中国特色的基本养老体制和全国社保基金，本文主要内容关键词为：中国论文,社保基金论文,体制论文,特色论文,全国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国特色的基本养老保障体制
中国的基本养老金体制由社会统筹账户、个人账户和全国社会保障基金三部分组成。其中：社会统筹账户实行现收现付制，资金主要来源于企业缴费，缴费率一般为职工工资的20％。个人账户实行基金积累制，全部由职工缴费形成，缴费率目标为个人工资的8％，在一些地方做实个人账户起步阶段实行5％的缴费率。全国社保基金作为国家养老储备基金，目前基本由财政拨款形成，主要用于弥补老龄化高峰期的养老金收支缺口和偿付部分转制成本，它由全国社保基金理事会实行市场化、专业化运营。社会统筹账户、个人账户和全国社保基金三者互相联系、相辅相成、缺一不可，共同构成中国特色的基本养老制度。
一、中国基本养老体制改革是一个扬长避短的过程。
中国同世界上大多数国家一样面临严重的人口老龄化问题，而且，我国的老龄人口规模大、比例高、增速快，未富先老。由于传统的现收现付制不具有财务上的可持续性，可以预见，在人口老龄化高峰期，现收现付的养老体制将面临巨大压力，很可能引发养老金支付危机，进而影响经济和社会稳定。为了保障退休者的合理收入水平、维护社会稳定和社会公平、促进经济改革和经济发展，中国政府在基本养老金制度中引入个人账户制度。
但是，中国的基本养老制度只是部分积累制，而不是完全积累制。因为，根据中国的具体国情，我们并不适宜在短期内实行完全积累制。(1)基金的保值增值面临较大压力。中国的资本市场尚不发达、合格投资机构数量较少、监管力量薄弱，完全积累制个人账户资金的投资运营面临较大风险，保值增值的困难较大。未来养老金支付水平将面临较大不确定性，政府承担的经济和政治风险过大。尽管完全积累制可以培育机构投资者，促进资本市场发展，但是，在条件不具备的情况下，不宜将基本养老金作为金融改革的试验品，以防止养老金制度改革和金融体系建设同时面临困境。(2)完全积累制的诸多积极作用在中国难以充分发挥。比如，完全积累制有利于提高储蓄率并促进经济增长，这对于储蓄率低而且资本配置效率高的国家来说是好事。但是，中国的储蓄率本来就已很高，在未来较长的时间内，我们面临的问题是如何扩大理性消费和促进储蓄向有效投资的转化。另外，在仍然存在预算软约束和盲目投资的情况下，完全积累制还可能造成资金的浪费与滥用。(3)完全积累制并非解决养老金危机的灵丹妙药。完全积累制曾受到许多国际组织和政府的青睐，但是，最近几年，这一模式的一些缺点逐渐暴露，主要表现为：不利于社会公平、覆盖面降低、管理费用高等。正是认识到上述问题，我们看到，拉美一些国家纷纷在其基金积累制个人账户体制基础上，增加了现收现付的社会统筹制度。
中国有句古话：“致广大而尽精微，极高明而道中庸。”这是中国人追求的一种理想境界，它要求既要有海纳百川的胸怀，又要认真对待每个细节，恰到好处地处理一切问题。中国基本养老体制的改革发展，充分体现了这种人文精神和古老智慧。中国政府以宽阔的全球视野，从制度层面分析了世界各国养老制度的演进过程和经验教训。我们并未简单地照搬任何国家的养老模式，或以某一模式代替其他的模式，而是尽可能地探询各种养老制度之间相互融合的可能性，扬长避短、兼收并蓄，形成中国特色的社会统筹与个人账户相结合的部分积累制。从实践效果看，这种制度融合了完全积累制与现收现付制的多重优点：既有利于促进公平，又有利于提高效率。社会统筹体现了社会共济性质，能够较好地保障更多人群的生活水平；个人账户体现了市场化原则，个人的退休金与缴费水平直接相关，有利于增加缴费激励。既有利于保障支付，又有利于规避风险。个人账户制的引入，实现了预留资金的目的，有利于缓解人口老龄化的压力；社会统筹账户实行现收现付，不必将当代人的缴费完全积累下来，有利于缓解完全积累制下的投资风险，避免资金受通货膨胀的侵蚀。既有利于明晰责任，又有利于协调合作。中国的基本养老金体系实行企业和职工缴费为基础、政府资金为补充的机制，既明确了各自缴费责任，又体现了责任共担机制；既防止“福利病”，又避免保障不足；既充分发挥市场机制，又体现政府的宏观调控和“安全阀”作用。
二、中国基本养老体制改革是一个循序渐进的过程。
中国人多地广，地域差异较大，不具备在全国同时推行基本养老体制的条件。因此，与中国特色的市场经济体制改革一样，基本养老金体制经历了一个渐进式的改革历程。(1)基本体制不断完善。1993年之前，在经历企业养老向社会化养老的根本转变后，在现收现付制的框架内，基本养老金制度在行业统筹和地区统筹等模式上进行了多次探索和改革。1993年，中国确立了社会统筹和个人账户相结合的新基本养老体制框架，实行部分积累制。之后，在各地政府自行探索经验的基础上，逐步取消各地的一些特殊政策，1997年实现了全国统一的基本养老体制。2000年开始试点，不断降低个人账户规模，个人账户全部改由个人缴费形成，并逐步做实个人账户。(2)资金来源逐渐多元化。改革之前，基本养老金的资金来源主要是企业缴费，建立新的基本养老金体系后，基本养老金实行了企业与个人共同缴费的改革。2000年建立全国社保基金后，基本养老金的资金来源中增加了政府公共资金。此外，最近几年，为了支持个人账户制度改革，政府还采取财政补贴的方式对基本养老金提供支持。(3)养老金覆盖面逐渐扩大。基本养老金的改革应与国家的生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应。中国是一个发展中国家，总体经济实力不强。而且，不同地区和不同所有制部门的劳动力结构和工资体制存在很大差异。因此，中国的基本养老金制度所能覆盖的人群只能采取逐步扩大的方式。中国政府首先在原本实行企业养老的城镇国有企业推行基本养老制度，后来逐渐扩展到城镇非公有制企业。目前，在具备条件的地区，部分农村居民、进城务工人员和机关事业单位职工也在逐步纳入基本养老体系之中。(4)社会化管理层级逐渐提高。实行全国统一的基本养老社会化管理制度是我们既定的目标，但是由于养老体制改革涉及政治、经济和社会等复杂因素，社会化管理只能逐步推进。养老金经历了企业管理、低层次社会化管理和目前的较高层次社会化管理的历史发展过程，未来还将过渡到更高层次的全国统一管理。在改革之前，中国长期实行企业养老制度，职工的退休金由企业在营业外列支，后来，我们逐渐实行了行业统筹、地方统筹。并且，地方统筹的层次不断提高，最初是县级统筹、市级统筹，目前，全国已经有超过1/3的地区实行了省级统筹，未来将实现全国统筹。
中国的基本养老体系取得了一些进步，但也还存在一些问题，需要逐步完善，比如说，覆盖面仍然偏小，社会统筹层次还需要进一步提高；转轨问题没有彻底解决；个人账户基金尚未由专业化机构投资运营等等。所有这些都表明中国未来养老金体制改革仍然面临巨大挑战。
中国基本养老体制中的全国社保基金
建立全国社保基金，并将其纳入基本养老体制之中，这是中国政府结合国际经验和中国实际的创新之举。20世纪末，几乎是在中国建立全国社保基金的同时，挪威、法国、加拿大、瑞典、爱尔兰和新西兰等国也纷纷建立了类似的国家养老储备基金。但与中国不同的是，多数国家的养老储备基金都是在现收现付体制下建立，主要用于应付人口结构变动对现收现付体制的影响。中国的全国社保基金作为一种养老储备基金，是在部分积累制框架内建立的，它是中国基本养老体系的一个有机组成部分，其设立的目的除了应付未来人口老龄化高峰期的养老金支付危机外，更主要的是为了解决基本养老制度由现收现付制向部分积累制转换的转制成本。
经过近6年的发展，全国社保基金不断发展壮大，资产规模持续增加，从成立之初的200亿元增加到目前的2000亿元；从2001年到2005年，全国社保基金累计收益率为15.66％，超过同期通胀率约9个百分点；投资领域涵盖股票、债券、产业基金、未上市公司股权和ABS(即资产支持证券)等。投资领域从国内扩展到国外，可以投资于美国、欧洲和香港等海外市场的股票、债券和货币市场产品。随着基本养老保险体制的逐步完善和全国社保基金的发展壮大，全国社保基金将发挥更广泛的作用。
一、全国社保基金将用于弥补基本养老保险金的收支缺口。
事实上，在人口老龄化的影响下，不仅现收现付制会遭遇财务危机，基金积累制同样如此。值得注意的是，老年人消费的不是账面金钱，而是这些金钱所对应的物质财富。即使基金积累制的养老金账面平衡，仍然可能发生老年人实际生活水平下降的情况。从这个角度说，几乎没有一种养老保险体制可以完全抵消老龄化的负面影响。因此，一个完善的基本养老制度，还需要寻求其他资金来源来弥补未来的养老金收支缺口。
全国社保基金作为中央政府建立的国家养老储备基金，具有应付养老金危机的主动性和灵活性。用它来弥补人口老龄化高峰期的养老金支付缺口，可以避免人口结构、经济增长和年度财政收支水平等不确定性因素的影响，减少养老金危机对当期财政和经济发展引起的巨大波动，可以充分发挥政府在基本养老体制中的调节作用，保障基本养老金及时足额发放。
二、全国社保基金可以用于弥补转制成本。
同其他国家一样，中国引入个人账户制度，面临为“老人”(即新体制实施前已退休的职工)和“中人”(即新体制实施前参加工作但未退休的职工)弥补个人账户资金的问题。制度设计之初，我们研究过变现部分国有资产和借鉴智利发行“认可债券”的模式来解决这一问题。后来，决定通过逐步提高企业缴费、增加社会统筹资金来承担“老人”和“中人”个人账户的养老金。由于社会保险中医疗、工伤、生育和失业等体制的改革需要同时推进，使得企业承担的社保缴费高达工资总额的40％左右。这使得养老金转制成本由企业缴费来弥补的设想未能实现，“老人”和“中人”的个人账户只能空账运行，甚至连“新人”(即新体制实施后参加工作的职工)的个人账户资金也被部分挪用于当期的养老金支付，形成“空账”。
最近几年，国家财政状况比较好，中国政府正在尝试利用财政补贴方式“做实”个人账户。但是，受财政支付能力的影响，财政补贴水平受到极大限制。建立全国社保基金，积累一部分资金专门用来解决基本养老制度的转制成本问题，是中国基本养老体制改革走出的一条新路子。中国政府正在研究采取划转一部分国有资产的方式迅速扩大全国社保基金的资产规模，争取在较短时期内使其资产规模达到16000亿元左右。全国社保基金会可以在适当时候变现一部分划转的国有资产，形成稳定、可持续的弥补转制成本和养老金收支缺口的现金流。应该说，将部分国有资产划转全国社保基金，不仅有利于减少财政补贴负担，而且有利于完善企业的公司治理结构，促进经济体制改革顺利推进。
三、全国社保基金将积极参与个人账户基金的投资运营。
众所周知，个人账户基金投资主体大致可分为三种：一是公营投资机构，即新加坡模式；二是私营投资机构，即智利模式；三是公营和私营机构共同管理，即哈萨克斯坦模式。曾经有很多人认为私营模式可以促进市场竞争，有利于提高个人账户基金运营效率。近些年来，这种模式的一些缺点逐渐暴露。比如，在投资机构和缴费者信息不对称的情况下，私营机构将大量资金用于宣传和营销，造成个人账户管理成本过高。而且，在私营管理体制下，如果投资失败，政府一般仍具有对个人账户基金的最终责任，并不会减少财政压力。
中国个人账户基金的投资，正在由政府性机构向专业投资机构运营管理的方向逐渐过渡。我认为，在中国今后比较长的一段时间内，公营专业投资机构在个人账户基金的投资运营中应该占据重要地位，这是因为：(1)有利于保障资金安全，减少监管压力；(2)有助于减少恶性竞争，降低成本；(3)有利于增强缴费者信心，提高缴费激励和缴费水平；(4)公营的专业投资机构管理并不一定比私营管理效率低。
中国政府已经明确将个人账户基金中的中央财政补贴部分委托全国社保基金投资运营。今后，个人账户基金的其他三个组成部分包括企业缴费、个人缴费和地方财政补贴，在自愿的基础上，同样可以考虑委托全国社保基金理事会投资运营，这主要是因为：个人账户基金和全国社保基金两者都是长期性资金，风险偏好以及对流动性和收益性的要求基本一致，全国社保基金的管理理念和投资风格适用于个人账户基金；社保基金会管理个人账户基金有利于避免资金被挪作他用，防止各级政府对个人账户资金运营的不当干预；国家不需要再增设新的机构，可以节约管理成本，避免机构重叠；全国社保基金理事会积累了比较丰富的管理经验和足够的专业人才，具备管理个人账户基金的能力。
为了充分发挥全国社保基金在基本养老体系中的作用，全国社保基金理事会将进一步完善相关规章制度，稳定和扩大资金来源，逐步实行“谨慎人”制度，逐步拓宽投资渠道、进一步促进资产多元化。随着全国社会保障基金的发展壮大，它必将为促进改革、保障经济、稳定社会、造福人民发挥更大作用。
标签：社保基金论文; 基本养老金论文; 投资论文; 增加养老金论文; 养老产业论文; 中国模式论文; 社会保险论文; 养老保险论文;