试析国家助学贷款制度的实施困境，本文主要内容关键词为：困境论文,国家助学贷款论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G522 文献标识码：A 文章编号：2095-6800(2014)11-053-09 20世纪九十年代以来，我国高等教育规模不断扩大，高等教育收费制度改革也随之得到深化。但是，由于我国区域经济发展不平衡，在贫富差距加大、学生就学成本不断提高等现实情况影响下，如何适时建立并健全教育资助制度，保障家庭经济困难学生顺利完成高等教育学业，是政府面对的一个现实社会问题。“由于高等教育问题表现出作为争端的高度重要性，它们比较容易流经正式的政府政治渠道和它们在其中生存的有关的政党结构。”[1](168)正式的政策工具通过一系列制度安排，有助于突出高等教育问题的重要性。国家助学贷款就是这样一种资助制度，政府指定商业性金融机构经办国家助学贷款业务，通过财政机制发挥其政策工具的作用，以实现资助目的。然而，国家助学贷款制度在执行过程中一度产生实施困境。审视助学贷款不同发展阶段的系列制度安排，是破解国家助学贷款实施困境的一个认识视角。 一、国家助学贷款制度及其演变 国家助学贷款作为我国普通高校目前正在实施的一种资助政策体系，是国家利用金融手段针对普通高校经济困难学生进行资助的一种制度安排。在“赠予性资助”、“推迟付费性资助”和“自助性资助”三种“直接资助”方法中，国家助学贷款属于“推迟付费性资助”[2](3)，即一种帮助学生暂时解决经济困难，以保障学生完成学业，毕业以后用其未来的收入偿还教育成本的资助形式。国家助学贷款在学生助学体系“奖、贷、助、勤、补、减”中占有重要地位，在基本满足普通高校经济困难学生需要方面发挥了重要作用。从1999年出台国家助学贷款政策并开始试点到现在，国家助学贷款制度演变进程大致可分为四个阶段。 (一)政策试点阶段 1999年6月，国务院办公厅转发中国人民银行、教育部、财政部联合制定的《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》(以下简称《规定》)，根据《规定》精神，国家助学贷款的实施主体是由中国工商银行独家承办，并在北京等8个城市进行先行试点。从个体层面看，助学贷款旨在资助家庭经济困难学生，保障其顺利完成高等教育学业；从国家层面看，国家助学贷款的目的在于通过金融手段支持高等教育。此外，《规定》就贷款管理体制及贷款具体运作等事宜进行了详细说明。 由于《规定》附以严格的担保条件，以及发生呆账的偿还责任，造成家庭经济困难学生不容易找到担保人，结果只有为数很少的学生能够获得国家助学贷款资助，国家助学贷款发放工作进展并不顺利。 (二)调适推行阶段 有效力的政策执行过程，是政策主体根据政策环境的新情况、新变化，针对政策本身进行反思与调整的一种动态过程。为应对国家助学贷款试点阶段遇到的现实困境，2000年2月，国务院办公厅转发了《关于助学贷款管理的若干意见》，取消了“担保贷款”，改为“信用贷款”，免除了学校和学生贷款管理中心对贷款到期无法收回的代偿责任。同年改革措施也陆续出台，如国家助学贷款业务覆盖全国普通高校，业务经办银行由中国工商银行扩大到四家国有独资银行，贷款对象范围由本专科学生扩大到研究生，并开展无担保信用助学贷款，等等。 由于进一步扩大了国家助学贷款范围，鼓励其他国有商业银行积极开展该业务，不断简化助学贷款业务的办理手续，这些措施在一定程度上推动了助学贷款业务的发展。但由于贷款发放风险较高，经办银行的积极性总体不高，助学贷款整体进展仍然较慢，相当多的有贷款需求的学生不能及时得到贷款。 (三)徘徊低谷阶段 针对商业银行对助学贷款业务顾虑重重、部分高校对推动这项工作积极性不高的现实，为进一步推动助学贷款工作，全国助学贷款工作会议于2001年6月召开，专门讨论如何进一步推进国家助学贷款工作等事宜。会后，中国人民银行、教育部、财政部和国家税务总局等有关部委联合出台了相关通知，针对助学贷款业务相关政策和操作管理办法进行了规定，明确国家助学贷款是无担保的贷款，出台了新的“四定”、“三考核”的贷款政策，确保国家助学贷款能够及时惠及家庭经济困难学生；针对银行防范贷款风险问题，要求教育行政部门和学校必须积极配合，着力培养学生的信用意识，逐步建立普通高等院校学生个人信用征询系统。 上述规定及其落实，有利于国家助学贷款工作从徘徊低谷阶段走出来。但是，国家助学贷款的实际发放与人们的预期还存在一定距离。 (四)渐趋完善阶段 据全国学生贷款管理中心的统计数字表明，2004年我国全日制本专科在校学生约900万人，其中占20%以上的学生经济比较困难，由于其学费、基本生活费来源严重匮乏而随时面临失学、辍学的可能。结合现实问题，在前期贷款政策工作的基础上，2004年6月，教育部、财政部、人民银行、银监会共同出台了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》(国办发[2004]51号)，国家助学贷款新机制正式实施。该意见规定：改革财政贴息方式，延长还贷年限，改革经办银行确定办法，明确普通高校、银行和学生不同利益相关者的贷款实施责任，以及风险防范与补偿机制。这是自国家助学贷款制度实施以来的一次重大调整。随后，上述四部门又联合下发了《关于印发〈国家助学贷款风险补偿专项资金管理办法〉等有关文件的通知》，印发了相应配套文件。同时，全国学生贷款管理中心招标确定了中国银行为国家助学贷款经办银行，从此，中央部属高校与中国银行合作开展国家助学贷款工作。“截止到2006年12月底，全国累计已审批贷款学生292.3万人，累计审批合同金额252.7亿元，使得凡到校报到的全日制公办普通高校家庭经济困难新生，没有一人因为经济困难而被拒绝入学。在校的家庭经济困难学生，没有一人因为经济困难而中途辍学。”[3](323)国家助学贷款制度得到进一步完善和落实。 为了健全更加全面的助学资助体系，国务院于2007年5月下发了《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》(国发[2007]13号)，对高校学生资助政策再次进行了大的调整。这次调整在国家助学贷款方面主要涉及提倡推广生源地信用助学贷款，强调与国家助学贷款一样，生源地信用助学贷款享有同等优惠政策。“家庭经济困难学生申请国家助学贷款，有两种模式：一是校园地国家助学贷款，即通过就读学校向经办银行申请；二是生源地信用助学贷款，即通过户籍所在县(市、区)的学生资助管理机构提出申请(有的地区直接到相关金融机构申请)。”[4]生源地贷款具有便于金融机构了解学生家庭状况，便于追还的优势，它成为助学贷款的一种有益补充。 2007年8月，国家开发银行开始在重庆等5个省市试行生源地贷款。截至2012年，全国共有29个省(直辖市、自治区和计划单列市)的2294个区县开展了生源地信用助学贷款工作，全国区县覆盖率达到79.2%。2012年当年，全国生源地信用助学贷款新增审批人数100.52万人，比2011年增加10.32万人；新增审批金额120.67亿元，比2011年增加21.78亿元。审批人数和金额分别占当年全部贷款的83.76%和85.2%。[5]2013年经国家开发银行实施的生源地银行贷款一项就达到127个亿，比2012年增加了5%。目前，生源地信用助学贷款已经占全部国家助学贷款量的80%以上。[6]正在承办着国家助学贷款的主体业务(见表1)，有效保障了家庭经济困难学生的就学问题，社会效益显著。 近年来，随着生源地信用助学贷款的快速发展，国家助学贷款规模连续六年稳步增长，通过表1可见，2007-2012年每年生源地信用贷款资助的学生数，从2007年的10.66万人上升到2012年的179.99万人，当年实际发放的金额也由2007年的6.0165亿元上升到2012年的107.81149亿元，可以看出生源地信用贷款的资助力度正在逐年扩大。从2007-2012年资助总的情况看，生源地信用助学贷款占国家助学贷款的比例，在资助人数上，由7.6%上升到83.8%；在资助金额上由7.6%上升到85.2%。可见，2007年新政策出台后衍生出的生源地信用贷款这一品种，目前正在作为国家助学贷款的主渠道。 从上述我国助学贷款制度的变迁过程来看，自由中国人民银行、教育部、财政部等部门共同研究出台国家助学贷款制度以来，相关政策几易其稿，国家助学贷款制度演进之路体现出放松条件、简化手续、扩大范围等政策取向。总体看来，国家助学贷款制度变迁是一种制度目标不断达成的强制性制度变迁过程。这种制度变迁过程是自上而下的、非自发的变迁过程。它是国家在高等教育事业快速发展与有限的政府财力供给不足的背景下，为了保障经济困难学生拥有公平的高等教育机会，缓解国家财政投入不足的现状，指定国有商业银行利用金融手段发放贷款。助学贷款制度自实施以来，政府针对助学贷款在不同时期的实践中出现的各种问题，及时颁布了许多政策性文件加以协调和应对。在这个过程中，教育部门积极协调有关部门进行政策调整和完善，组织管理协调机构及其运行机制不断完善，多元化“奖、贷、助、勤、补、减”学生资助体系不断健全，生源地贷款、学费和国家助学贷款代偿政策等配套政策及时跟进，学生个人信用征询系统逐渐建立，使经办银行的信贷风险逐渐减小，原有商业银行“惜贷”、“慎贷”现象对于现有经办银行而言，矛盾已经不再突出。可见，政府主导的这一强制性制度变迁过程，体现了制度目标逐渐达成的制度变迁过程。
二、制度目标与政策工具：辨识我国助学贷款制度实施困境的一个视角 制度目标是指制度对象所涉及的范围和领域。不同制度对象的属性及其相互关系构成了制度所要反映和影响的客观存在，制度因特殊的、现实目标的存在而具有实际指向和现实表征。制度所内含的利益特性是制度最根本的特征，制度是通过对利益的调节来发挥作用的。制度本身也具有政策工具的价值。制度不仅被看作是选择政策工具的依据，同时也被视为工具选择的限制条件。 政策工具可以被看作对于公共政策进行制度性解释的一个视角。政策工具主要针对制度或政策目标而言的。政策工具是指政府或政党用为解决某一社会问题，或达成一定的制度或政策目标而采用的具体手段和方式。“政策的最基本特征就是充当人们处理社会问题，进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。”[7](6)将政策和实践结合起来，这是政策工具的一种能力。教育政策目标要变为现实，必须以各种教育政策工具为媒介。在政策执行过程中充分运用相应的经济工具、法律工具或信息工具等，才有可能使政府的教育决策真正变为现实。对政策工具的研究通常构成了研究教育改革的影响变数之一。 作为普通高等学校学生资助政策体系中的重要内容之一，国家助学贷款制度的实施，其目标在于帮助经济困难学生顺利完成学业，保障教育机会公平；然而，前期国家助学贷款的性质定位为商业贷款，由商业银行来承担贷款风险。“从而难以避免地出现委托人(政府)政策性目标和代理人(商业银行)商业性利益之间的难以两全的矛盾。”[8](170-171)正如香山健一所说的，教育改革的困难就在于“教育的各种目标和手段包含着难以简单并存的本质特点和权衡关系”[9](5)。特别是在国家助学贷款制度实施前期，覆盖面较窄，不能充分满足学生的实际贷款需要，放贷商业银行由于面临贷款风险，“惜贷”、“慎贷”现象普遍存在。政府自上而下地指令商业性金融机构为社会提供准公共产品，制度安排本身存在缺陷，这是解释国家助学贷款制度实施前期面临困境的主要原因。究其实质，我国助学贷款前期制度安排的缺陷，集中表现为制度目标与政策工具之间存在矛盾，这是辨识我国助学贷款制度实施困境的一个理论视角。 (一)助学贷款制度目标旨在促进公平性 国家助学贷款作为我国普通高校资助政策体系的重要组成部分，其主要目标是通过政策性金融贷款来资助那些经济困难的大学生顺利完成学业，不让他们因为经济原因而辍学，以保障其享有与其他学生同等受教育的权利。经济困难学生可以通过国家助学贷款这一政策工具圆自己的“大学梦”。对各国的助学贷款计划进行考察，发现不同国家助学贷款的核心目标是不同的，包括“经费预算方面的目标(增加大学的收入)；促进高等教育规模扩展；社会性目标(公平性/贫困学生入学机会)；满足特定的人力资源需求；减轻学生的经济负担”[10]。我国助学贷款制度的核心目标在于保障经济困难学生公平的高等教育就学机会，为他们提供明确的经济资助，凸显了其社会性目标的一面，这已经成为当前教育政策乃至于社会政策主要考虑的因素。 (二)助学贷款制度目标与商业化手段相冲突 国家助学贷款不同于一般性商业贷款，不追求短期的商业利润，而追求一种长期的社会效益，因此，在本质上属于一种政策性金融业务，明显不符合作为金融企业的商业银行的经营目标。助学强调公益性，而贷款则是市场化行为。“贷款是市场行为，商业银行是市场化的产物，营利是其主要目的，而助学贷款体现了国家的政策，体现政策与尊重市场是一对矛盾”[11](323)。而商业银行追求利润最大化的特性决定了其经营目标：保证资金的安全，保持资产的流动性，获取最大的自身利益，简言之，商业银行经营原则是安全性、流动性和效益性。 安全性是指商业银行应努力避免各种不确定因素对自身造成的影响，保证筹集资金的投向具有一定的安全保障，保持足够的清偿能力以应对存款人的提取，保证商业银行的经营与发展。流动性是指商业银行能够随时满足客户提现和必要的贷款需求的支付能力。效益性是指商业银行的经营活动追求自身利益的最大化。商业银行总是寻求基于安全性、流动性的前提下，追求利润最大化。 相比较而言，国家助学贷款作为商业银行的经办业务，其现实运行逻辑与商业银行经营的“三性”原则并不相符。 1.国家助学贷款风险较大。就安全性而言，把国家助学贷款业务交给商业银行来经办，存在较大的潜在风险。这是因为，国家助学贷款属于信用贷款，其基本假设是学生本人具备潜在的信用资源。学生的可靠信用，决定了还贷的确定性。而当前我国社会信用环境尚不理想，信用体系尚不完善，国家助学贷款所承担的潜在风险较高。商业银行对贷款学生毕业后很难进行有效监控，这将对银行资产的安全性产生很大影响。 2.国家助学贷款期限较长。就流动性而言，与一般贷款相比较，国家助学贷款具有较长的还贷周期。2004年《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》规定，“实行借款学生毕业后视就业情况，在1至2年后开始还贷、6年内还清的做法”。如果加上大学生本科四年的在学时间，研究生又延长三年的就学时间，则贷款期限长达10年或者13年。贷款期限过长，对于国家助学贷款作为商业银行资产之一的变现能力将会产生很大影响，商业银行的流动性也会大打折扣。 3.国家助学贷款收益较低。就效益性而言，与一般贷款相比较，国家助学贷款收益较低。性质上属于商业银行零售业务的国家助学贷款，其单笔贷款金额较小(全日制普通本专科学生每人每学年最高不超过6000元，从2014年7月起，调整为每人每学年不超过8000元贷款)、环节多、平均成本增加。在现有条件下，商业银行尚无力对贷款学生毕业后的还款行为进行有效监督，跟踪检查不经济。与大型一般商业贷款相比，国家助学贷款成本太大，盈利水平也就较低。另外，受到很多不确定因素的影响，助学贷款的坏账率居高，商业银行很难从中盈利。 基于上述国家助学贷款业务本身风险大、期限长、收益低的特点，国家助学贷款其实并不符合商业银行的“三性”原则。实质意义上，国家助学贷款是政府为了落实国家政策而让特殊的金融机构在特定领域针对特定对象而开展的一项金融业务，是国有银行因其特殊的产权关系而被责成发放的贷款，性质上属于政策性贷款。商业银行开始并不看重这项业务，只是迫于政府的压力才被动地履行这种义务。这就足以说明，为什么在国家助学贷款制度实施前期，商业银行对国家助学贷款的发放缺少足够的积极性。如果经办银行基于实际利益需求的考量，不赞同自上而下的制度供给，因而与政府主体的目标函数相冲突，难以使助学贷款制度得以顺利执行，那么，作为制度主体的政府就需要主动利用可行的政策工具和制度空间，充分根据实际利益结构来调整、提供有效的制度供给系统，预期的制度目标才有可能达成。由政府主体安排的制度创新越是与经办银行对实际收益的预期值相适应，利益相关方面临的摩擦就会越小，改革就会越顺利，助学贷款制度实施困境就容易得以消解。 三、消解助学贷款制度实施困境的基本经验 纵观国家助学贷款十多年来的制度演变，总体而言，助学贷款制度是在制度变迁过程中制度需求与供给达成动态平衡的一个案例。高校助学贷款制度的实施过程是国家有关部门、经办银行、高校及社会各界不断面临新情况、解决新问题、优化新政策的调适与完善过程。目前，国家助学贷款制度目标与金融手段之间的矛盾基本得到消解，主要得益于以下基本经验。 (一)优化后续配套政策运行措施 国家助学贷款问题，从根源上看，是学生的还款质量问题。还款质量高，经办银行就不会出现“惜贷”现象。从管理层面上来看，教育行政部门非常重视，管理手段较以前相比得到了进一步优化。从政策的角度看，特别是2006年中国人民银行开发的征信系统投入使用，贷款个人征信系统与国家助学贷款还款完全挂钩。该系统将个体的违约行为与金融系统的制度约束联系在一起，这对于学生有很好的约束力。针对去艰苦行业、西部地区县级以下的毕业生，国家实行了学费代偿。国家助学贷款代偿政策是与国家助学贷款政策配套的。从银行看，自国家开发银行参与进来后，能够保证专业人员参与其中，并开发了单独的技术系统，有了可靠的技术保障。从学校角度而言，高校逐渐重视国家助学贷款工作，人员有保障，工作得到细化，宣传比较到位，并着力加强了学校的诚信教育，提高了学生还款的认知度。 另外，2007年国家出台了新的贷款政策，该政策结合了前几年贷款(如生源地贷款、2004年高校贷款风险金补偿机制等)的优点，取得了很多宝贵的经验，衍生出生源地信用贷款这样一个贷款品种，其优点在于可以在学生户口所在地办理、财政给予风险补偿金支持。另外，学校、县资助中心及教育部全国学生资助管理中心、金融机构几家分工负责，建立了一套完善的机制。归口管理上，属于财务司下属的全国学生资助管理中心这一部门从学生自身考虑，逐渐突出服务育人这一工作职能，加大了部门之间职能的合作。这样，在完善的政策支持下，体制机制比较健全，国家助学贷款步入了一个良性运转的轨道。 (二)鼓励政策性银行经办贷款业务 政策性银行不同于商业银行，主要表现在经营目的和服务方向上。在经营目标上，政策性银行不以营利为目的，能够弥补市场经济的不足；在服务方向上，政策性银行的各项业务要配合政府不同时期的政策意图和重点，替代财政执行政府的职能，为实现政府经济社会发展目标而服务。从这个意义上，可以说政策性银行是执行国家政策的主体。 从性质上而言，国家助学贷款是一种政策性金融贷款。从国外助学贷款实施情况来看，在很大程度上，具有公益性质的助学贷款不能也不宜单纯依靠商业贷款来办理。“日本主要是由完全独立、不以营利为目的的事业机构——日本学生志愿机构来办理助学贷款；加拿大是由专门的政府机构——联邦政府助学贷款局来办理助学贷款；美国除了由政府为商业银行发放的贷款提供担保外，还有联邦政府直接发放贷款以及拨款给高校，由高校发放等其他途径。”[12](161-162)上述各国特别是加拿大近年来的助学贷款政策，对于我国当前助学贷款制度的后续推进有很大的借鉴意义，说明仅有商业银行办理在实践中会遭遇困境，国外助学贷款的成功经验值得借鉴。 (三)健全贷款风险共担机制 国家助学贷款制度涉及学生、学校、政府及银行四个利益相关方的利益与责任。贷款制度的核心在于怎样降低违约率，防范银行风险，这就要求各利益方共担风险，平衡各利益方的利益与风险责任格局，在制度上加以明确划分。为鼓励金融机构承办国家助学贷款的积极性，政府需要不断完善国家助学贷款的制度平台建设，加强助学贷款的信息化建设，进一步改进各机构之间的协调工作。界定利益相关方在学生申请贷款和催还贷款等方面所应承担的责任和义务，加大对学生诚信教育方面的宣传力度，建立贷款风险补偿机制，健全风险共担运行机制，对经办银行给予一定的风险补偿，确保贷款的安全，在制度上降低不良贷款的几率和风险。另外，国家助学贷款最主要的困难是学生毕业后还贷方面的信息管理问题、贷款回收问题及诚信方面的教育问题。还款和代偿政策需要毕业学校来经办，由于管理比较繁琐，尚需要进一步得到完善。学生毕业后异地还款的手续费问题，影响了学生的贷款积极性，经办银行需要关乎大局利益，改善金融服务手段。 对于学生来说，助学贷款作为一个基本保障，与资助体系的其他资助形式相比更具有稳定性，而且这种推迟付费的有偿资助形式，更具有教育意义。同时，它是按时放款的，不像勤工助学、奖助学金那样具有不确定性，并不需要占用较多课余时间。由此，学生贷款的额度应该可以放大一些，还款方式和代偿方式也应该更加灵活。
标签：国家助学贷款论文; 大学生助学贷款论文; 生源地助学贷款系统论文; 银行风险论文; 助学贷款还款方式论文; 银行论文; 家庭经济困难学生资助政策体系论文; 商业银行论文; 生源地论文;
