新时代城市公共事业融资问题研究
奚宾 法蒂玛（河南工业大学经济贸易学院）
摘要： 新时代城镇化仍是政府的重点工作，融资问题决定城市公用事业的发展质量和速度。本文从历史欠账及融资瓶颈、地方政府融资平台和监管机制等方面剖析了城市公用事业融资中存在的问题，并提出了破解城市公用事业融资困境的对策建议。
关键词： 新时代；城市公用事业；融资问题
一、引言
近二十年来，发展城市公用事业有利于提高居民生活质量、吸纳农村转移人口、推进城镇化建设进程，一直是各级政府工作的重点。新时代下，为了让更多的城市居民有更多获得感，享受改革开放的成果，地方政府加快城市公用事业建设步伐，不断加大投资力度，城市公用事业水平显著提升。但是，地方政府所依赖的土地财政难以为继，传统的融资模式正经受着严重的考验。本文将分析当前城市公用事业融资过程中存在的问题，并提出破解融资困境的对策建议。
二、城市公用事业融资中存在的问题
（一）历史欠账较多且发展存在严重的资金瓶颈
（1）资金缺口较大，近年来，为加快农村人口向城市转移，地方政府不断加大城市公用事业固定资产投资总额，但与不断扩张的城市规模所引致的巨大需求相比，城市公用事业建设投资力度仍显不足，资金缺口较大。（2）投资主体单一，目前，各省城市公用事业项目建设资金除了企业自筹的部分外，主要依赖政府财政拨和银行贷款，中央和地方的财政拨款在全部资金中所占的比重不断攀升。（3）融资渠道狭窄，虽然各地全力推进PPP、BOT等先进的融资方式，但城市公用事业多投资于没有收入的城市基础设施，由于资本的逐利性，民间资本和私人部门参与积极性难以调动。
（二）地方政府融资平台运作不规范
《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》发布后，地方政府投融资平台如雨后春笋般出现，融资规模极速扩张，各省市也建立起了比较完整的投融资平台体系，但投融资平台的发展缺乏合理的规划和必要的制度约束，投融资平台发展过程逐渐暴露出的问题，需要进行清理和规范。（1）政企界线不清晰， 政府过多的干预和严格的管控，造成投融资平台责任主体不明，政企不分导致管理混乱，资源浪费严重，项目成功率低下，由此产生的债务最终还是由政府来承担，加重了政府的财政负担，同时企业会在执行政府决策与主动寻找投资对象之间艰难抉择。（2）债务规模迅速膨胀，随着投资项目的增加和举债融资规模的迅速膨胀，投融资平台的债务率急剧上升，偿债风险日益加大，而这些债务最终落在地方政府的头上，加重了政府的财政负担。（3）融资问题日益严重，虽然各省建成了比较完整的投融资平台体系，在推动投资主体多元化方面发挥了积极作用，但由于大部分平台公司成立的时间较短，仍处在初期运作阶段，而且净资产规模小，在运行中存在职能单一、投资覆盖能力弱等现象，投融资能力和经营实力尚未充分发挥。
（三）缺乏有效的监管机制
中国城市公用事业融资改革尚处于初级阶段，没有建立起高效、合理的监管机制。（1）城市公用事业监管立法缓慢，中国城市公用事业监管立法远远落后于市场化发展的需要，监管部门在处理违法案件和解决纠纷过程中往往陷入无法可依的尴尬境地。（2）缺乏独立的监管机构，对城市公用事业的监管往往由多个政府部门共同承担，“多龙治水”的监管模式导致政府在城市公用事业融资监管上存在错位、越位或缺位的现象，影响了政府对公用事业项目融资的调控能力和引导作用，容易造成项目重复建设，资源浪费严重，职能部门之间协调机制的缺失，不仅降低了监管的效率，致使部分城市公用事业项目质量不高，“豆腐渣”工程频现，而且大大增加了监管的成本。（3）对监管部门缺乏有效的约束，由于缺乏对监管部门的监督，难以保证监管机构能够公正、合理的实施监管，监管部门常常利用手中的权力，直接参与到企业的日常经营管理活动中，普遍存在“政监不分”“管办不分”的问题，企业往往也因为承担了过多的公益责任，而无法发挥市场机制的作用。
三、破解城市公用事业融资困境的对策建议
针对城市公用事业融资方面存在的诸多问题，本文提出从转变政府职能、规范地方政府投融资平台运行、实现投融资主体多元化、健全监管机制等方面解决城市公用事业融资难题。
（1）转变政府职能，发挥政府主导作用。政府承担着支持和引导城市公用事业健康发展的职责。首先，政府要把加快发展城市公用事业作为新型城镇化建设的重要推手，在继续加大财政投入力度的同时，注重加强城市空间和功能布局的科学性、合理性，最大限度地节约社会资源，避免重复建设、短命工程等损害公用利益的行为发生。其次，政府要明确其在项目建设中的角色，正确处理与项目建设公司的关系，从直接参与逐渐向间接干预转变，营造良好投融资环境，建立机会平等、有效竞争的市场格局。再次，政府要加强监督和管理，以公平的投融资机制吸引更多外来优质资本的进入，鼓励其为城市公用事业的发展做出更大贡献。最后，政府要加快整合社会资源的步伐，建立金融机构与企业之间的长期有效合作机制，积极改进和提升服务水平，提高办事效率；地方政府要把城市公用事业新增投融资情况纳入绩效考核评估体系，增强吸引民间资本，甚至是国际资本的能力。
（3）创新融资模式，实现投融资主体多元化。城市公用事业项目建设仍依赖政府财政投入和银行贷款，其他直接融资和间接融资模式的比重很低，亟待深化投融资体制改革，积极创新融资模式，推进多元化融资主体的形成。充分发挥资本市场的作用，通过发行股票、债券、产业投资基金等方式筹集长期建设资金。大力推行PPP项目融资模式，通过政府和私人部门签订合同的形式实现，有效吸引社会资本参与城市公用事业项目建设，通过建立投资、补贴与价格的协同机制，完善特许经营制度，使投资者获得合理回报。
由表1可以看出浙江省的观光采摘节庆具有较明显的淡旺季之分，从旺季到淡季的分布依次为夏季、春季、秋季、冬季，说明果树资源这一因素对浙江省的观光采摘节的发展仍起着关键作用。为了使观光采摘节庆的淡季转旺，旺季更加具有竞争力，有必要分析影响观光采摘节的关键因素即果树资源的作用机制，即不同主导果树采摘节的数量和树种种类在四季的分布。
（2）政企分离，规范地方政府投融资平台运行。各级融资平台都面临着市场压力加强、政府融资能力下降的局面，“转型升级”势必成为地方政府融资平台未来发展的方向。应该剥离政府职能，划清权责界限，把平台公司打造成为独立核算、自负盈亏、自主经营的市场主体。同时，清理存量债务，防范债务风险，各级政府加快建立规范的地方政府举债融资机制，通过明确举借主体和形式、严格限定资金用途和明确地方政府性债务的偿债主体和应急机制，妥善解决存量债务问题。最后，拓宽融资渠道，缓解资金压力。各级政府应该采取多种手段，努力为平台公司寻找新的资金融资渠道。
农村金融机构为农户提供的主要是小额贷款,贷款额度低，业务项目少，服务对象单一，导致农村金融机构的融资和投资受到限制，信贷规模不大[2]。农村金融机构在农村多以吸收存款为主，不能满足农户对资金的需求。
1992年，“螳丰化肥”顺利通过了国家相关部门的考核和评估，获得了由国家颁发的生产许可证。1991年，原料厂的产值已过500万元，杨宗祥还骑着当年开办养鸡场时靠卖鸡蛋奖励得来的自行车，经常半夜一两点还在外面忙碌。
（4）落实管理责任，健全监督管理机制。强化对城市公用事业项目建设及投融资全过程的监督和管理，是落实政府职责、确保项目正常进行的关键环节。建立高效合理的监管体系，立法先行是基础，城市公用事业监管必须建立在法律的基础之上，立法机关要加快相关法律法规的制定，对城市公用事业监管的目标、内容、程序和方法给予法律层面的界定的。监管机构的独立性是重要条件，针对存在的权利重叠、监管失范等现象，最迫切就是在把分散的权利集中在专门的监管机构手中的同时，保证机构行使权力的独立性。监管程序的公开透明是关键，提高执法的透明度，就必须加强对监管机构的监管。行业协会是重要补充，加快行业协会的设立和行业标准的制定，切实保障社会公共利益。
参考文献
[1]郭剑鸣，蔡文婷.不可完全合约、内部性与城市公用事业政府监管的行政监督惰性[J].学 习 与 探 索 ，2019，285(4)：41-49+180.
[2]许梦博，张一楠.中国城市公用事业公私合营模式的垄断之谜[J].社会科学家，2017.11.
[3]刘佳丽，谢地.PPP背景下我国城市公用事业市场化与政府监管面临的新课题[J].经济学家 (9 期 )：42-49.
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