国外税费分流的理论与实践，本文主要内容关键词为：税费论文,国外论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国外税费分流的理论分析
政府取得财政收入的形式一般有税收、公债、收费等。目前，除海湾一些产油国的石油收入占政府总收入的比重较高，超过税收比重之外，世界上绝大多数国家均以税收作为筹集财政收入的主要手段。
税收成为政府收入的主要形式，是由公共商品的性质决定的。根据西方公共部门经济理论，公共商品是指某个人的消费不会减少其他人消费的商品。在这一概念中，已经隐含了公共商品与私人商品的重要区别，即公共商品具有非竞争性和非排它性的特点。
公共商品的非竞争性特点表明，消费者对公共商品的任何消费均不会影响其他消费者的利益，它包括两个方面的含义，即公共商品的边际生产成本为零和边际拥挤成本为零。所谓“边际生产成本为零”，是指在公共商品的消费达到饱和之前，增加一个消费者对供给者增加的成本为零。“边际拥挤成本为零”，是指在消费中不存在拥挤现象，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量。
公共商品的非排它性特征表明，公共商品的消费是集体进行的，其效用不可分割，其产权界定的成本高昂。换言之，公共商品的提供者若要将不为公共商品付费的个人排除在消费者之外，要么是技术上不可能，要么是排除成本巨大。由于在公共商品或劳务的消费过程中总是存在“搭便车”行为，故每一位公共商品的消费者都不愿表达其真实偏好，且偏好加总存在困难。
公共商品所具有的上述特点，决定了通过市场机制提供公共商品的方式不能准确反映资源的有效配置，形成效率损失。这也是大卫·休谟在1740年所提到的公共的悲剧。因此，公共商品只能由政府来提供，税收则是政府提高公共商品供给效率的重要途径。这是因为，通过投票等公共选择行为可以解决消费者偏好加总的困难；通过政府的强制征税，可以解决私人部门提供公共商品所难以解决的“搭便车”问题。
但是，在实际生活中，完全意义上的公共商品是比较少的，政府提供的绝大部分公共服务都具有半公共商品的性质。半公共商品又称为混合商品，具有公共商品和私人商品的双重性质，其非竞争性和非排它性特征相对较弱。对混合商品产权的界定成本，在一定范围内和一定程度上是较小的，但若超过一定“阈值”，则交易成本会急剧上升。这类商品一般具有消费上的效益外溢性，若完全由政府提供则会导致过度消费，使得拥挤成本增加；反之，若完全由私人提供，又会造成商品供给量低于效率水平，这两种情况均会导致效率损失或社会福利损失。在混合商品中，还有一类属于自然垄断性的商品，如城市供水等。这类商品具有边际成本下降的趋势，如果仅由市场提供，商品供给往往达不到效率水平。尽管这类商品从本质上具有私人商品属性，但为了使资源配置达到最优，这类用于满足社会需要的商品，一般也由政府提供。
政府直接提供混合商品，以较低的价值鼓励人们消费，可以达到有效率的消费量，公共部门的收费则是提供混合商品的价格，它构成政府收入的重要部分。一般说来，收费作为混合商品的价格，它是介于集体产权和私人产权制度之间的混合商品产权界定的方式之一。通过受益人交费和政府征税，可以较好地解决在混合商品供给过程中生产什么、怎样生产和为谁生产的问题。
由于存在纯粹公共商品和混合商品的区别，所以，在市场经济国家，纯粹公共商品（如国防等）是由政府征税来提供的，而混合商品则是通过收费来提供的。不过，税收一直是各国政府收入的主要形式。因为即便是混合商品生产，也需要政府税收给予一定的补贴；而且，混合商品的受益对象具有局限性，仅仅通过收费难以筹集必需的建设资金。
进一步的问题是，税与费的区别究竟是什么？
在经合组织（OECD）的分类中，税收被定义为“对政府的强制性的、无偿的支付”；世界银行则将税收定义为“为公共目的而收取的强制性的、无偿的、不可返还的收入”。上述两个定义都表明，强制性、规范性和无偿性是税收的本质特征。
公共部门收费主要包括规费和使用费两种。其中，规费是公共部门（主要是政府行政部门）向个人或企业提供某种特定劳务所取得的特定报酬。规费包括两类：一类是行政规费，如护照费、身份证费等；另一类是司法规费，如诉讼费、婚姻登记费等。规费的收取通常有两个标准：（1）填补标准。 指以补偿公共部门提供劳务所需的费用数额为标准而收取的费用；（2）报偿标准。 是指以缴纳者从公共部门劳务中所得到的利益为标准而收取的费用。使用费则是政府向特定公共设施或公共服务的使用者收取的费用。广义的使用费还包括特许金和特别课征等形式。
公共部门收费也具有规范性和强制性。税和费的重要区别是，费的缴纳者从公共部门所提供的服务中直接受益，其缴纳费用数量与受益程度之间存在一一对称的关系。因此无偿性是税与费的重要区别。
在财政实践中，税和费的差别往往难以区分，其原因在于如何界定所谓“无偿性”。经合组织在对税收的分类中指出，在满足以下条件时，征收可以被视为无偿的：（1）费大大超过服务的成本；（2）费的支付者并非利益的获得者；（3 ）政府并不根据收到的征收额提供相应的具体服务；（4）只有付费的人受益， 但每个人所得到的利益并不必然同支付成比例。如果一种政府收入形式满足上列条件，那么，这种收入即为税而非费，而不论冠以何种名称。
二、国外税费分流的实践标准
在市场经济国家，由于政府职能的限制，政府只是提供公共商品和混合商品，而不提供私人商品；国有企业一般也是为了弥补市场缺陷而提供混合商品。因此，在这些国家，划分税收和公共部门收费的具体标准就是，依据纯粹公共商品与混合商品的区别，以是否存在无偿性为标准，来确定是采取征税方式还是采取收费办法来弥补提供公共劳务或服务的成本。通常纳入收费范围的是：（1 ）不能向区域内每个人提供的服务，如供水等；（2）容易引起资源昂贵和稀缺的服务， 如公共交通运输、公共娱乐设施、邮电和灌溉等。这些收费收入主要体现为公共财产收入、公有企业收入和行政收入。
对于下列特殊的混合商品，各国采取了特殊的征税和收费办法。
1.教育。大多数国家对公共教育系统内的初等学校采取免费方式，教育成本由政府通过税收进行弥补；而对高等教育一般都采取收费的办法，政府一般不将税收收入拨给高等学校（一些国家的补助金或助学金除外），高等教育的成本由受益者的缴费来解决。
2.道路及其他一些基础设施。对于公路等基础设施的建设，各国政府一般都是通过税收的形式来筹资，如美国对汽油和轮胎所征收的联邦货物税。但是，对于有条件通行的路段（如高速公路），则要向通行者收取通行费，美国和法国都采取这种方式。
3.医疗服务。大多数国家对一些基本医疗服务项目或对某些特定对象（如老人、孩子或贫民）提供免费服务，其成本由税收弥补；而对在非紧急情况下需要优先提供设备用具和进行优先治疗的病人或免费对象之外的病人，则要收取费用。
4.环境保护。环境保护作为一项比较典型的公共商品，其收入来源一般是政府税收，如环境保护税、二氧化碳税等。但是，对一些例外情况，如污水处理和垃圾集中处理等，通常也对享受服务的居民征收费用。
各国政府收费的项目和种类不等。例如，韩国中央财政收费项目包括财产收入、政府主办的企业事业经营收入等9项内容； 韩国地方政府的收费项目包括公共设施的使用费、手续费、公共财产租赁费、自来水收费、地铁收费、住宅及公用事业开发收费，以及下水道收费收入等。日本政府的收费项目则包括停车场收费、道路收费、下水道收费、高速铁路收费、邮政事业收费、电力收费、煤气收费、保险收费等多种项目。
收费在政府财政收入中的比重因国而异、因政府级次而异。在各国中央政府的收入总额中，收费所占的比重不高。1991—1995年，中央政府通过收费筹集的收入占经常性收入的比重，韩国为12.1%，美国为8.1%，英国为8.3%，德国为6.2%，日本为15.4%，法国为6.8%， 加拿大为11.4 %。 但是， 收费在地方政府的收入中却占有较大份额。1988年，澳大利亚地方政府收费收入占其财政收入的53.3%，加拿大占29.59%，德国占49.21%，美国占50%，韩国1995年占52.7%。这表明，通过收费筹集的财政收入已经成为地方政府的重要财源。
三、国外对税和费的管理办法
世界各国对税收的管理办法比较一致，即税收的开征和调整要经立法机关批准，税收收入和支出需纳入财政预算管理。对收费的管理，虽然具体作法不尽一致，但具有以下共同特点：
1.收费纳入统一的财政预算，对税收和收费实行分列预算、分别管理。
2.任何收费项目均须有法律依据。
各国政府对收费管理的一个共同特点是，公共部门出台任何收费项目都要求有严格的法律依据，变动收费标准需经过严格和复杂的法律和行政程序。对于社会公益服务事业的收费和支出的预算和决算，政府必须进行审查和批准，并对其财务情况进行审计和监督。
3.科学地确定和从严控制收费标准。
发达国家对公共服务的收费管理非常严格，收费项目和标准的确定需要经过严格的程序，且收费标准的确定需要遵循一定原则，并需经过严密计算和公众讨论。从经济学角度来讲，一项产品的定价原则是边际成本等于边际收益，并使社会获得最大效益。但是，对于公共事业来讲，要么边际成本递减，要么效益外溢，不存在供需均衡点，而社会效益极大化要求按需求确定的边际成本来定价。显然，这样的定价原则会导致亏损，因此，市场经济国家收费标准一般有两种：完全成本定价和边际成本定价。完全成本定价基于按需求量确定的平均成本来定价，其出发点是补偿成本耗费。但平均成本要高于边际成本，较高的价格会排斥部分顾客，致使公共设施的能力不能充分利用，导致资源配置效率的低下。边际成本定价原则是最优资源配置所要求的，这一原则要求按低于市场成本的边际成本定价，由此发生的亏损部分从政府税收收入中给予补贴。
与上述定价方法相对应的收费办法有两种：高于平均成本收费和低于平均成本收费。
世界各国按高于平均成本收费的情况比较少，一般适用于增进社会公平或降低公共资源和设施的拥挤程度等领域，如有些国家对汽车收取较高的牌照费和停车费。但是，这种服务与所缴费用并不对称，其高于成本部分的收费实际上具有税收的性质。
世界各国普遍的收费定价方式是按低于平均成本的边际成本收费。采取这一方式的主要原因有三：一是对于部分纯粹公共商品，收取一定费用有利于减少浪费，其收费标准一般以满足居民最低消费水平的需要为限；二是对混合商品提供补贴，鼓励其按边际成本定价，以刺激消费。例如对公共交通设施提供补贴；三是对较低收入者给予适当照顾。
在世界各国的实践中，按边际成本定价原则确定收费，涉及一个收费标准是否应当包括资本费用的问题。资本费用属于固定资本，不应包括在边际成本之内。但如果不考虑资本费用，就意味着忽视了公共支出的机会成本。所以，许多国家在按边际成本定价的同时，还将资本费用考虑进来，一并确定收费标准。如纽约的铁路服务，以及许多国家的长期供水系统和卫生设备系统。
最后，从发展的观点来看，随着现代科学技术的进步，使许多过去通过征税提供的公共商品有可能成为收费的对象。例如，有线电视和自动记录汽车通行路段、车牌的仪器的出现，使得对电视和公路使用的收费取代某些税收成为可能。所以，在部分西方国家出现了与我国“费改税”相反的“税改费”趋势，或者称为“预算收支基金化”。这种变化的背景是，这些国家需要减少税种数量，以顺应选民意愿，同时，充分发挥市场机制在配置公共资源方面的作用，体现受益与付费相结合的原则。另一方面，在80年代兴起的私有化浪潮中，一些西方国家为了消除公共部门低效率的弊端，也开始把许多传统意义上由政府提供的混合商品转为由私人部门提供，纷纷对铁路、航空、电信、电力等部门进行私有化，这样，原来的一些公共部门收费项目已不复存在，政府收费项目又有所减少。