操作设计：提升党内民主制度执行力的关键，本文主要内容关键词为：党内论文,执行力论文,民主制度论文,关键论文,操作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D26 ［文献标识码］A ［文章编号］1671-7155(2013)04-0011-05
党内民主是党的生命。改革开放以来，我们党在党内民主建设方面取得了巨大成就，形成了一系列好的法规、制度和规定。但是，党内民主制度在一些地方和部门的执行中却走了样、变了味，有的甚至流于形式，严重影响了党内民主的声誉，阻碍了党内民主的深入推进。从总体上看，党内民主制度在一些地方得不到很好的贯彻执行，主要原因还在于“操作设计”的滞后。党内民主建设是一项系统工程，既要注重“顶层设计”，进行理论创新和制度创新；又要注重“基层设计”，结合基层实际，创造性地推进和落实；还要重视“操作设计”，研究和解决操作层面存在的突出问题，强化制度的执行力。如果仅有科学的“顶层设计”和配套的“基层设计”，而“操作设计”严重滞后的话，则党内民主的一系列法规、制度、规定就难以在实践层面落地生根、发挥作用。因此，在实践中提升党内民主制度的执行力，其关键是强化“操作设计”，即在克服四种不良倾向中从四个维度强化党内民主制度的操作设计。
一、克服“重实体、轻程序”的倾向，加强党内民主制度的程序设计
党内民主是党内实体民主和程序民主的统一。如果把作为价值目标的民主视作实体民主，那么，作为实体民主实现方式和手段的民主就是程序民主。前者规定民主的目标和性质，体现民主的价值，即规定“做什么”；后者是人们参与民主活动的具体步骤和方式，即规定“怎样做”，是党内民主操作规则的总和[1]。
胡锦涛同志在十七届四中全会上强调指出：“要增强党内生活和党的建设制度的严密性和科学性，既要有实体性制度又要有程序性制度。”改革开放以来，尤其是党的十七大以来，我们党在进一步加强党内民主实体性制度建设的同时，越来越多地关注党内民主程序问题，一些程序性法规也不断健全，促进了程序的民主化、科学化、规范化。但从总体上看，“重实体、轻程序”的倾向比较明显，包括《党章》在内的一些党内法规、制度对党内民主的规定比较概括、笼统，同时缺乏相应的配套程序，给执行实体性规定留下了较大的空间，导致有的执行得好，有的执行得不好，有的执行得很差，甚至执行出相反的结果。在极个别的地方，还出现了“玩程序”、“伪程序”、“逆程序”现象。
1.党内民主制度设计中“重实体、轻程序”倾向的主要表现
《党章》第二章第十条第五款规定：“凡属重大问题，都要由党的委员集体讨论，作出决定。”但在具体执行过程中，哪些属于重大问题？是由党委会还是常委会讨论决定？讨论决定的方式是面对面的举手表决方式，还是背对背的投票方式？由于对这些问题都没有作出详细、完备的具体规定，因此在实践中往往出现这样的情况：或将重大问题当做一般问题，不经集体讨论个人拍板；或举行非正式会议，讨论通过重大问题；或在讨论过程中，“一把手”率先定调，其他成员违心同意[1]。
《党章》在总纲中指出，民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。作为实体性原则，民主集中制规定了各级领导班子决定重大问题要实行集体议事和集体决策，但是，领导集体以怎样的方式议事、决策，则没有明确、具体、操作性强的程序规定。民主到什么程度，怎样进行集中，主要取决于领导干部，尤其是“一把手”，这必然加大民主集中制的执行风险。这样，在民主集中制执行过程中，由于个别领导个人意志，集体领导成为一个旗号，集体领导变成了领导集体，民主集中变成了集中民主，个别酝酿变成了个别授意，会议决定变成了一种空洞的形式，无论大事小事都由“一把手”拍板决策的违规行为变得司空见惯。于是，就出现“一把手是绝对真理，二把手是相对真理，三把手是宣传真理，普通委员没有真理”的怪现象。
党的十七届四中全会作出的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确提出：要拓宽党员意见表达渠道，建立健全党内事务听证咨询等制度。但是党内事务范围如何界定、党员要求召开党内听证咨询会动议的提出条件及受理、听证咨询会的主持人、听证咨询会的具体开法及其程序、听证咨询会上形成的意见的适用范围及效力等问题都还在探索之中，相应配套措施跟进不够及时，导致党内事务听证咨询制度仍然停留在纸面上。
除此之外，诸如党代表大会常任制、决定重大问题和任用重要干部票决制、党政领导干部问责制等都还有待在法治化、程序化上下功夫。用程序化的条文和严格而又清晰的程序来防止权力的恣意化，是在法治和任性之间划下的一道鸿沟。
2.加强党内民主制度的程序设计，以科学的程序捍卫党内民主
为什么我们经常会遇到“上有政策，下有对策”的尴尬现象？主要原因在于我们的程序及体现这些程序的制度缺乏严谨合理的具体设定或存在漏洞。因此，从操作层面推进党内民主，必须克服“重实体、轻程序”的倾向，进一步加强党内民主程序研究，用科学的程序捍卫党内民主，真正使党内民主程序成为党内民主的控制机制、保障机制。第一，加强程序性制度建设，减少实体性制度执行的自由裁量空间。要围绕党员主体地位和权利保障程序、党内民主选举程序、党内机构运行程序、党内民主决策程序、党内民主监督程序等建章立制，明确操作主体、操作步骤、操作指令以及指令之间的有效衔接和转化，最大限度地减少执行的自由裁量空间。第二，坚持走群众路线，发动群众参与党内民主程序建设。掌握民情、民意，珍惜民心、民力，让群众代表参与程序设计、执行和监督等全过程、各环节，提高程序建设的科学化水平。第三，加强程序民主教育，增强领导干部程序、法治观念。领导干部，尤其是“一把手”是执行民主程序的关键[2]。要通过教育，增强领导干部对程序民主的认识，严格遵循民主程序，自觉按程序办事。
二、克服“重原则、轻细节”的倾向，加强党内民主制度的细节设计
1938年，毛泽东首次提出“党内法规”的概念。改革开放以来，我们党不断加强制度建设和制度创新，初步形成了一个比较齐全的党内法规和制度体系。党内法规和制度的完善，对于推进党内民主建设，提高党的建设科学化水平发挥了至关重要的作用。当前，党内法规、制度已经很齐备了，涵盖党内民主建设的方方面面，表明了中央推进党内民主的决心和勇气。但问题是，一些制度线条比较粗，过于抽象和原则，在细节设计上存在不少问题，细节规定比较薄弱，导致在实践中被“虚化”、“简化”，甚至“错化”，严重制约了党内民主的健康发展。
1.党内民主制度设计中“重原则、轻细节”倾向的主要表现
《党章》第二章第十一条规定：“党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志。选举采取无记名投票的方式。”最新修订颁布的《选举法》更是明确规定：“选举时应当设有秘密写票处。”这就是说，进行秘密投票，是我国选举制度的基本原则之一。但在执行过程中，代表相邻而坐，彼此的选票内容都在对方的视线范围之内，缺乏安全的空间距离。即使有些会场设置了秘密写票处，但实际上无人带头进去，似乎在原座位上填写选票显得更加坦荡，秘密写票处最终形同虚设。在这样的投票环境下，许多代表担心打击报复或者影响关系，投票时自然有所顾忌，很多时候不能体现真实意愿。
《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》第四章第二十条规定：要推进党务公开，健全党内情况通报制度，及时公布党内信息，畅通信息沟通渠道。但对于哪些党务要公开、如何公开并没有作出规定，导致群众无从监督，最后是想怎么公开就怎么公开。如果在制度设计时要求首先对党务公开目录进行公开，然后对照目录一一公开，那么，群众的知情权、参与权、监督权就可以得到较好保证。
民主集中制规定：少数服从多数。这是党内民主的核心。但是，在决策时，如果确实出现了多数人错误、少数人甚至个别人正确时，是否还要坚持少数服从多数？
党内候选人介绍过于简单和程式化，选票和表决票的设计缺乏统一要求、漏洞较大，等等，都是党内民主推进过程中的一些细节，很多时候不为人关注、重视。而事实上，细节决定成败。一颗不合格的螺丝可以使飞机从天空中掉下来，一个小洞可以让巨轮沉入海底，一个蚁穴可以导致大堤垮塌，一个烟头可以引发森林大火，一丝火星可以引起瓦斯爆炸。同样，在推进党内民主制度建设过程中，细节不能忽视。
2.加强党内民主制度的细节设计，以精细化的理念推动党内民主发展
由此可见，从操作层面推进党内民主，必须克服“重原则、轻细节”的倾向，进一步加强党内民主细节研究，以精细化的理念，推动党内民主发展。第一，从大处着眼，从小处入手，加强党内民主制度的精细化建设。民主实际上是一个系统，在党内民主这个系统中，包括授权民主、决策民主、执行民主和民主监督等若干环节。这些环节相互联系、相互约束，缺一不可。因此，加强党内民主细节研究，必须运用系统论的方法，把握系统内的有机联系，从大处着眼，从小处入手，从细节改起，在提高制度的精细化水平上下功夫，不断增强制度的可操作性。第二，从群众中来，到群众中去，鼓励基层在民主细节上进行创新。群众和基层蕴藏着无穷的创造力。改革开放30年来，许多改革都遵循着“地方突破、中央规范”的轨迹，如联产承包责任制、乡镇直选，等等。在推进党内民主创新的进程中，必须打破“下面等上面精神、上面等下面突破”的胶着状态，鼓励基层在民主细节上进行创新，在“点”上实现突破。一些地方，在投票表决器加上一个小盖子，使手指头伸进去，别人看不到。这就是民主细节的一种创新，简便易行，值得推广。
三、克服“重制度、轻机制”的倾向，加强党内民主制度的机制设计
制度不等于机制。什么是机制？它是长期保证制度正常运行并发挥预期功能的制度体系。在理想的状态下，有了良好的机制，就可能产生一个自适应系统，即在外部条件发生不确定变化时，能自动地迅速作出反应，调整原有的策略和措施，实现优化目标。有专家指出，机制运行有两个基本条件：一是要有配套的制度体系，二是要有推动制度正常运行的动力源。
当前，党内民主在推进进程中，“重制度、轻机制”的倾向比较明显。这其中既有现有制度的整体性、系统性不够，没有形成一个科学的运行机制的问题，更有党内民主建设缺乏足够强大的动力源的问题。
1.党内民主制度设计中“重制度、轻机制”倾向的主要表现
首先，党代表大会常任制的运行机制问题。邓小平同志早在党的八大上所作的关于修改《党章》的报告中就已经明确提出了党代表大会常任制的问题。但直到现在，党代表大会常任制仍然停留在制度设计的层面，缺乏相应的运行机制作保障。党代表的权利行使与保障机制的滞后受到广泛质疑，以至于有人把党代表比喻成“一次性粮票”，因为党代表在五年任期内只有一次投票的权利和机会。个中缘由很多，动力源的缺乏恐怕是重要原因。
其次，党员监督权利的保障机制问题。《党章》和党内诸多条例都赋予广大党员监督权利，并对监督权利进行必要的保护和保障。但是，就目前的现实来看，在党内监督体系中，最有力的监督是上对下的监督，而下对上的监督则明显乏力。下级组织对上级组织、普通党员对党员领导干部的监督，经常处于“弱监”、“虚监”、“空监”状态，党员的监督权难以实现。一是党员知情权落实不到位，信息不对称，监督无法进行。二是内生动力不足，党员监督缺乏内生动力，监督不但不能使监督者获得利益，反而会丧失甚至被剥夺利益。
2.加强党内民主制度的机制设计，构建党内民主发展的强大动力系统
从操作层面推进党内民主，必须克服“重制度、轻机制”的倾向，在不断完善制度体系的基础上，进一步加强党内民主机制研究，从深层次激活动力源，构建党内民主发展的强大动力系统，努力打造党内民主科学有序的运行机制。
第一，在建立压力机制上下功夫。通过民主意识和民主观念的强化以及制度的完善，改变社会管理层面现有的认知水平和行为模式，通过行政强制、法律约束、纪律保障使专制作风承担相应的责任，付出相应代价，促使其在严格监督和约束下自我矫正。
第二，在建立诱导机制上下功夫。通过社会舆论、社会意识的灌输而刺激普通党员产生新的需求、新的动机、新的态度来改变现有的行为和认知模式，并在民主权利的行使中得到相应的回报。如利益诱导，就是在基层民主制度的设计与运行中寻求政治价值、经济价值、社会价值的统一，把基层民主与解决普通党员面临的思想问题、工作问题、生活问题相结合，创造公平的机会，鼓励、支持、引导普通党员参与。
第三，在构建创新机制上下功夫。从国情、党情出发积极探索具有特色性、创新性的具体民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，培育党内民主发育的新生长点。以民主的丰富性、创新性、多样性保障民主的真实性[3]。
第四，在构建竞选机制上下功夫。竞选不是资产阶级的专利，而是现代民主制度的重要特征。在我们党加强民主建设的历程中，党内竞选由来已久。在抗日局面最艰难、党的生存空间最狭窄、民众的物质生活条件最艰苦的时候，我们党为更坚决地“唤起民众”，在陕甘宁边区举行了三次较大规模的直接、平等的竞选。
1939年制定和实施的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，就对竞选作过专款规定：“各政党及各职业团体，可提出候选名单，进行竞选运动，在不妨碍选举秩序下，选举委员会不得加以任何干涉或阻止。”
资料显示，第一次选举结果出来，农民占据整个政权人数的比例将近90％。坚持“三三制”原则以后，在各级参议会和政府委员会中农民所占比例最低为71.8％，最高时达到95.5％，广大农民干部们爆发出极大的革命热情。据《陕甘宁边区政府文件选编》记载，“在少拿钱多做事，甚至不拿钱也做事的原则下，选举出来的各级工作人员为抗日的事业及人民的利益而奋斗”，“有些外来参观者，实地看了这些情形，才恍然说‘天下竟有这样的官！’”。美国记者安娜·路易斯·斯特朗在她的书中写道：“无论走到哪里，我都发现人们对他们的选举赞不绝口。”
四、克服“重规范、轻约束”的倾向，加强党内民主制度的约束性设计
制度是人们的社会行为规则。严密完善的制度，不仅要明确规定“该怎么办”、“不该怎么办”，还要明确规定“违反制度该怎么处理”。违反制度的行为，如果不及时严肃处理，会产生连锁效应，形成“篱笆效应”。制度就像篱笆，一个人钻过了篱笆，如果不处理、不纠正，第二个人就会钻过去，再不处理、纠正，就会有很多人钻过去，最终整个篱笆就会被推翻，彻底失去作用。违反制度的行为，如果不及时严肃处理、纠正，最终会使制度“崩溃”，完全失去意义。
党内法规在类型学上可分为四类：第一是禁止性法规，即不许做什么；第二是义务性法规，即必须做什么；第三是授权性法规，即有权做什么；第四是约束性法规。过去，我们推进党内民主制度建设，侧重点在前三类法规。近年来，随着《党内处分条例》、《党内监督条例》以及《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》、《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法(试行)》、《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法(试行)》、《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法(试行)》的出台，党内民主制度的约束性大大增强。但从总体上说，“重规范、轻约束”的倾向仍然比较明显，许多党内法规、制度约束性不够。
1.党内民主制度设计中“重规范、轻约束”倾向的主要表现
我们党在多项制度中明确规定：选举产生的干部不能随意调动。但在实践中，干部调动频繁、任期制失灵的现象普遍存在。某省省委组织部有关同志介绍，近年来该省90多个县(市、区)中，只有一名县委书记在岗位上干满一届，其他党委一把手在任内纷纷被换动岗位，任期制的执行率只有1％。还有一些地方政府换届选举，人代会选出的市长、副市长。上任仅仅几个月，就被随意调离岗位、另行任用，等等。任期制执行不力，在一些地方形同虚设，很重要的一个原因是缺乏约束措施。违反了任期制的规定，该如何处理？从制度层面没有约束措施，任期制只能被肆意践踏。能否由代表联名，通过法定程序宣布调动无效？
中央颁布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，是实施党内民主监督的重要法规。《廉政准则》概括起来，主要是“5个必须”、“8个禁止”、“52个不准”。《廉政准则》的贯彻实施，有利于增强新形势下党员领导干部教育、管理、监督工作的针对性和实效性，促进党员领导干部保持清正廉洁，更好地为党和人民执好政掌好权。遗憾的是，《廉政准则》并没有对违反有关规定的行为作出相应的惩处性制度安排，这在一定程度上会影响《廉政准则》的执行效果。
党的相关制度要求在党内推行的情况通报制度、党的代表大会代表提案制度、领导干部职务任期制度、差额选举制度等，都没有对“如果不这样做”的行为作出约束性、惩罚性规定，势必影响到制度的执行效果，导致有些制度流于形式。
2.加强党内民主制度的约束性设计，增强党内民主制度的刚性约束力
因此，从操作层面推进党内民主，必须克服“重规范、轻约束”的倾向，进一步加强党内民主约束措施研究，切实增强党内民主制度的刚性约束力。
第一，加强党内民主约束性制度建设。在党内民主制度建设的过程中，更加注重与有关规范性要求的有机衔接，增加约束性、惩处性的内容，使党员干部既知道“该做什么”、“不该做什么”，又知道“违反制度是什么样的后果”，增强按照制度、规范和程序办事的自觉性、主动性。在此基础上，加大对违反党内制度行为的惩处力度，发现一起查处一起，通报一起，增强制度的权威性和威慑力。
第二，建立健全党内罢免、撤换、弹劾制度。这是对领导干部权力更加有效的监督和约束。罢免、撤换、弹劾制度与现行的党内撤职、免职、调整工作岗位等制度的根本区别在于，它是自下而上的制约监督行为，而后者是一种自上而下的制约监督行为。建立健全罢免、撤换、弹劾制度，不仅体现了党员的主体地位，同时增强了对领导干部和公权的约束力。
第三，在全党构筑起对制度的信仰、忠诚和敬畏。制度经济学有一个观点，即认为意识形态也是制度中重要的组成部分，人们对制度的认可、认同如“信仰”、“忠诚”、“敬畏”等观念，可以降低制度运行的成本，使制度更易于执行、更有效率。构筑起对制度信仰、忠诚和敬畏，是最高层次的制度约束力。要通过发动党员干部参与制度设计、制度应用、制度普及，增强党员干部的制度意识、自我约束意识，自觉树立起对制度的信仰、忠诚和敬畏，在全党形成崇尚制度、敬畏制度、维护制度、执行制度的良好氛围，确保党内民主制度行得通、管得住、用得好，发挥出更大的作用。
收稿日期：2013-04-25