势头。
三 体制转轨期宏观调控的路径选择
(一)引导、限制地方政府宏观调控的主体行为
如前所述，目前要求全国地方政府完全退出参与宏观调控的分工体系，不仅不现实，也不利于促进阶段性的经济发展。但若不加引导和限制，结构扭曲、产业失控的现象将愈加严重，以至短期内就会危害全国经济的可持续发展。在制定“十一五”规划时，通过具有一定刚性的规划调节，不失为一种有效之策。笔者以为，将“五年计划”改为“五年规划”，有利于凸现市场调节的基础性功能，因而意味着运行机制设计更加符合市场经济的发展趋势。然而，发挥中央政府有效调节经济运行的宏观调控功能同样也是现代市场经济的内在要求。在注重市场导向的同时，避免市场调节的“拜物教”，这是发展中国家富有潜力的发展之路。为此，规划调节应成为主要调节方式。可选之策是，形成中央到地方阶梯式规划调节体系。类似于法律结构，低阶规划必须服从于高阶规划。不同之处是，下一级规划是上一级规划的具体化，更便于落实。这样，中央一级规划，就成了“龙头”规划，起总揽全局、部署各方的作用。如对战略性、支柱性产业的扶持，除明确产业选择及发展方向、目标外，必须有明确的区域性布局，即使是粗线条，也须有必要的限制性安排，以避免不应有的产业同构以及严重无序性竞争。与此同时，要求下一级政府规划的制定，必须视上级规划为基本依据，遵循宏观的区域内产业规划的导向，对不作限制的领域，充分发挥自身的主动性，形成具有特色的规划体系，并对下级政府进行规划调节。可以设想，梯级规划调节，即使具有某些计划经济的痕迹，一定程度上限制了地方政府的积极性发挥，甚至在一定时期的某些领域或某些环节偏离市场经济规律，但因为总体上可避免产业布局由于地方政府行为所造成的盲目性，其基本面应该是正效应，作为过渡性调控模式选择具有合理性。
(二)强有力地推动发达地区政府转变职能
政府转变职能一定意义上包含着“政府退出”。如政府行政：1.退出企业生产经营领域；2.退出经营性投资主体地位；3.退出消费采购者身份(政府采购通过市场组织实现)；4.退出地方产业调节者角色等。目前，以上四种退出尽管总体上均不尽如人意，但相比较而言，第一、二种退出力度较大，并且在不断深化和规范。第三种退出也在逐步推进，如国务院已颁布《国务院关于投资体制改革决定》，明确提出，政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。即使是对投资项目的审批，也明确规定，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。困难最大的是第四种退出，现在还未提到议事日程。从体制转轨的目标看，第四种退出具有根本的、标志性的功效，只有这样，才能使政府真正走向“社会管理，公共服务”的轨道。为此，从我国国情出发，在第四种退出上宜先从发达地区开始。发达地区GDP增长压力相对减缓，促进经济增长更应注重从市场调节、市场监管、社会服务上做文章，通过增长速度的“自律”，推进整个社会全面发展。与此同时，为全国范围内政府职能转变承担先行示范的责任。这次国务院将上海浦东地区作为综合试点先行区，其效果理应辐射到上海、长三角乃至全国各地。
(三)以改革深化提升经济及法律手段运用比例
经济体制改革与宏观调控中减少行政手段的运用是同一课题的两个侧面，并且二者是相互依存的。就决策者而言，要想提高宏观调控的质量，多运用经济手段和法律手段就必须以改革推进作为保障。相反，创新调控方式也会成为深化改革的动力。问题是，在过热性调控过程中，往往因为急于取得调控效果而习惯于动用行政手段，甚至会不惜代价。即使是提出“软着陆”目标并努力实施、取得明显成效后，负面效应依然不可低估。如“砍项目”调控与实施《国务院关于投资体制改革的决定》难以吻合。因此，改革文章的重点应做在过热性调控之后。从一定意义上看，防止过热性调控与深化经济体制改革是体制转轨时期宏观调控的两大战略和举措。当经济过热急需动用必要行政手段时，改革服从于调控，当经济趋于平稳运行时，加大改革力度可为下一轮过热性调控减少行政手段的运用创造条件。二者有机结合，宏观调控的手段、方式就愈来愈走向健康、成熟。
(四)坚持过热性调控与过冷性调控并举，优化调控目标
持续稳定增长是宏观调控的重要目标，“过热”与“过冷”均为偏离目标发展的障碍性因素。宁可走向“过冷”，也不允许出现过热的苗头，这是必须消除的有效实施宏观调控的认识误区。长期的实践证明，对付“过热”，若要不顾忌行政手段的使用，不仅“出招”方便，而且总能见效。相反，对付“过冷”，则常常步履艰难。如前所述，1997—2002持续6年的通货紧缩是难以忘怀的典型案例。走出误区，除了在认识上作必要清理外，重要举措是：在对付“过热”下药时，一不要过猛(继续追求软着陆)，二要适可而止。当一系列重要指标如GDP、投资增长率、货币供应量、利润增长规模等开始回落，并向正常指标逼近时，就应当机立断，停止紧缩。若担心“反弹”，延误时机，萧条过程将以“乘数回报”。据此，笔者以为，目前的宏观过热性调控，该到了击鼓收兵的时候了。从上半年经济运行状态看，工业增加值累计同比增速从去年5月以来平缓回落，工业利润增速明显下降，同比回落27.9个百分点；规模以上的工业亏损额增长56.1％，同比上升55.7个百分点；进口增幅比去年低29个百分点。CPI呈下降趋势，3—6月环比持续负增长。这时，依然强调加强宏观调控，或者“巩固成果，防止反弹”“不再出台新措施，关键抓落实”，都是“惧热性”表现，决策者若采纳，通货紧缩在所难免。这意味着不到2年，经济难以启动的苦果将再次被品尝。
(五)遵循经济运行规律，消除外部性
非经济因素左右经济运行，无论是正面效应，还是负面效应都不足取。正面效应只能得益于一时，并且滋生对人治的依赖，特定阶段同样产生危害。中央政府作为宏观调控经济的主体，排除外部性关键在于走向法治。应该说，从理念上看，随着科学发展观的提出与贯彻，开明、理性、科学的政府形象已经展现，加快步伐，进入法治轨道更是希望所在。依据现实的状态，问题更为严重的是地方政府，追求GDP势头依然不减；攀比招商引资的热情依然高涨；升级升官的欲望依然体现在“抓经济”的行为之中……。如此所带来的“发展势头”不断诱发运行失控的风险。因此，对待地方政府的经济行为，不断加大改革的力度，促进职能转变，形成科学的考核指标体系并尽快予以实施是消除外部性的当务之急。
注释：
①第一次1979年—1981年；第二次1985年—1986年；第三次1988年—1989年；第四次1993年—1996年；第五次2004年至今。
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