农地征用补偿的制度演进：自46个村观察，本文主要内容关键词为：农地论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国土地实行社会主义公有制，包括全民所有制和农民集体所有制两种形式。作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应有国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第十条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。显然，从《宪法》的规定来看，土地的征收和征用是有区别的，虽然两者都是国家为了公共利益的需要而发生的行为，但是与征收不同的是，征用并不改变土地所有权的性质，即土地的所有权不变，只是使用权受到了影响和限制，且这种影响和限制是临时性的。土地征用与征收相比，征用行为发生无论是频率还是面积都要小得多，所以许多学者在经济研究方面不加区分，即把征用和征收当作同一概念。这样虽然避免了在数据获取上区分二者的麻烦，但是也带来了在制度建设中征用与征收统一对待的尴尬。
从20世纪90年代开始，我国许多学者就从不同的角度对土地征用制度中存在的问题进行研究和探讨，力图建立新的土地征用制度，解决在征地过程中遇到的各种问题。其中土地征用补偿是土地征用问题的核心和关键，尤其在市场经济体制下，国家征用土地不能再按照计划经济时期完全采用行政的手段无偿或低偿获得土地所有权，然后再将所征得土地的使用权以市场配置的方式高价出让给用地单位，从中赚取大量土地收益，或在进行国家重点基础设施建设时仅仅考虑为了减轻政府负担，而将负担转嫁给被征地农民集体，造成农民的利益受损。因此，现阶段对土地征用补偿制度的理论研究已成为当前的热点。从已有文献来看，关于我国土地征用制度的讨论，主要包含以下内容：征地目的、审批权限、征地方式、征地补偿、征地程序及安置补偿等方面，尤其征地补偿问题。众多学者从法律(吴高盛，1986；张少鹏，1998；王兴运，2005)、经济(钱忠好、曲福田，2004；邓宏图、崔宝敏，2007)、社会(冯乐坤，2005)、心理(张传华等，2005)、金融(中国银行西安课题组，2004)等角度对征地补偿制度进行了探讨。国土资源部统计数据显示：2002年上半年群众反映土地纠纷、违法占地等问题的，占信访接待部门受理总量的73％，其中有40％的上访人次诉说的是征地纠纷问题，其中有87％反映的是征地补偿安置问题(仲济香，2003)。从逻辑上分析，农民对现行征地制度的不满源于农民对征地制度安排的心理预期与现实的征地制度安排之间的巨大落差。因此，进一步研究所面临的问题是，一是能否在制度建设上，把农用地征用与征收区分开？二是农民对现有的农用地征用补偿的看法是什么？三是农用地征用补偿制度建设的关键点和轨迹是怎样的？研究并回答这样三个问题有利于引起学者对农用地征用的重视，并把农用地征用与征收区别研究，避免泛化；有利于探求现有农用地征用补偿的不足和改进方向。
一、调查方案设计及基本情况
在样本点选择时，主要基于两方面考虑：一是所选择的地区对农用地依赖程度高，经济社会发展位于全国平均水平，在全国具有代表性；二是该地区近年来发生了大量的农用地征用行为。鉴于此，选择湖北省的武汉、宜昌、荆门和仙桃等4个市作为样本点，且通过预调查，样本点符合预期要求，具有代表性。
调查采用随机抽样的方法，采取调查员直接进入农户的方式进行，充分保障了调查问卷的有效性和回收率。课题组在2007年9月进行了试调查，进一步修改了调查问卷，在2007年10月份对样本点展开了大范围随机抽样调查，共获取有效样本330份。调查问卷内容包括农户历年土地征用情况、农户对征地的认识和态度、征地后农户的生活状况以及农民失地再就业等相关情况。样本数据涵盖湖北省4个市的46个村的330个农户(见表1)。
表1 调研地区市、村、农户数量
调研地区所在市村数量(个)农户数量(户)
武汉
853
宜昌 1495
荆门 14109
仙桃 1073
合计 46330
在实际随机抽样调查过程中，接受访谈的为该农户户主，其基本特征见表2。从表2可以看出，调查对象平均年龄为47.8岁，这说明，当前农村从事农业生产主要是中老年人；从受教育年限来看，具有初中文化水平的调查对象占总样本的49.7％，这与湖北省的实际情况相符合；调查对象中，党员仅占总样本量的4.8％。
二、农用地征用补偿的农民认知分析
在调查中，被抽取的调查对象均为发生过征地的农户，且有83％的被调查农户的农用地完全被征收或征用。不同地区的征地发生时间各不相同。宜昌市从1991年开始三峡建设，征用农用地发生最频繁的阶段集中在1991-1993年间；武汉、荆州和仙桃等地的征地主要用于填补建设用地、住宅用地及公共事业用地的缺口，征地集中发生在2003-2006年间。农用地征用补偿的制度安排一直以来是遵照农用地征收补偿制度制定的，但是与农用地征收补偿相比，补偿的时间上具有短期性，补偿的方式具有单一性的典型特点。这样的征用制度安排能否在兼顾国家公共利益的同时，最大可能保障农民的利益理应成为制度演进的目标所在。因此，从农户认知的角度来探求农用地征用补偿制度的本身合理性和执行的有效性具有重要的现实意义，能为农用地征用补偿制度演进奠定基础。
(一)农户农用地征用意愿
农用地征用与征收一样，是国家行为。由于我国土地产权是国家和集体两级所有，农民只拥有农用地的使用权，因此，农用地征用实质上只发生在国家和集体之间，农民的利益能否获得保障取决于村集体的谈判能力。调查过程中，农民对农用地征用的态度不一(见表3)。
从表3可以看出，在330个调查样本中，有149户农户发生了农用地征用，占总样本的45.8％，比重虽然不足总样本的一半，但是已涉及149户农户的家庭利益，同时，这也说明了农用地征收和征用往往会同时发生。现实也是如此，如征收农用地用于高速公路修建，除了公路建设用地外，在建设过程中，仍需要征用部分农用地作为建设辅助用地，如堆石料等。但是，农民农用地征用意愿较低，发生过农用地征用的149户农户中，仅有3户愿意农用地被征用，愿意率仅为2.0％。即使在330个总样本中，也仅有42户农户愿意农用地被征用，可见，虽然不能确定是否是农用地征用制度的因素阻碍了农用地征用，但是从调查结果来看，农民对农用地征用是不愿意的。
(二)农民对国家农用地征用权的认知
《宪法》中明确规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用。那么，农民是如何看待国家农用地征用权的呢？在问卷中，专门设计了“您认为国家是否有权征收您的农用地？”和“您对当前国家农用地征用政策满意吗？”等问题，调查结果见表4。
从表4可以看出，认为国家有权征用农用地的占总样本的81.8％，但是不可忽视的是有10.0％的农民认为国家没有权力征用农用地，且还有8.2％的农民不知道国家是否有权征用农用地，两者合计占总样本的18.2％，这成为农用地征用纠纷产生的重要根源。同时，有288个样本对当前农用地征用政策不满意，占到总样本的87.3％，这恰好与农民不愿意农用地被征用的比重持平，可以认为农民对国家农用地征用政策不满意是农民不愿意农用地被征用的直接原因。
(三)农民对农用地征用的补偿方式认知
一般来说，失地农民存在异质性，即失地农民在年龄、受教育程度、职业、身体状况存在显著性差异，失地农民的异质性对其选择农用地征用补偿方式也不相同(见表5)。从表5可以看出，农民在选择农用地征用补偿方式时差异明显。在330个样本中，选择土地换保障的样本占总样本的29.7％，高于其他几种补偿方式选择的比重。这说明在调查地区，农用地的社会保障功能是首要的；补偿方式中，紧随土地换保障之后的是一次性补偿，占总样本的20.9％，这说明农民比较注重当期收益；选择土地出租和土地入股的农民分别占总样本的17.0％和19.7％，这部分农民显然比较偏好动态的或者持续性收益；认为土地换就业补偿方式最好的农民仅占总样本的12.4％，这可能是由于农民较少掌握非农技能(掌握至少一门非农劳动技能的农民占总样本的27.2％)，自主就业与土地换就业的差别较小，因此，不愿意拿土地换取就业机会而失去其他补偿。
(四)农民对农用地征用补偿额度的认知
农民对农用地征用补偿额度可能是最关心的，也是产生农用地征用矛盾的主要根源。从表6(见下页)可以看出，对目前农用地征用补偿额度基本满意的仅占总样本的5.2％，即使加上表示“没意见”的样本，两者也仅占总样本的8.8％，可见，农民对目前农用地征用补偿额度意见较大。从调查情况来看，主要是农民对现有农用地补偿标准过低、计算方法不合理、未体现级差地租等方面表示不满意。为了进一步分析农民对农用地征用后的用途认知情况，问卷专门设计了“国家征收您的土地用于道路建设等公益用途您是否愿意获得的补偿低些”、“国家征用您的土地用于经营性用途如工业或者房地产开发您是否愿意获得的补偿低些”等两个问题，调查结果是，若农民知道征用的农用地是用于公益事业，则有52.1％的农民愿意获取较低的补偿标准；若农民知道征用的农用地是用于非公益事业，仅有4.2％的农民愿意获得较低的补偿标准。可见，调查区域的农民对国家从事公益事业建设征地还是比较支持的，而对于征地用于非农事业，则希望获取较高的补偿。
(五)农民对农用地征用后政府提供社会保障的认知
在我国，社会保障主要包括养老保障、医疗保障、最低生活保障、就业保障、生育保障和社会救助、福利等。失地农民的社会保障得不到落实，会直接导致部分失地农民生活质量急剧下降，甚至难以为继，影响社会稳定，制约社会主义和谐社会的建设。为了明确农民对农用地征用后政府提供社会保障的方向，问卷设计了“您认为您的土地被征收后，除得到征地补偿款，还需要政府提供哪些基本的社会保障？”问题，调查结果见表7。从表7可以看出，农民对农用地征用后政府提供的社会保障中最低生活保障需求最高，占总样本的82.1％。这说明，不管是发生了农用地征用的农民还是尚未发生农用地征用的农民，对失地后的基本生活能否维持表示担忧，因此，寄希望于政府提供最低生活保障以维持现有生活水平。除了最低生活保障外，养老保障和医疗保险也是农民需求比较强烈的，分别占总样本的58.2％和46.7％。这都共同说明了在调查区域，农用地在农民生活中依旧扮演着重要的社会保障功能，尤其是提供基本生活来源和养老保障。可见，政府在为失地农民提供社会保障时，要重点考虑提供最低生活保障、养老保障和医疗保障。
(六)农民对农用地征用过程中村集体作用发挥的认知
在农用地征用过程中，由于农用地的所有权属于集体，所以村集体将会代表村民进行谈判，也就是说，拥有使用权的农民并没有实际参与农用地征用谈判过程，农民的利益能否得到保障成为问卷调查的一个重要问题，其调查结果见表8。
从表8可以看出，在农用地征用时，认为没有征询过村民意见的农民占总样本的75.2％，这意味着有3/4的农户认为整个征地过程中由村集体全权代表，并未体现民主。同时，在征用补偿款谈判中，认为村集体没有代表村民讨价还价的农民占总样本的84.5％，这意味着绝大部分农民认为村集体并未为村民争取利益。更值得关注的是，即使有24.8％的农户认为在农用地征用时，村集体征询过村民的意见，但只有10.6％的农民认为在征用补偿款谈判中，村集体代表村民讨价还价，也就是说，有14.2％的农民认为虽然村集体征询过农民意见，但是并未代表村民为补偿款讨价还价，没有为保障农民切身利益作出努力。
(七)农民对集体在农用地征用补偿款分配中地位的认知
在农用地征用过程中，村集体不仅代表农民进行谈判，同时还在农用地征用补偿费中分得一定比例作为村集体所有，主要用于村集体公共设施建设等费用支出。但是村集体在征地补偿中的地位能否得到农民的认可，直接关系到农用地征用过程中农民对村集体的信任度的高低以及农用地征用纠纷发生的概率大小。从调查情况来看，情况不容乐观(见表9)。
从表9可以看出，有56.6％的农民认为村集体没有权利参与农用地征用补偿费分配。总结访谈资料，得出其主要原因有：一是农民认为农用地的使用权是属于自己的，村集体仅拥有所有权，所以村集体在征用中不应该分得补偿款；二是农民对村集体分得的补偿款用途不认同，导致农民认为村集体分得补偿款是对农民的一种剥夺。在村集体留有的土地补偿款是否应该在村和组之间分配的问题，农民看法不一，超过半数的样本认为村集体留有的土地补偿费不应该在村和组之间分配，其原因主要是农民认为组几乎发挥不了实质性作用，形同虚设。同时，还有20.6％的农民不清楚村集体留有的土地补偿款是否应该在村和组之间分配，这说明，一部分农民在农用地征用补偿款分配中更关注自身利益。
(八)农民对农用地征用前后生活水平变化的认知
农民农用地被征用给农民至少带来三方面的影响：一是减少农民的农业经营收入；二是增加农民的非农收入，包括补偿款和可能的非农就业收入；三是对环境的影响，一般都是负面的。在发生了农用地征用的149个样本中，农民对农用地被征用后对生活水平变化的认知见表10。
从表10可以看出，占总样本81.9％的农民认为农用地征用后经济收入较征用前减少，认为收入增加的仅占总样本10.7％，这意味着征用农用地直接导致失地农民收入下降。同时，从农民对征用农用地后生活的总体评价来看，有45.6％的农民认为征地后生活显著差于征用前；有25.5％的农民认为征地后生活略差于征用前，两者加总，共有71.1％的农户认为征用后生活差于征用前。因此，无论征用农用地是用于公益事业，还是非公益事业，都损害了一部分农民的利益。
三、农用地征用补偿制度演进
农用地征用补偿制度经历了由不具体到逐步弱化“征用”概念的演进过程。随着经济社会的快速发展，农用地被征用的情况越来越多，农用地征用补偿制度也必然随之不断演进。
(一)国家法律法规关于农用地征用制度规定的演进
1.计划经济时期，土地征用补偿制度法律规定明确但不具体。1950年9月16日发布的《关于铁路留用土地办法的几点解释》规定：征用公地，无须拨价，如所征土地系土地改革法第三条规定的学校、孤儿院、养老院、医院等依靠该土地收入维持费用者，应通过地方筹发地价。1950年11月公布的《城市郊区土地改革条例》第十四条规定：国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦给以适当的安置，并对其他该项土地上的生产、投资(如凿井、植树等)及其他损失，予以公平合理补偿。由于当时的土地制度为农民私有，被征用的土地主要为农民的私有土地，为调整国家与土地被征用农民间的关系，1953年12月5日通过的《国家建设征用土地办法》，对征地补偿原则和标准等进行了规定，形成了新中国第一部较为完整的土地征用法规。在征地补偿的标准及原则上，“被征用土地的补偿费，在农村中应当由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人(或原使用人)或由原所有人(或原使用人)推出代表评议商定之。一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理之。如另有公地可以调剂，亦须发给被调剂土地的农民以迁移补助费”，“对被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物及种植的农作物，均应根据当地人民政府、用地单位、农民协会及土地原所有人或原使用人(或原所有人和原使用人推出之代表)会同勘定之现状，按公平合理的代价予以补偿”。1954年制定的中华人民共和国第一部宪法对国家因建设需要实行征用土地这一制度加以肯定，《宪法》第十三条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。1957年10月18日，国务院第五十八次全体会议对1953年的征用土地办法进行了修正，并于1958年1月6日经全国人民代表大会常务委员会第九十次会议批准由国务院公布施行。修改后的《国家建设征用土地办法》在原有的基础上对补偿的程序和范围作了更为明确的规定，首次将征地对象从个体农民的私有土地扩展到了农业合作社的集体所有土地；征用土地的补偿标准由原来的“一般土地以其最近3年至5年产量的总值为标准”修改为“以它最近2年至4年的年产量的总值为标准”；土地补偿费的发放中，属于征用农业生产合作社土地的发放给合作社，属于征用私有土地的发给原土地所有人。可见，计划经济时期，虽然在土地征用制度建设上明确了征用的主体、征用补偿的方式和补偿标准，但是比较抽象。
2.改革开放以来，土地征用补偿制度法律规定逐步弱化“征用”概念。改革开放以后，土地征用补偿制度建设逐步向前推进。1982年国务院发布施行的《国家建设征用土地条例》第十条规定：为了妥善安排被征地单位的生产和群众生活，用地单位除付给补偿费外，还应当付给安置补助费。1986年《土地管理法》第二十八条规定：征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的二至三倍，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十倍。1998年修订通过的《土地管理法》第四十七条沿用1986年《土地管理法》的农业人口安置计算口径和方法，只将安置补助费标准提高为“该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍”，“最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍”。2004年以后，伴随着对公民财产权保护措施的推进和完善，一系列关于征地农民补偿制度的法规政策纷纷出台。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第十条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。随后于2004年发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中分别指出要“完善征地补偿和安置制度”，“县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低”，“使被征地农民的长远生计有保障”；同时还要“妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障”。2006年发布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》更明确指出“社会保障费用不落实的不得批准征地”。同年发布的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出，“要加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验”，“要完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障”。2007年发布的《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。2008年发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中强调，“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”。从法律法规对征地制度的规定来看，对农用地征用与征收逐步模糊化，尤其是2007年发布的《中华人民共和国物权法》没有涉及农用地征用的制度安排，而2008年的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也模糊化了农用地征用与征收的区别。可见，农用地征用制度建设任重而道远。
(二)农用地征用补偿制度演进方向
1.在法律条款中区分并明确“征用”概念。2004年3月14日发布实施的《宪法》修正案第十条第三款将“国家为了公共利益的需要可以对农民所有的土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的说法，这是一个很大的变革和进步，但“征用”是什么概念并未明确。进入21世纪，“征用”与“征收”两个概念几乎完全被模糊化，法律条款中多以“征地”出现，如2006年发布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》、2007年发布的《中华人民共和国物权法》和2008年发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等。可见，在法律法规中区分并明确“征用”概念势在必行。
2.依据农用地征用时间和用途，合理提高征用补偿标准。土地征用补偿是国家或政府征用权的行使，对于特定人发生经济上的特别损失，而国家或政府对发生损失的人有给予补偿的义务。土地征用补偿应该至少包括两个部分：土地征用费和土地赔偿费。土地征用费相当于土地的市场价值，按照征用时间给予补偿；而土地赔偿费主要是用于对征用土地的实质性破坏和潜在性破坏，如破坏了土地的平整性、土壤的肥沃性等，这部分也需要有合理的补偿，其补偿标准应由征用部门与农民协商来实现。同时，还要区别对待未达、已达、超达劳动年龄人员情况，分类办理其基本生活保障。
3.赋予农民自主谈判权，维护其自身利益。当前土地征用的过程如下：建设项目施工和地质勘察需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。从整个征用过程来看，农民始终游离于征用过程之外，更别说参与补偿谈判。一般来说，征用只是土地使用权的转移，不存在土地所有权的变更，而土地使用权是属于农民的，集体仅拥有所有权，那么征用农民的使用权过程，如果农民不能参与征用补偿的谈判，这显然不利于农民维护其自身利益。因此，应该在国家法律中，明确规定土地征用直接由农民与征用部门进行谈判，村集体最多只能成为见证方，征用合同也是由农民直接与征用部门签订，以保证农民的合法权益。
4.完善失地农民法律救助体系。失地农民是一个社会弱势群体，当其权利受到侵害时，往往没有能力支付启动权利救济程序所需的各种成本，包括金钱、时间、精力、相关法律知识等。“法律而前人人平等”的宪法原则要求在消费法律这一公共的制度产品时不应受经济状况的影响。这就要求建立社会保障体系时必须为失地农民提供法律救助。同时，失地农民作为利益主体，其利益诉求的表达方式没有得到制度化的表达。当其利益得不到保障时，需要转而寻求申诉渠道，导致其在争取自己利益时需要花费更大的成本。因此，失地农民法律救助体系建设是完善农村法律环境的重要方面。
5.制定和出台专业而系统的土地补偿法律法规。从新中国成立以来我国关于土地征用的法律法规来看，尚未有专门的法律对征用土地行为进行约束和限制，且土地征用补偿制度规定分散于各项法律法规中，补偿标准有较大差异，且不稳定，这样容易出现各个补偿规定的不协调性甚至是排挤性。综观世界其他国家和地区的土地征用制度，大多有专门的法律法规对其进行约束和限制，如日本、韩国、新加坡等国家有《土地征用法》。因此，我国也应出台专门的土地征用补偿法律，对制订土地补偿标准、规范征地补偿分配行为、建立健全失地农民保障制度和赋予农民在征地中更多的知情权和发言权等方面作出系统的规定，使土地征用过程有法可依。
四、结论与建议
通过分析可以看出，农民对农用地征用补偿的认知不一，但是从总体上来看，目前的农用地征用补偿制度存在补偿方式单一、补偿标准偏低、农民缺乏谈判权等问题，而农户比较注重失地后的社会保障问题。同时，从梳理新中国成立以来我国对农用地征用制度的法律法规条款来看，存在着法律法规条款规定模糊、具体操作难以把握，农民利益难以得到保障等问题。这些问题都为进一步完善农用地征用制度提供了重要参考。为此，提出以下对策建议：
(一)赋予农民主体谈判地位，让农民自己维护自身利益
在以往的农用地征用中，农民几乎没有参与征用谈判，而是由代表村集体的村干部全权负责，农民只是征用补偿的接受者。由此导致农民的征用补偿愿望得不到表达，自身利益得不到保障。因此，在农用地征用中，应赋予农民主体谈判地位，村集体只是一个谈判的见证方和组织者，让农民直接与土地需求者进行面对面的谈判，维护自身利益。
(二)尽快形成农用地征用溢价分配制度，让农民在溢价收益中受益
农用地被征用后，往往由于用途的改变而发生了较大的溢价情况，即土地的市场价值迅速增长，而现实是农民较少甚至几乎完全不参与溢价分配，而是由政府和土地使用者进行分配。显然，这种分配方式没有考虑农户的利益。因此，需要尽快研究形成农用地征用溢价分配制度，让农民在溢价收益中获益。
(三)加大补偿费分配时农民民主决策力度，避免村干部“一言堂”
在农用地征用补偿款的分配中，村集体按照规定有权扣留一部分补偿款作为集体公共支出资金。但是扣留的补偿款在村与组之间的分配，以及补偿的用途，较少有农民能够参与决策，这也导致了农民对村集体的不满。因此，在征用补偿款分配和补偿款用途决策时，应该实行农民代表参与决策制度，使农民有知情权和参与决策权。