不动产税制改革与政府转型，本文主要内容关键词为：税制论文,不动产论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以人为本，关注民生，满足老百姓的基本公共服务需求，地方政府是一个毋庸置疑的关键环节。为此，建设公共服务型政府，重在强化地方政府的基本公共服务职能。从现实的情况来看，地方政府公共服务职能弱化，这与片面追求经济增长的理念与行为模式相关，更与现行的财税体制直接相关。可以说，现行地方税制的不合理安排从客观上制约着地方政府公共服务职能的履行。如果能够抓住时机尽快开征不动产税，改革和完善地方税制，为地方政府培育稳定持续的收入来源，并以此为契机强化地方政府的公共服务职能，无疑会对实现政府转型目标产生相当大的促进作用。
一、不动产税在许多国家是地方政府开支的主要收入来源
虽然对许多国家的中央政府而言，针对土地和房产等不动产所征收的财产税性质的不动产税至多只算一项普通的财政来源，但是，它却是许多国家地方政府收入的重要来源之一，在发展中国家尤其如此。20世纪90年代，发展中国家的财产税占地方政府税收(而不是地方政府全部收入)的40％，在发达国家这个比例为35％。同期，对于发达国家和发展中国家，不动产税收入承担了10％以上的地方政府开支，但在转轨国家这个比例只有其一半左右。
征收不动产税是世界发展趋势，世界上许多国家都在积极致力于研究开征不动产税和进行不动产税改革。从表1可以看出，无论是发达国家，还是发展中国家，不动产税已成为各国财政税收的重要收入来源之一。根据经济合作与发展组织(OECD)的统计，该组织30个成员国在1985-2000年间有22个国家的财产税税收负担水平(即财产税税收收入占国内生产总值的比重)上升。其中包括加拿大、墨西哥、美国、澳大利亚、日本、韩国、比利时、芬兰、法国、希腊、匈牙利、冰岛、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士和土耳其22个国家，占成员国总数的73.3％，其中美国从2.8％上升至3％；法国从2.5％上升到3.1％；瑞典从1.1％上升到1.9％；意大利从0.9％上升到1.8％；日本从2.6％上升到2.8％；澳大利亚从2.3％上升到2.8％；韩国从1.5％上升到3.2％；墨西哥从0.1％上升到0.3％；匈牙利从0.5％上升到0.7％。美国不动产税占地方财政收入的比重在2001年至2003年间平均上升了10％以上，尤其是近年房地产市场火热导致房屋价格快速上涨，使其成为地方政府税收的主要来源。
开征不动产税可以实现多重目标，除了可以提高土地资源利用效率，促进社会收入分配公平等目标外，许多国家将不动产税的目标设定在为地方财政提供稳定的收入来源，从而为地方政府履行公共服务职能奠定基础。如在美国，不动产税收占地方政府财政收入的比重在70％左右，多数征收不动产税的国家中，这一比重也在40％以上。在其他发达国家，无论是联邦制国家如法国，还是英国、日本等君主立宪制国家，大多数不动产税种都划归地方政府，为地方政府公共服务筹措资金。许多发展中国家也通过调整财政分配关系，将不动产税交由地方政府管理和支配。即使是东欧的原社会主义国家，不动产税也已被确定为分权化进程中新产生的地方政府重要的收入来源。因此，不动产税在世界主要国家都是作为地方税征收，是基层政府税收来源的重要组成部分，是地方政府履行公共服务职能的重要保证。随着地方政府权限的扩大，随着收入和城市化水平的提高，各国对不动产税的依赖程度还有进一步加大的趋势。
二、我国进行不动产税制改革可以为政府转型创造有利条件
我国现行的房地产税制不仅本身存在很多不规范之处，更为重要的是，它已经严重滞后于经济和社会的变革和发展，难以发挥该类税收应该发挥的为政府提供公共服务筹措资金、调节收入和财产贫富差距、抑制房地产投机、引导房地产资源优化配置等功能和作用。早在2003年的中国共产党十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就明确提出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税。”2006年，国家“十一五”规划纲要中又明确提出，要改革房地产税收制度，稳步推进物业税，并相应取消有关的税费。可见，我国的不动产税制改革早已被提上议事日程。虽然目前还没有一个明确的征收不动产税的具体实施细则和措施，但改革的基本框架已经非常明晰：将现行的直接以房地产为征收对象的税种，包括房产税、土地增值税、城市房地产税等，和一些对房地产经营的收费合并，转化为房产保有阶段统一收取的不动产税。
保有阶段征收的不动产税具有财产税的性质。从理论上分析，它的一些特性使它可以为政府转型创造条件。
1、开征不动产税有利于为地方政府履行公共服务职能提供财力。尽管实行分税制改革以来，地方财政取得了明显成效，地方财力有所增强，但是也存在着一些问题。一是基层财政普遍困难。1994年的分税制财政体制改革已经将增值税、资源税和证券交易税作为共享税，从2002年起又将企业所得税和个人所得税作为共享税，大的税种已经全部共享，基层财政可以分到的税种寥寥无几。第二，地方政府相对支出责任重大。从图1可以看出，1958年至1985年30年间，地方政府的收入占比明显高于支出占比。1985年至1993年，地方政府的收入占比与支出占比大体相当。而到了1994年至2003年间，地方政府的收入占比明显低于支出占比。这意味着地方政府用不到一半的相对收入支撑着70％以上的相对支出责任；地方财政还承担着繁重的经济建设任务。此外，地方行政机构运转方面的支出压力较大，地方财政支出中的地方行政管理费占到了地方财政总支出的9.6％(《中国统计年鉴2005》)。因此，地方财政支出很难满足老百姓日益增长的对公共服务和公共产品的需求。统计数据显示，2005年地方财政用于科教文卫方面的支出为5516.51亿元(《中国统计年鉴2005》)，仅为总支出的22％。
图1 地方财政收支匹配状况
资料来源：根据《中国财政年鉴》(2004年)相关数据绘制
在这种“财力上收、责任下放”的情况下，地方政府大都财力不足，一方面迫使地方政府片面追求经济增长，热衷于土地开发，形成典型的土地财政；另一方面，严重制约了地方政府履行公共服务供给的职能。在此背景下，进行不动产税制改革，为地方政府培植一个充足而稳定的税收来源，增强地方政府的财力，可以有力地保障和增强地方政府公共服务供给能力。
首先，不动产税的特性使它能够为地方政府创造稳定增长的收入来源。不动产税是一种受益税，每个人承担的税负与他从公共产品中的受益相一致，也可以看成是每个人享受地方服务所支付的价格。如图2所示，地方政府把不动产税收入用于新的公共基础设施或增加公共服务，如道路、学校、消防等，这些改善了的基础设施和公共服务就会提升纳税人的居住环境，使社区更好，从而使人们愿意出更高价格购买该社区的住宅。因此，地方公共项目带来的收益和这些项目在不动产税中体现的成本将被“资本化”入当地房地产的价值中，使房地产的评估价值提高，从而使基于此评估价值基础上的不动产税的税基得以扩大，使不动产税的税收收入得以提高。如此形成的良性循环，将使地方政府获得一个优良的地方收入体系，有利于地方政府收入稳定、充足增长，为公共服务的供给提供财力保障。另外，由于房地产的物质表现，业主也无法隐瞒其税负，不易透漏税款，因此，不动产税的课征效率高，保证了地方政府的收入来源。
其次，不动产税可以为地方政府提供独立的财政收入，有利于提高地方政府的公共财政效率。不动产税适合低端的地方政府来管理，如果由高端或中端的政府来管理的话，信息不对称的问题将会被迅速放大，管理成本非常高。只有放在基层，这个税的管理才是最合适的。地方政府一旦拥有了独立自主的税收来源，便可以将税收和财政支出联系起来，更容易做出正确的财政决策，从而最大化公共开支所带来的效益。独立的财政收入来源也可以减少地方政府对中央或上级政府间拨款的依赖，提高决策的科学性，提高公共服务的效率。
2、不动产税的固有特性使它能够理顺地方政府的职能导向，深化地方政府的公共服务职能。地方政府公共服务职能弱化，片面追求经济增长的行为模式是与现行的地方税制直接相关的。目前我国省以下各级地方政府主要的税收来源是营业税和企业所得税，特别是所得税分享改革后，来自第二产业的地方税比重下降，使地方税更加依赖于第三产业的营业税。而一旦增值税实行扩大范围的改革，营业税的税基会变得很小，企业所得税和个人所得税的税基又具有显著的流动性，很难成为地方的独立税源。所以，现行的税制下，地方政府非常缺乏充足而稳定的税收来源，自身财力根本得不到保障，更难以强化公共服务职能。不动产税是在地方政府职能上正好与市场经济要求相贯通的一个税种。如果培育起了不动产税，它的固有特性使它能够自然而然地理顺地方政府的职能导向，使地方政府按照公共财政的要求，将职能收缩到提供公共产品和公共服务上来。
图2 不动产税的受益性
首先，不动产税具有税源流动性较小，以居住地为基础等地方税的特征，是一个很好的适合地方政府征收的税种。如果开征不动产税的话，有可能使地方政府的收入主要依赖于不动产税而不是企业税，那么，在这种情况下，地方政府对私人部门的经济决策的影响将会是中性的，不至于使地方政府过多地干预企业的微观行为。地方政府直接扶持地方企业的动机就会减弱，而会更加致力于优化本地投资环境，完善公共服务，促使本辖区内的不动产不断升值，从而使自身的税源不断扩大。这正好符合市场经济对地方政府职能基本定位的要求。
其次，征收不动产税可以减少地方政府对土地生产要素的控制，激励地方政府提供公共服务。地方政府对土地的控制，一方而会造成对土地资源利用的扭曲，另一方面也使地方政府热衷经营土地，忽略公共服务。而开征不动产税后，地方政府的收益将主要依赖于辖区内不动产逐年的增值。随着地方公共服务质量的提高，房地产价格会不断升值，最终使不动产税的总额增加。因此，地方政府有动力将注意力放在为居民提供公共服务上。
再次，开征不动产税有利于改善地方公共治理，使地方政府行为由“对上负责”逐步转变为“对下负责”，提高公共服务的数量和质量。在征收不动产税的过程中，由于不动产税的显见性特点，房地产业主会逐步产生强烈的纳税人意识，会对政府提出增加公共服务数量和质量的要求，并且萌发监督政府行为的意识。如果政府长期征收不动产税，而在公共服务改善方面无所作为，那么居民很有可能就会“用脚投票”，选择离开，最后使本地经济变得落后，从而使不动产税总量减少甚至税源枯竭。因此，开征不动产税，可以在一定程度上使政府受到有效的公众监督，改善地方公共治理结构，为政府转型的深化奠定基础。
三、政府转型过程中的不动产税制改革只能寻求一种过渡性的安排
应该看到，不动产税制改革与其他税收改革一样，与其说是一种技术活动，不如说是一种政治活动。这项改革是一项系统工程，它包括着很多、很重要的内容。它不仅会对房地产市场乃至宏观经济构成影响，而且涉及到政府间的关系，包括中央政府和地方政府的关系、地方政府和地方政府的关系。此外，还将涉及到广泛的社会领域，社会各个阶层的利益。尤其是对于我国这样一个转轨国家，政府自身的改革正处于关键时期，这项任务更具有特殊性和复杂性。因此，政府转型过程中的不动产税制改革只能寻求一种过渡性的安排。
所谓过渡性安排，指的是这项改革不可能一蹴而就，也不可能一步到位，它是在一定的约束条件下进行的改革，是一个渐进的过程。具体可以从以下几个方面来理解。
首先，不动产税制改革的理念本身是建立在公共财政这个总体要求上的，是公共财政框架内规范的公共收入的重要来源，是今后地方政府重要的收入支柱之一。本文前述的其他国家征收不动产税的经验中所指的地方政府(local)，都是指的三级政府(联邦、州、市县)中的最低端的一级政府，即市县一级。而我国现在的情况是五级政府，从省开始都叫“地方”，至少是省、地(市)、县、乡镇四级。那么不动产税应该成为哪级政府掌握的主体税种？这就涉及到不动产税收收入在我国各级政府间的分配的重要问题，它的背后还包含着一个更大的问题，即我国的政府层级改革的重大问题。在我国目前的五级政府框架下，是不可能走到分税分级的财政体制上去的。不动产税也不可能被清晰地配置到local(地方)层级上的。因此，要实践不动产税的规范运作，实现公共财政的目标，还需要通过逐步的改革，如“乡财县管”、“省管县”等，来减少财政层级，最后走到减少政府层级，而这将是一个长期的过程。因此，目前的不动产税制改革只能是一种过渡性的安排。
其次，不动产税制的理论基础本身具有一定的假设条件，政府转型过程中，这些条件难以得到满足，因此改革的收益在一定程度上受到制约。前面论述的不动产税的受益性，是有一些假设条件的，如本地征收的不动产税要用来提供有利于不动产增值的本地服务；税率和服务水平都由地方的选民来决定；愿意“购买”其他的“服务-税率组合”的选民可以自由迁徙到其他地区；追求财产价值的选民会对市场信号作出理性反应以及地方政府的行动服从选民的意志等等。但是，这样的假设是否符合事实本身是令人怀疑的。对于中国这样一个处于转型进程中的国家，政府改革还有很大差距，满足这些条件显然是不现实的。因此，不动产税制改革的收益在一定程度上受到制约，是不可能一步到位的。
再次，不动产税制改革是一项利益约束下的改革，需要循序渐进。如前所说，这项改革将涉及到诸多方面的利益，是一个在既得利益约束条件下进行的利益博弈的过程。也就是说，虽然存在着进行这项改革的动力，但同时也存在着来自包括政府自身的既得利益集团的强大阻力。比如，土地批租可能被土地年租制所代替，地方政府“以地生财”得到的收入在短期内可能急剧减少；“寻租”的渠道不复存在等等。这些由于既得利益损失而形成的阻力在政府转型的过程中将不可能很快消失，并且还可能反复，因此，不动产税制改革不可能一蹴而就，而应该是一个循序渐进的过程，需要逐步推进以缓解对既得利益集团的冲击，从而减小阻力。
最后，成功实施不动产税制改革所需要的一系列配套条件尚不完备。要成功实施不动产税制改革，需要规范和完善相关的制度、法规。比如土地流转制度的改革、财产登记制度、财产保障的法规体系，还要有一套强有力的税收管理体系，包括一个不动产认定、评估、征收以及执行的程序。此外，建设透明、规范的公共选择程序也是非常重要的，需要有一个法制化、民主化的制度与程序来形成相关的公共决策和监督制约机制。但是我国的实际情况和这些要求的差距还很远，我国的相关技术条件也还不够完善，需要做的工作还有很多，还需要在不动产税的改革与实践过程中不断完善。
此外，在探索开征不动产税对增强地方政府公共服务能力的作用的同时，也应该看到此举将会存在一些难点。首先，地方政府收入在一段时期可能会锐减，是否会不利于甚至削弱公共服务供给。目前国内城市土地采用批租形式，地方政府能在短时期内收到巨额资金用于城市基础设施建设。这些土地批租收入目前在许多地方政府财政收入中已经占到30％以上。根据相关研究和建议，开征不动产税后，土地批租制有可能被改为年租制，按年征收土地使用权的租金。那么，城市建设资金将有所减少，地方政府财政收入将会下降，有可能使地方政府公共服务的支出下降。其次，不动产税的税率确定在什么水平才能有利于地方政府公共服务的供给。许多国家都有不同的不动产税税率。通常的做法是，税率的高低由地方政府依其支出需要而决定，不同的税率使得地方政府不动产税在整个税收中的地位不同，因此对地方政府所产生的激励不同。第三，在没有体会到公共设施、公共服务的改善之前，不动产税的开征有可能遭到纳税人的抵触，为不动产税的顺利实施造成障碍。这些问题都还需要进行深入、细致的研究，保证不动产税改革能够顺利实施。
四、相关建议
针对政府转型过程中开征不动产税的过渡性特征以及可能遇到的难点问题，本文提出以下相关建议：
1、征收不动产税前要充分做好舆论上的宣传，让纳税人能够接受不动产税，明确缴纳不动产税给纳税人带来的利益所在，为顺利开征不动产税奠定基础。
2、与其他改革一样，不动产税制改革需要坚定的政治意愿来保证改革的实施。我国在中共十六届三中全会的决定里就提出了方向性的改革要求，根据实际情况，再结合国际经验，上下合力，就有希望促成实质性的改革。
3、改革应该抓住时机，尽早推出。在大多数国家实施不动产税制改革，从来都不是一帆风顺的。即使改革提高了公平和效率，仍然会存在着受益者和受损者。改革被推迟的时间越长，阻力将可能越大。
4、在征收不动产税的同时，尽快建立地方政府以公共服务为导向的官员政绩考核体系。从实际情况出发，可以因势利导地将公共服务的数量和质量作为地方政府官员政绩考核的主要指标，以此来取代GDP指标。这样，就会将地方政府的行为引导到主要为居民提供公共服务上来。由此，也会大大缓解征收不动产税之后带来的各种利益冲突和利益矛盾，使不动产税的征收工作顺利进行下去。
5、积极培育房地产业主协会等组织，形成业主有序参与地方治理的制度环境。要使地方政府在征收不动产税之后，能够长期持久地把主要职能放在公共服务上，还需要房地产业主能够形成代表自身利益的社会组织，进行有效的利益表达。为此，还应当制定相应的法律规范，允许成立各类房地产业主协会，使其具备社团法人的资格，有必要的财产和经费、活动场所、能够独立承担民事责任，使这些业主协会可以代表业主对地方政府的税收和公共服务进行有效地监督。
6、逐步完善相关的制度建设，包括财产登记制度、财产保障法规、土地流转制度等。
7、我们尚缺乏具有相关专业知识和管理经验的工作人员，因此加大人员培训的力度也是非常重要的。
我国已进入“基本公共产品短缺的时代”，与此同时，我们开始进入全面建设公共财政的时代。以不动产税改革为起点，加快建立和完善地方政府的公共财政体制，将贯穿于新阶段地方政府转型的进程中，并由此明显强化地方政府的公共服务职能。
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