关于提高闭会期间代表工作组织化程度论要，本文主要内容关键词为：程度论文,代表论文,组织论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
代表在闭会期间的工作是否需要通过严密的组织方式来进行？对这个问题的回答，不能单从学理层面上的逻辑关系去推导，还要着眼子我国代表制度的特点和代表工作的实际需要。
代表在闭会期间的工作是否需要通过严密的组织方式来进行，这是当前代表工作中面临的一个很重要的问题。应该说，对于这个问题的关注，始于制定代表法之时。记者在参与制定代表法的过程中，专门就这个问题作过调查。调查结果显示。由于观察事物的视角不同，对这一问题的回答，主要形成了赞成和反对两种意见。赞成者认为，由于各级人民代表大会会期很短，而且代表大都是兼职的，绝大多数时间都用在生产和工作上，再加上每位代表的素质参差不齐，因此，只有通过各级人大常委会及其办事机构采取一定的组织形式，对代表开展活动提供必要的指导和帮助，才能使代表在闭会期间的工作富有实效，才能从根本上扭转“代表代表，会完就了”的局面。而反对者则认为，代表在闭会期间的工作主要应根据个人的意愿进行，这样有利于发挥代表本人的积极性和主动性，体现“随时随地，就近就便”的特点。此外，从学理上看，采取有组织的方式开展活动，容易使代表在闭会期间的工作成为一种带有行政痕迹的组织行为，从而冲淡权力机关的民主色彩。代表法吸收了两种意见中的合理成分，对这个问题作出了弹性规定：一方面为代表在闭会期间开展活动设定了必要的组织形式，另一方面，又为代表个人开展活动预留了很大的“空间”。根据代表法的规定，在实践中，地方各级人大常委会一般都为代表在闭会期间开展活动提供组织保障，只不过程度不同，形式各异。现在所面临的关键问题是，是否需要进一步提高代表在闭会期间活动的组织化程度，从而使其由“个人行为”变成一种“组织行为”。
对于这一问题的回答，不能仅从学理层面上的逻辑关系去推导，而更应该着眼于我国代表制度的特点和当前代表工作的实际需要。
对代表在闭会期间的工作提供必要的组织保障，是基于我国代表制度的特点而形成的一项具有中国特色的制度设计。在西方国家，议员对自己的代议行为具有高度的支配力，虽然他们有时也要看选民的眼色行事，但这不过是谋求连任而采取的一种政治策略。至于议会党团，也只能在对待关键问题的表决时，用党纪来控制本党议员的投票行为，而这种控制并不能延伸到会外。由于我国的代表制度有其自身的特点，因此，代表在闭会期间如何开展工作，不应该也不可能照搬西方的做法。其一，在我们国家，代表工作实际上分成会议期间和闭会期间两大块。由于各级人民代表大会会期很短，所以，大量的、经常性的工作要在闭会期间完成。其中有很多工作只能通过有组织的方式来进行。其二，我国实行的是兼职代表制，代表不因执行代表职务而脱离原来的生产和工作岗位；其经济收入源于本职工作，不因从事代表活动而领取职务工资。正因为如此，代表个人开展活动会受到一些客观条件的限制，需要一定的组织形式作为依托。
对代表在闭会期间的工作提供组织保障，也符合当前我国代表工作的实际需要。最近几年，随着人民代表大会制度日益健全，代表工作进展显著，许多地方人大常委会在实践中积极探索，锐意求新，采取多种形式，组织代表在闭会期间开展活动，取得了明显的实效。但是，与会议期间的工作相比，代表在闭会期间的工作依然是一个薄弱环节，尚未完全破题。据了解，在有的地方，闭会期间的代表工作基本上处于“停摆”状态；还有些地方，闭会期间的代表工作虽然有所开展，但收获不明显，形式上的创新并没有带来实际效果的同步提升。此外，由于缺少相应的“载体”，在一些地方，代表在闭会期间的工作成为一种个人行为，带有很大的随意性，履职中不规范的行为，甚至是“违规越轨”行为时有发生。为了从根本上解决上述问题，就需要我们通过有效的组织方式，把代表在闭会期间的工作纳入到规范化、制度化、有序化的轨道。
当然，强调提高组织化程度，并不意味着要把代表在闭会期间的工作变成一种纯粹的行政行为。在这里，要特别注意防止以下三种倾向：第一，把人大常委会变成二级行政机构，使它们和代表之间的关系成为一种行政隶属关系；第二，错置人大代表和办事机构的关系，使办事机构成为组织者而不是服务者，第三，用行政化的手段管理代表，使代表个人有所作为的空间受到挤压。
近些年来，地方各级人大常委会采取多种形式，组织代表在闭会期间开展工作，从而为相关的制度设计提供了必要的经验储备和素材积累。
在实践中，各地一般都以“人大常委会——专门的办事机构——代表小组”为依托，并通过以下一些形式，组织代表开展闭会期间的活动：
第一，组织代表进行视察。主要有三种形式：一是集中视察。每年的人代会召开前夕，各级人大都组织代表进行一次集中视察；根据需要，人大常委会还就代表和人民群众关注的问题，组织进行集体视察。二是分散的小型视察。例如，代表小组开展的视察，组织相同行业的代表一起进行的某个专题的视察等。三是代表的持证视察。代表法规定，代表可以持代表证就地进行视察。县级以上的地方各级人大常委会根据代表的要求，联系安排本级或者上级的代表持代表证就地进行视察。
第二，邀请代表参加执法检查活动。执法检查是人大监督工作的一个重要组织成分。地方各级人大常委会在开展这项工作时，一般都邀请代表，尤其是有某方面专业背景的代表参加。
第三，组织代表开展调研活动。各地人大常委会经常围绕党和国家的中心工作，围绕人民群众关心的热点问题和“一府两院”工作中遇到的难点问题，围绕本级人大的年度工作安排，组织代表开展专题调研活动。
第四，组织代表与选民保持经常性的联系。许多地方人大常委会采取各种形式，使人大代表能与选民保持经常性的联系。如，组织代表走访选民，召开选民座谈会，汇报代表工作，听取选民对代表工作、对人大工作和对“一府两院”工作的意见和建议。许多地方人大还建立了代表向选民述职的制度。根据这项制度，代表要定期向原选举单位及选民述职，接受评议和监督。有些地方还建立了代表联系选民活动日、代表巡访制度、代表公示制度等。
第五，对代表进行定期或不定期培训。随着经济的发展、科技的更新和社会的进步，人大工作中的“技术含量”日益加大，这就对代表的素质提出了越来越高的要求。为此，各地普遍注重对代表的培训，以此来提高他们的履职能力和水平。据了解，为了使培训成为一项经常性的工作，许多地方都设立了专门的机构。为了进一步规范培训的内容，增强培训的针对性和实效性，全国人大常委会正在组织力量编印全国人大代表培训教材。
第六，组织代表评议“一府两院”的工作。该工作始于20世纪80年代初，当时部分县级人大常委会组织代表对基层“七所八站”的工作进行评议，后来逐步发展到由人大常委会作出决议，有计划有重点地评议同级政府及其部门和法院、检察院的工作。
第七，组织代表协助政府开展工作。许多地方人大常委会根据代表法的规定，针对人民群众反映强烈的社会热点问题，如，社会治安、环境治理、交通运输、食品卫生、物价等，通过各种形式，协助政府开展工作。
第八，组织代表与“一府两院”有关部门的负责同志进行座谈。例如，天津市人大常委会早在1983年就建立了代表与市长对话的制度，自1993年起，又增加了各位副市长与和其分管工作有关的人大代表座谈的形式，并已形成制度，取得了较好的效果。通过这种形式的座谈，使政府部门的负责同志能够及时地了解人民群众的疾苦、想法、意见和要求，也拓宽了代表的知政渠道，进一步了解了政情。这有利于上情下达、下情上达，上下互相理解。有利于发扬民主，调动人民群众当家作主的积极性。有利于推动“一府两院”有关部门自觉接受人大的监督，改进工作。
第九，建立代表接待室或实行代表接待日。通过这两种方式，人大常委会可以及时听取代表对人大工作及有关部门的意见和建议，了解人民群众的意愿和要求，帮助代表解决执行职务过程中遇到的困难和问题。有的地方人大常委会为了进一步加强与代表的联系，还经常个别走访代表。
第十，定期组织代表召开座谈会，广泛听取他们对各方面工作的意见。座谈会可分为两种形式，一种是走出去座谈。人大常委会组成人员分别深入基层，邀请代表少则几人，多则十几人进行座谈，了解情况，听取意见。另一种是请进来座谈。就人民群众以及代表关心的难点、热点话题进行座谈。
以上这些形式虽然有些还处在探索阶段，但已在实践中显示了明显的功效，它们不仅丰富了代表在闭会期间的活动内容，也为相关的制度设计提供了必要的经验储备和素材积累。
为了提高闭会期间代表工作的组织化程度，实践中的形式创新固然重要，但相关的制度跟进同样不可或缺。
为了提高闭会期间代表工作的组织化程度，实践中的形式创新固然重要，但相关的制度跟进同样不可或缺。为此，有许多同志建议，能否在代表法中对这方面问题作出具体规定。单就立法的必要性而言，这一动议无疑是很有意义的，但问题在于：第一，我国的代表工作虽然从总体上说取得了很大进步，但毕竟还处在发展阶段，有许多做法尚需得到实践的充分检验，尤其是如何组织代表在闭会期间开展活动，还需要在不断探索的基础上积累经验。可以说，目前的立法时机并不成熟。第二，从各地的情况看，由于种种原因，在组织代表开展闭会期间的活动时，所采取的形式不尽相同，很难用统一的标准来概括。第三，代表在闭会期间的活动涉及到很多具体问题，其中有些问题只能用量化的语言来表述，如，经费、时间等，作为一部基本法律，代表法显然不宜规定这样的内容。
正是基于上述理由，从目前的情况看，比较可行的选择，是由各地根据本地的实际情况及代表工作的现状，就如何组织代表在闭会期间开展活动，制定相应的规范。其中组织形式、经费问题和时间保障应该成为该规范的重点。
关于组织形式。究竟采取何种形式组织代表开展闭会期间的活动，地方各级人大常委会都在进行积极的探索。前面所列举的仅仅是几种主要形式，随着人大工作的不断加强，还会有一些新的形式出现。就现有的这些组织形式而言，基本上可以分为三种类型：第一种类型，符合法律规定，在实践中产生了良好的社会效果，地方立法应该加以肯定。如，组织代表视察、调研；邀请代表参与执法检查；对代表进行培训或提供其他有组织的法律服务；加强人大常委会同代表、代表同选民之间的联系等。第二种类型，正处于探索阶段，实际效果有待于实践验证，具体做法也应进一步完善。对此，不宜急于立法。第三种类型，虽然出发点是好的，但具体做法不够规范，个别的甚至有“违规越权”之嫌。例如，有的地方组织代表旁听案件的审理，并就审理结果向合议庭提出具体意见。还有的地方在组织代表协助政府开展工作时，直接代行政府的职能。对此，我们应该肯定其主观积极性，但不提倡其做法。总之，各地在制定有关规范时，对于闭会期间代表活动组织形式的选择，应以合法性、实效性作为标准，并在此基础上进行取舍。
关于经费问题。经费问题是当前代表工作中面临的一个非常突出的问题。虽然比以前有所缓解，但尚未从根本上得到解决。在有些地方，经费问题已严重制约代表工作的开展。闭会期间的代表活动之所以缺少有效的组织，也与此有很大关系。为此，各地多年来一直呼吁通过立法解决这一问题。由于代表经费是一个“变量”，因时因地因级而有所不同，所以，至少从目前的情况看，很难制定出一个统一的标准。并且作为一部基本法律，代表法只能在这方面确立一些原则，具体问题应留由地方立法解决。为今之计，各地应根据本地代表工作的实际需要和财政状况，就经费问题制定相应的规范。
关于时间保障。代表法虽然对代表开展活动的时间保障问题作了规定，但由于这些规定过于原则，在实际执行过程中并未到位，使其有效性大打折扣。从实际需要出发，对于时间保障，也应和经费问题一样，由各地根据各自的情况制定具体的标准，从而将代表法的原则规定细化。那么，代表在闭会期间开展有组织的活动，应以多长时间为宜呢？在这方面，各地各级的情况不完全相同。综合各地的情况，再考虑到当前代表工作的实际需要。记者认为，一般而言，省级的应在25天左右，地级的应在20天左右，县级的应在15天左右，乡镇的应在10天左右。对闭会期间代表开展有组织的活动，在时间上作出量化的规定，这意味着为人大常委会及其办事机构、代表、代表所在单位设定了一项法律义务：对人大常委会及其办事机构而言，应按照规定的时间组织代表开展活动；对代表而言，必须参加有组织的代表活动；对代表所在单位而言，应为代表参加有组织的活动提供时间保障。
提高闭会期间代表工作的组织化程度，其重要意义在于：使代表在闭会期间的活动由一种带有任意色彩的个人行为，变成真正意义上的职务行为。
代表在闭会期间的活动究竟是职务行为，还是任意行为？如果从法律规定上看，答案当然是肯定的。但如果我们对现行法律的规定加以深入推敲，并结合代表工作的现状进行分析，则不难发现，代表在闭会期间的活动虽然从法律属性上看是一种职务行为，可它却并不完全具备职务行为所固有的一些法律特征；与代表在会议期间的工作相比，它还带有某些任意化的色彩。第一，职务行为对职务人而言，具有必须履行的义务，不履行就意味着失职。所以，代表法就代表参加本级人民代表大会会议作出了强制性的规定，如，规定代表应当出席本级人民代表大会会议，未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的，其代表资格终止。但对代表在本级人民代表大会闭会期间的活动并未作出同样的规定。这实际上意味着，闭会期间的活动对代表而言，带有某种任意行为的色彩，可以开展，也可以不开展。第二，代表的职务行为属于公务行为，其程序具有法定性，因而人大组织法、地方组织法、代表法以及相应的议事规则都为代表在会议期间的履职行为设计了一套周延的程序。但这些法律均未对代表在闭会期间活动的操作程序作出具体规定，从而为这种活动预留了很大的“弹性”空间，可以因人、因时、因地而异。第三，代表法在设定有关的保障措施时，并没有完全把代表在闭会期间的活动作为职务行为加以保护。如，代表在会议期间享有的言论免责权，并不适用于闭会期间的代表言论，其中包括职务性言论。至于时间、经费等其他一些更为具体的保障措施，法律虽有规定，但在闭会期间也往往难以执行到位。
提高闭会期间代表工作的组织化程度，其重要意义在于：使代表在闭会期间的活动由一种带有任意色彩的个人行为，变成真正意义上的职务行为，并由此引发以下两点变化：其一，对代表参与闭会期间的活动起到一种督促作用。因为随着组织化程度的提高，闭会期间的代表活动将不再是一种随心所欲的“个人行为”，而是一种“有组织”的活动。参与这种活动，虽然从法律的角度讲，不是强制的，但在心理上，会对代表起到一种督促作用。其二，对代表在闭会期间的活动起到规范作用。目前，由于闭会期间的代表工作尚处在探索阶段，因此，在实践中，有些做法不尽规范。如，有的代表以个人名义处理问题，有的直接介入具体案件，有的参与政府有关部门的执法活动，个别的甚至在履职过程中还会出现“偏私”行为。通过开展有组织的活动，可以对上述不规范行为起到规制作用，从而把代表在闭会期间的活动纳入规范化、程序化的轨道，在根本上增强代表工作的实际效果。