从安徽省土地资源的特点论耕地保护，本文主要内容关键词为：安徽省论文,耕地论文,土地资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
安徽省位于我国东南部，地处东经114°52′—119°38 ′ 和北纬29°23′—34°39′之间。周边与山东、江苏、浙江、江西、湖北和河南省相邻。气候处于暖温带和亚热带过渡地带，地貌上属于多种构造单元的交汇处。土地总面积14012579.20公顷，其中农用地11053109.17公顷，占78.88%，建设用地2014504.33公顷，占14.38%，其余为未利用土地。
一、土地资源特点
1.位于南北过度地带，土地类型众多
安徽省地跨暖温带与亚热带之间，东部距海200多公里， 受东南季风影响，而本省又系南北长，东西窄，所以土地利用的纬度地带性特点十分明显，即本省的土地资源受多地带性和地域差界的共同作用以及光、热、水的共同影响而形成了多样的类型，加之开发历史和社会经济条件的不同，形成了不同的利用方式，并且均占一定的比重。根据全国土地利用现状分类系统，全省的土地利用现状是：耕地占42.62%， 园地占2.46%，林地占24.11%，牧草地占0.31%， 居民点及独立工矿用地占9.01%，交通用地占1.86%，水域占14.24%，未利用土地占5.38 %。
全省农、林用地面积大，开发历史悠久，利用比较充分；水域和居民点及独立工矿用地比重高于全国平均水平，尤其是农村居民点用地占土地总面积的6.68%，占居民点及独立工矿用地的74.07%， 表明本省农村居民点用地集约度不高，也反映了安徽农民、农业、农村比重大的实际状况。
2.自然条件优越，土地自然生产力较高
本省光照充足，雨量适中，热量条件较好，且雨热同季，适宜于多种作物、经济林木生长和农林牧渔各业的全面发展。土地的自然生产力在11588—15399公斤／公顷·年，远远高于现有农田的实际产量；粮食作物以及用材林、经济林木等发展潜力很大。
表1
类型面积(万平方公里) 占总面积(%)
平原31.34.35
丘陵岗地29.54.10
山地31.24.34
湖泊洼地 8.01.11
3.地形复杂，土地组合变化较大
本省地形错综复杂，既有崇山峻岭和起伏丘陵，也有辽阔的平原。淮北地势平坦，沿江在平原中又有许多湖泊洼地，江淮之间西部有大别山绵亘，皖南中部与南部九华山、黄山及天目山耸立其间。各类地形占土地总面积的百分比如表1：
在平原地区，由于沉积物类型、成土时间及水文地质状况的差别，土地类型（尤其是二级类）及组合规律在地域上的变化便非常突出，这在新的冲积平原如淮北北部黄泛平原和沿江洲地尤其明显；在山区，随海拔高度的上升，山地气候和植被均有变化，加上利用上的差别，土地垂直分布的特点显著；丘陵岗地中、小地形变化大，加上利用上的差别，形成的土地类型组合更为多种多样。
4.各种地貌类型的分布相对集中，形成五大农业区域
本省山地、丘陵、岗地、平原等多种地貌类型的组合，使全省自然形成淮北与沿淮平原、江淮丘陵岗地、大别山、沿江平原和皖南山地丘陵五大区域，为农业的专业化生产和综合发展、为选择合适的土地利用方式创造了良好的自然条件。
5.耕地基础肥力较差，后备资源缺乏
我省耕地基础肥力较差，大部分有机质含量较低，缺磷少氮，尤其是南方酸性土壤还缺钾。全省耕地土壤耕层有机质含量约有1／2的面积在10g／Kg左右，1／3的面积低于10g／Kg，只有1／6的面积在20g ／Kg以上。全省耕地缺磷的占80%。从各县的速效磷平均值看，严重缺磷的县（市）有30个，其耕地面积约占全省耕地总面积的50%。
我省平原区基本已到开垦极限，潜力不多；沿江、沿淮湖泊应严禁围垦；丘陵岗地部分宜农荒地因水资源限制，目前也难以开垦；山区一些地方还要退耕还林。因此，我省人均耕地偏少、耕地资源偏紧的状况，将在相当长的时间内难以逆转。
6.林地后备资源较充足，综合利用山丘前景广阔
我省为南方林区之一，林地资源较丰富，潜力较大。根据全省土地利用现状调查，截至1996年，我省的林地面积为3378719.61公顷，其中有林地面积为2649980.58公顷（包括苗圃），占林地总面积的78.44 %，其余均为宜林荒地。有林地中有12.7%处于生长初期，林地平均产值为1168.5元／公顷，生产潜力较大；为了保护和恢复生态环境，有些地方还必须实行退耕还林措施。此外，四旁植树和农田防护林也颇具潜力。
宜林地分布与有林地基本一致，主要集中于皖南山区、大别山区和江淮丘陵，合计占全省宜林的92.3%，其中皖南山区占59.2%，大别山区占21.7%，江淮丘陵占11.4%。今后一部分低山丘陵宜林地可大力发展桑、茶、果树与薪炭林，中山地区应以用材林为主。
二、深化土地使用制度改革，完善我省耕地保护机制
从土地资源特点可以看出，我省林业的发展潜力较大，但由于受自然供给量的限制，耕地的开发潜力，无论是横向还是纵向都受到了极大的限制。进入21世纪，我省人口将达7000万，届时人地矛盾将更趋紧张，因此保护耕地是保证我省社会经济持续发展的基石，其关键是要完善机制。
1.以土地利用总体规划为龙头，实行土地用途管制
1）划分土地用途区，严格依法批地
通过土地利用总体规范及《土地利用分类系统》，根据自然、经济等特点的差异性，把区域内土地划分成若干用途区，再把各用途区内的土地逐宗编定为各种使用地，并依法加以各种管制措施，即实行土地的用途管制，从而使有限的土地资源满足经济和社会发展各方面的需要。在用途管制的前提下，按照《土地管理法》的规定，改革土地审批制度，坚决实行“两级审批”制，即只有国务院和省级人民政府才有土地审批权：征用基本农田或基本农田以外的耕地超过35公顷的，其他土地超过70公顷的必须经国务院审批；除了由国务院审批征用的土地以外，其他征用土地的，由省级人民政府审批。任何单位和个人擅自批地或占地的，应依法予以没收，并强制其按期恢复原状；情节严重的，由司法部门按《刑法》第三百四十二条追究其刑事责任。
2）“开源”与“节流”并举，抓保护“生命线”不放松
“保护耕地就是保护我们的生命线”。因此，我国土地资源管理的首要任务就是确保耕地总量不减少，其措施无外乎两条，一是开源，一是节流，其中关键是严格控制非农业建设占用耕地。为此，必须实行下列配套制度：（1）农用地转用许可制度：建设占用土地， 涉及农用地转为建设用地的，要办理农用地转用审批手续，取得转用许可证的，方可转用。农用地转用必须符合三个条件：一是符合土地利用总体规划，即建造建筑物、构筑物使用土地，需要占用农用地的，必须首先符合土地利用总体规划的要求；二是符合土地利用年度计划，即建设用地需要农用地转用的，还必须符合土地利用年度计划；三是必须依法办理农用地转用审批，其审批权限分两种情况；第一，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续；第二，经省级人民政府批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续；若超过了省级人民政府的征地审批权限的，要依法向国务院申请办理征地审批。（2 ）非农业建设占用耕地补偿制度：非农业建设经批准占用耕地，要严格按照《土地管理法》第三十一条的规定，遵照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用的耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或开垦不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。所以，任何依法进行的非农业建设占用耕地的，占多少就要负责新开垦多少耕地，不仅要数量相同，而且要质量相当。实行占用耕地补偿制度是实现耕地总量动态平衡的重要措施之一，任何单位和个人占用耕地都必须严格履行补偿耕地的义务。这里要特别强调：不是所有荒地都可以开垦，开垦荒地不能违背《水土保持法》、《森林法》、《草原法》和《水法）等有关法律法规。（3 ）基本农田保护制度：是指根据土地利用总体规划的要求及当地人口和耕地资源情况，将质量好、产量高、生产潜力大且集中连片的耕地划为基本农田保护区，对耕地实行特殊保护的一种制度。根据《土地管理法》的规定，耕地保护率必须大于80%。
2.“耕地总量动态平衡”要实现省长负责制
《土地管理法》把维护“耕地总量动态平衡”的任务“交给”了省级人民政府，因此省长要亲自抓保护耕地的工作。要把耕地保护与领导干部的政绩挂钩，建立健全领导任期目标责任制和一票否决制。对工作做得好的要给予表彰和奖励。对工作不负责任、造成耕地继续减少的要给予处分，直至撤职查办。
3.实行耕地保护总量控制制度
1）基本农田保护区指标
我省基本农田保护区控制指标为507.62万公顷，这个指标只能增加，不能减少。各市、县（市）必须以省政府下达的控制指标为依据，尽快完成基本农田保护区的划定（修订）工作。
2）城镇规划区指标
各城镇规划区必须有一个硬指标，把城镇规模牢牢地框住，不能随意扩张，侵占肥田沃土。
3）非农业建设用地指标
以土地利用总体规划为依据，抓土地年度供应计划的制定与落实，省里将国家下达的控制指标分解到市，市再分解到县（市）。各级政府必须严格执行，不得突破，以确保实现土地供应总量的控制目标。
4）土地后备资源开发指标
各级政府要按照土地利用总体规划的要求，抓紧编制土地整理、土地复垦和土地开发规划，力争做到地尽其力。
5）农业内部结构调整指标
为了保护耕地，今后对农业内部结构调整必须下达控制指标，基本农田保护区内的耕地绝对不允许用于农业内部结构调整。
4.以供给引导和制约需求，控制大城市外延发展，引导小城镇集中发展
长期以来，我国建设项目的供地方式采用的是以需求定供给，即是土地跟着项目走，有多少项目并供多少土地，其实质就是微观用地的无政府主义，结果导致土地的宏观管理失控，建设用地大量侵占耕地，严重地动摇了农业这个国民经济的基础地位。为此，必须改革我国土地市场的供地方式，实现由供给引导和制约需求，即国家通过对土地供应总量进行宏观控制，把竞争机制建立在土地需求者之间，实现建设项目的优胜劣汰。实际操作过程中，应采取以下配套措施：
1）抓土地利用总体规划的编制与实施
土地利用总体规划应在土地市场供地总量中发挥龙头作用，应对城镇规模、各项建设用地作出指导，对各类用地总量和土地利用结构进行控制。
2）抓土地供应计划的制定与落实
土地供应计划应同国家中长期规划和产业结构政策挂钩；同地方发展的中长期计划挂钩；同日益深化的土地使用改革衔接，实行国家、省、市、县（市）、乡（镇）分级控制，要求做到层层落实。
3）抓项目用地管理
项目用地管理就是杜绝微观用地的无政府主义，它是落实土地供用总量的基础，具体应根据国家制定的各项目用地标准，完善项目用地的审前、审中、审后的全程管理。
过去，一提到发展，人们的眼光就盯在耕地上，原因是耕地便宜，结果造成大量的耕地被圈占、闲置，使得城市盲目外延扩张。据统计，全省城镇土地目前尚有至少1／3的潜力可挖。因此，城市发展必须走控制总量，管住增量，盘活存量的路子，即控制大城市外延发展，引导小城镇集中发展，走内涵挖潜的道路。具体做法就是充分利用城市、城镇建成区内的空闲地、废弃地，进行旧城改造，反映在土地市场供地方式上就是“由外延型向内涵型”转变。
5.深化农村土地使用制度改革，促进农村土地资源合理利用
1）运用地租政策，引导农民重视农地经营
当前，农民普遍反映：“种田入不敷出”。受比较效益驱动，大多数农村精壮劳力都纷纷弃农经商或经工，“留守”的是“386199部队”（即妇女，儿童和老人），结果导致农地经营粗放或抛荒。党中央一再强调，要千方百计地提高农民收入，旨在吸引农民重视农地经营，稳固农业这个国民经济的基础地位。各级政府虽然采取了一系列措施，确实取得了很大的成绩，但要真正实现农民富裕和农村经济的繁荣，必须运用地租政策来调节农民收入。根据地租理论，地租来源于超过平均利润的超额利润，土地经营者必须获得平均利润，土地所有者只能获得超额利润，否则土地经营者必然要弃农经商或经工。在我国，农民是农用土地的直接经营者，集体是农用土地的所有者。农业地租应由集体收取，国家向集体征收农业税，这样就理顺了土地的经济关系。地租额的大小，应根据土地常年产量（土地等级）、各种生产资料价格以及一些必要的提留等来确定，农产品的市场价格应由地租来确定。各种价格及提留的确定原则是保证农民能获得社会平均利润，在我国就是保证农民的收入能接近城镇在职人员的平均工资。这样，一方面可保证农民获得稳定的收入，另一方面，把集体提留融进地租一道收取，消除了乱集资、乱摊派等不正之风，减轻了农民的负担。因而，可吸引大部分经工或经商的农民返回家园，让抛荒的耕地复耕，达到提高土地利用率和生产力的目的。当前，在我省农村进行的费改税试点，应充分考虑上述问题。
2）运用级差地租理论，促进土地优化配置和高效利用
级差地租有三个条件决定，一是土地的肥沃度，二是土地的地理位置，三是对同一块土地连续追加投资所产生的个别生产力的差别。由前两者产生的级差地租称为级差地租Ⅰ，由第三种情况产生的级差地租称之为级差地租Ⅱ。级差地租Ⅰ是由土地等级（质量）决定的，因此承包优等地的农民所交的地租要高于中等地，中等地要高于劣等地。即土地面积相等，随着其等级的提高，级差地租亦相应提高，总地租额也高。由于耕种等级高的土地，要支付较多的级差地租，而耕种等级低的土地支付级差地租亦低，耕种劣等地仅支付绝对地租，根据土地报酬运动三阶段原理：在报酬第一阶段，虽然总报酬不高，但边际报酬尤其大（每增加单位变量投资所引起的报酬增量），因而，耕种等级低的土地和劣等地只要稍加投资、改良，即能获得相当的收益，且地租也低。故一些种田技术较差，家庭经济困难又没有外出门路的农户，就愿意耕种这类土地。又根据级差地租的分配原则：级差地租Ⅰ大部分应归国家和集体所有，级差地租Ⅱ大部分归土地经营者所有，而在优等地上合理的集约经营，掌握好对土地的投入与产出比例，进行科学的管理，就可以使单位面积的产量持续增长而能获得较高的级差地租Ⅱ。实践证明：集约经营只有在优等地上进行，才最有希望获得超额利润。因此，一些掌握了现代农业科学技术的种田能手和一些富裕的种植专业户，当然愿意耕种优等地。这样，就避免了优等地被分割，劣等地被抛荒，使土地实现了以家庭为基础的规模经营。无论承包何种等级土地的农民，都要向土地投资，改良土壤以获得更多的级差地租Ⅱ。加之“土地承包期延长30年”，30年内对土地集约经营所产生的级差地租Ⅱ均归承包农户，从而大大激发了农民对土地投资的积极性。由此可见，正确地运用好级差地租的经济杠杆作用，一可激发农民对土地投资的积极性，提高土地的生产力；二可以避免劣等地抛荒和优等地分割，实现土地以家庭为单位的规模经营，有利于农业生产管理，有利于机械化作业，不仅能提高土地的利用率，同时也能提高土地的生产率，使土地资源实现了优化配置和高效利用。
3）实行租赁制，加速土地使用权的流转与集中
租赁制就是以地租额为媒介，引入竞争机制和商品机制，实行耕地经营权的有偿流转。我国有9亿农民，绝大多数仍以种地为第一职业。 为了保持农村的稳定，遵照《宪法》和《土地管理法》的规定：“土地承包期延长30年”。为此，我们要在现行承包制的基础上做文章。笔者认为：要稳定土地的承包权，放活土地的经营权，实现土地使用权的流转和集中。即集体将土地按等级“作价”发包30年，土地承包者可以保留土地承包权出租使用权，也可以转让土地承包权。土地承包者在获得一级土地使用权（第一次由集体发包获得的使用权）时不需要支付地价款，这就是所谓地价款的“空转”；土地经营者在获得二级土地使用权（从土地承包者手中获得的使用权）时，就要按土地等级支付地租给原承包者（原土地承包者仍然要向集体履行《土地承包合同》）；原土地承包者转让土地承包权时，可按原地价款“空转”给受让人，若土地等级下降，转让人应按实际等级给受让人以级差补贴，反之，受让人应给转让人以级差补贴（此时有二级土地使用权享有者向集体履行《土地承包合同》）。将土地使用权按地价款“空转”的目的，是为了用货币的形式显化土地价值。其作用一是制定土地级差的差价额；二是为发展农业土地金融提供依据；三是为土地承包者设立了风险，即土地承包者如果要破坏了土地健康或者是擅自改变了耕地用途，使耕地生产力下降或失去了耕种能力，除了追究有关法律责任外，还要按“空转”价追缴地价款；四能遏制土地闲置。一级土地使用权获得者必须是该集体内部的成员，二级土地使用权获得者可以跨集体，跨行业，甚至于吸引外资。转出土地的农民，还可以受雇于土地转入者，当拿“工资”的农民。这样，耕地就可以逐步地集中、连片，有利于山、水、田、林、路的综合治理，形成“田成方，树成行，路相通，渠相连，旱能灌，涝能排”的生态农业模式，实现经营规模化，生产专业化，作业机械化，管理企业化。
4）实行土地动态监测制度，维持或提高土地生产力
要培养和造就一支高素质的农地质量动态监测队伍，实行土地肥力的定期监测制度。发现掠夺经营土地，造成土地质量下降的，要按土地等级的级差给予罚款；对于荒芜土地达一年的，按地价款的一定比例征收闲置费，荒芜两年的，由集体收回承包权，再租赁出去；对集约经营土地，使得土地等级提高的，按级差给予适当的奖励。
6.明晰农村土地产权，发展农村土地金融
1）界定农村土地所有权主体
根据《中华人民共和国土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济经营、管理。”因此，农村集体土地所有权主体根据现实状况可以确定三类，应在地籍调查的基础上，尽快给予明确，并登记发证。
2）界定集体土地的承包权，明确土地承包人的责、权、利
由于土地承包期为30年，应同样做好登记发证工作。土地产权明晰后，应制定有关法律规定，建立农村土地金融制度，为合理开发、治理、保护和利用土地开辟资金来源，从而尽快地使农业生产条件得到改善和提高。
7.积极保护土地资源，改善土地生态环境
目前，我省土地利用已出现了严重的生态问题，必须通过加强和改善对土地利用与保护的管理，规范人们对土地的行为，努力提高土地生产力和利用价值，为可持续发展提供土地保证。当务之急，就是要禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。对破坏生态环境开垦、围垦的土地，要根据土地利用总体规范，有计划、有步骤地退耕还林、还草、还湖。
8.开展土地生态设计研究，积极改造中低产田
土地生态设计是在研究土地类型结构和演替规律的基础上，根据生态学原理，从促进土地向正向演替的角度出发，建立由人工调控的自然社会和经济复合的土地生态系统，并在其运转过程中使自然结构、社会结构和经济结构相互促进，从而不断地从土地取得更多的物质财富。我省中低产田面积大，砂姜黑土、红（黄）壤等低产土壤占有较大比重，而且各部门争地矛盾仍较突出，所以，应组织土地、生态、经济、技术、管理等多方面专家合作，对砂姜黑土、红（黄）壤、工矿塌陷地等开展土地生态设计研究，逐步摸索方法，积累经验，分期治理，改造中低产田，提高现有耕地的生产水平。
9.治理污染，保护耕地资源，实现土地的可持续利用
我省污染比较严重的是水域污染，主要是工业污水的排放所引起。因此，要对大江、大河流域的污染企业，进行综合治理。对效益低，污染重的企业，该关闭的要坚决关闭；对一些大企业，必须要对污水进行处理，达标排放；对一些新上马的企业，要在治污系统健全后才能生产，否则应坚决不予批准生产。对污染严重的水源，在未治理前，应向农民做好宣传、教育工作，尽量避免用污水灌溉农田。为了实现耕地资源的持续利用，应大力推广科学种田，积极走“以有机肥为主，配合施用化肥”的大农业道路，要适时、适量、有针对性的施用化肥和农药，杜绝化肥、农药污染农田。
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